上世紀末伴隨著三農(nóng)問題的出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入前所未有的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員拖欠工資成為常態(tài)。進入本世紀后，隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度等制度的落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境迎面而解。但近數(shù)年來，由于中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收乏力,轉(zhuǎn)移支付又不增加，而與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干職工連年加工資，政府運轉(zhuǎn)開支也大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又一次陷入困境。為了解中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況，探索新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困對策，筆者深入江西東部一典型農(nóng)業(yè)小縣――K縣進行調(diào)查，在掌握該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行基本現(xiàn)狀、存在問題的基礎(chǔ)上，有針對性地提出了一些建設(shè)性的意見建議。
一、K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的基本現(xiàn)狀
K縣位于位于贛東中南部，全縣土地總面積291.6萬畝，其中耕地面積27.2萬畝，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個墾殖場和1個省級工業(yè)園區(qū)，139個行政村8個居委會，總?cè)丝?3萬，其中農(nóng)業(yè)人口17萬。2014年，該縣全年完成生產(chǎn)總值54.39億元，財政總收入8億元，公共財政預(yù)算收入6.45億元。
（一）2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行情況
1.收入預(yù)算執(zhí)行情況。2014年，K縣完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政總收入17607.61萬元，占年初預(yù)算的65%（2014年預(yù)算數(shù)為27042.52萬元），同比增長－25.92%；完成地方一般預(yù)算收入 15251.79萬元，占年初預(yù)算的63%（2014年預(yù)算數(shù)為220880.18萬元），同比增長－27%。
（1）分稅種完成情況。2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般預(yù)算收入中稅收收入15272.68萬元、非稅收入2334.92萬元，稅收收入所占比重為86.74%。從一般預(yù)算收入總量看，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅分別完成 6289.2萬元、1605.39 萬元、885.59萬元和 349.095萬元。
（2）分鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成情況。從收入總量看，財政收入1000萬元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個，1000――2000萬元鄉(xiāng)鎮(zhèn)6 個，超3000萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 個。
2、支出預(yù)算執(zhí)行情況。2014年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算支出總額為14906.14萬元。其中一般公共服務(wù)3163.79 萬元、社會保障和就業(yè)20.59萬元、醫(yī)療衛(wèi)生1593.95萬元、農(nóng)林水事務(wù)2211.14萬元。
3.收支平衡情況。根據(jù)本輪縣鄉(xiāng)財政體制，2014年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際結(jié)算可用財力6290.59萬元，縣對鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支助 6124.27 萬元。年終結(jié)算，收支平衡并有結(jié)余的有2 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。收不抵支往來欠款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有10個，往來欠帳總額為1044.66萬元。
（二）2015年1-9月份鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行情況
1.收入預(yù)算執(zhí)行情況。2015年，縣政府下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入目標為19368.20 萬元，其中公共財政預(yù)算收入17459.02 萬元。
1至9月份，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財政總收入13056.27萬元，占年初預(yù)算的67.40 %，同比增長3 %；完成公共財政預(yù)算收入的681.67 萬元，占年初預(yù)算的67%，同比增長3%。由收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計表可以看出，由于全國經(jīng)濟下行等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長乏力，組織收入的成本逐漸增加，收入質(zhì)量明顯下降。
2.支出預(yù)算執(zhí)行情況。2014年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資4238.13萬元，較上年增加 1269.40萬元，同比增長29.95%；剛性支出1136.08萬元，較上年增加325.39萬元，同比增長28.64 %。2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初支出預(yù)算總額為19033.01萬元。1-9月份，支出預(yù)算實際執(zhí)行情況：人員工資2920.7萬元；剛性支出617.16 萬元。
二、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中存在的主要問題和困難
（一）財政收入來源單一，結(jié)構(gòu)不合理不穩(wěn)定
在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結(jié)構(gòu)中，稅收收入占財政收入比重低，固定的財源較少，相對比較穩(wěn)定的財政收入主要是煙葉稅、工程建安稅、城建審批費、計生社會撫養(yǎng)費等，這些收入中相當一部分都是行政事業(yè)性收費。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在園區(qū)的工業(yè)企業(yè)較少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在園區(qū)只有少數(shù)幾個企業(yè)，這些企業(yè)前幾年還能交上幾十萬、百余萬的稅收，今年企業(yè)不景氣稅收大幅減少。也有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)工業(yè)企業(yè)較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中稅收占比較大，如鳳岡鎮(zhèn)等。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠一次性財源來拉動財政收入，如土地轉(zhuǎn)讓收入、打擊“三非”罰款收入、本轄區(qū)內(nèi)國道省道等國家重大項目帶來的建安等稅，這些偶然性收入顯然是沒有可持續(xù)性的。2014年該縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力全部出現(xiàn)負增長，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)是連年負增長。
（二）財政收支矛盾突出，工資支出負擔沉重
近幾年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中幾項相對穩(wěn)定、份額較大的收入或維持平衡或不斷減少，如工業(yè)企業(yè)稅收、計生社會撫養(yǎng)費等，而與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政剛性支出卻大幅增加，最大的增支項目是人員工資逐年增加，與早些年相比差不多翻了一番。還有每年通過公開招考等進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的公務(wù)員、大學(xué)生村官、“三支一扶”和其他事業(yè)單位的人員也在不斷增加。人事部門提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年K縣共有77名各類人員進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今年又有131 名各類人員進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是一些大鎮(zhèn)人員增加更多。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必開支過多，支出隨意性很大。上述因素累加造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾越來越突出。2014年，K縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來欠縣財政資金達1044.66萬元。2015年截止9月份，12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來欠縣財政資金2599萬元，是去年全年欠賬的兩倍多，由此可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的下滑程度。
（三）虛收空轉(zhuǎn)完成任務(wù)，可用財力嚴重不足
從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況看，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為缺乏新的增長點，財政收入沒有實質(zhì)性增加，但財政收入計劃卻年年增長。為了財政收入的增長，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍采取虛收空轉(zhuǎn)的方法來做大數(shù)字，有的采取耕地占用稅返還的辦法，有的采取總部經(jīng)濟物流稅返還的辦法。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為吸引物流企業(yè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)競相提高返還比例，比例低的一點的還能有點收入，比例高的幾乎得不到一分錢的財力，但還是要做。近數(shù)年來，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛收空轉(zhuǎn)比例都在50%左右，數(shù)額在1000萬元左右，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)空轉(zhuǎn)數(shù)額近2000萬元。采取這種虛收空轉(zhuǎn)的方法不僅不能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力，還要倒貼錢且浪費大量精力，實在是我國財政運行中的一棵“毒瘤”。
（四）縣財兜底取消考核，助漲了等靠要思想
實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和運轉(zhuǎn)經(jīng)費由縣財政兜底，同時又取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入目標管理考核（沒有考核但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財政計劃還是有要求），這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從財政收入考核“一票否決”的壓力下解脫出來，可以騰出更多精力抓其他各項公共服務(wù)及社會管理工作，但另一個問題也隨之而來，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓財政收入的動力不足，并助漲了等靠要的思想，因此給縣財政增加了極大的壓力。還有一個問題，近幾年來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不安心在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，有的甚至“身在曹營心在漢”，工作缺乏長遠打算，這也是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的一個重要因素。
（五）稅收征管體制不順，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收成本
目前，國稅、地稅部門的人、財、物全部由縣上直管，一般是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局（所）負責幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（同一經(jīng)濟區(qū)域）的稅收征管。而且，稅收征管主體縣政府是以全縣這個整體來考核國稅、地稅部門，在稅收征管部門一方只要全縣完成任務(wù)了，就不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收完成任務(wù)與否，當年稅收能不能按級次足額劃入國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得而知。在稅收征管上稅務(wù)部門是征收主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是協(xié)稅護稅的主體，因為對兩個主體考核標準不一致，往往造成稅收征管上“兩張皮”現(xiàn)象。稅務(wù)部門不僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)零星稅源不屑一顧，無人問津，甚至有的連哪里開發(fā)了項目，產(chǎn)生了稅收都不知道，造成稅收信息嚴重不暢。
三、現(xiàn)行體制下K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困的對策建議
進入本世紀，中國農(nóng)業(yè)進入“無稅時代”，工業(yè)不發(fā)達的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難依靠本地稅源來支撐財政，只能主要依靠上級財力補助即轉(zhuǎn)移支付。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理成本較低，上級財政轉(zhuǎn)移支付基本上可以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，但近十多年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不斷加工資，其他剛性支出亦跟著增加，而上級轉(zhuǎn)移支付額度卻幾乎原地不動（僅去年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了50萬元），這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的主要原因所在。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困的關(guān)鍵是對現(xiàn)行財稅體制進行重大改革并大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的額度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度看，最優(yōu)方案學(xué)習贛州市的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和運轉(zhuǎn)經(jīng)費全縣統(tǒng)籌，縣里不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達財稅任務(wù)；從區(qū)縣角度看，如果上級財政轉(zhuǎn)移支付不能大幅增加，區(qū)縣為自保只能把壓力向下傳導(dǎo)。因此，在當前全國財稅宏觀體制不變、上級財政移支付難以大幅提高的情況下，解決K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中的困難只能依靠自己，建議采取以下幾項措施：
（一）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)，努力做大財稅蛋糕
做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)工作，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮主觀能動性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“八仙過海，各顯神通”。共性選項大致有三條：一是迎難而上抓好招商引資工作。當前形勢下招商引資困難很大，但困難再大我們也要硬著頭皮上，因為實踐一再證明，通過引進或創(chuàng)辦規(guī)模含稅企業(yè)，是中西部落后地區(qū)改變財政狀況的首選。二是推進小城鎮(zhèn)和鎮(zhèn)園區(qū)建設(shè)。在推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時，建立一個配套相對完善的園區(qū)，發(fā)展一些諸如服裝加工、特色綠色食品加工等勞動密集型、無污染的企業(yè)，二者互相支撐、互相促進。三是切實加大爭資跑項力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要深挖本地優(yōu)勢資源，包括自然資源、人脈資源等，在此基礎(chǔ)上主動出擊，引進符合鄉(xiāng)情的各種項目。四是推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活動。出臺優(yōu)惠政策措施，鼓勵社會各界人士參與大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活動。
（二）推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力
要著力改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)力無限小,責任無限大,最弱的肩膀扛最重的擔”，以及財權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況。建議縣委加大改革力度，推進“強鎮(zhèn)擴權(quán)”工作，即推動行政權(quán)力下移、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和相應(yīng)的社會經(jīng)濟管理權(quán)。一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理權(quán)。對新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收縣級實得部分、新增建設(shè)用地有償使用收入縣級部分、土地出讓金縣里實得部分、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地國有資產(chǎn)處置收益等100%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鳳岡鎮(zhèn)另立標準）。二是下放行政審批執(zhí)法權(quán)。根據(jù)實際需要，將縣級部門的行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)全部或部分委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使，并在核定的人員編制范圍內(nèi)，進一步完善內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，強化政府公共服務(wù)職能。三是下放人事管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公務(wù)員及其他事業(yè)單位人員招錄（包括調(diào)入、借調(diào)等），在符合政策的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)需要研究決定并提出書面申請。對部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部任免、擬提拔使用干部應(yīng)書面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見；部門派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的年終考核由主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府共同負責，其考核等次由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出書面建議，主管部門予以確認。
（三）完善縣鄉(xiāng)財政體制，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難
首先，要提高財政體制結(jié)算的保障程度。在縣鄉(xiāng)稅費分成方面應(yīng)大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成的比例，計生社會撫養(yǎng)費返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例由現(xiàn)在的60%提高到80%（同時取消統(tǒng)籌計生經(jīng)費、計生中心戶長工資、計生專干工資）；每年上解縣里五小稅的20%、教育口的生均經(jīng)費、危房改造經(jīng)費等減半或全部取消；園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進企業(yè)稅收100%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次，理順縣鄉(xiāng)財稅征管體制。應(yīng)將國、地稅任務(wù)落實到職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助稅務(wù)部門完成國、地稅收繳工作，建議稅務(wù)部門仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地設(shè)置征管機構(gòu)。其三，建立新的縣鄉(xiāng)財政體制。建議明年縣里按照“劃分收支、核定基數(shù)，收入上繳，支出下?lián)埽辗殖桑淌兆匝a，一定三年” （將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成三類進行核定）的原則建立新的縣鄉(xiāng)財政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志希望大塊收入歸縣財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資也由縣財政統(tǒng)籌，小塊收入歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔。其四，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。如對于發(fā)展總部經(jīng)濟，建議縣里進行協(xié)調(diào)，制訂全縣統(tǒng)一的稅收返還比例，避免鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間惡性競爭。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進那些既有利于收入考核，又有利于財力增長的有效稅收收入的項目。其五，重大事件支出實行縣鄉(xiāng)一事一議。如重大事故的維穩(wěn)、重大項目的建設(shè)（對全縣有重要影響且規(guī)模在500萬以上的項目）、重大活動的舉辦（安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦）等，縣里應(yīng)設(shè)立專門賬戶，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費年終結(jié)算10%提取，縣里按1：1配套，實行專款專用。
（四）建立雙重考核機制，實施步步緊逼政策
鑒于K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困境，建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入目標管理考核，同時要增加財政工作在綜合考核中的權(quán)重（占總分的20%）。財政收入考核必須堅持“量”與“質(zhì)”并重，即一方面“保量”―――繼續(xù)強化目標任務(wù)考核；另一方面“保質(zhì)”―――更加注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的考核。在考核辦法的制定上，要充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源基礎(chǔ)及稅收入增長的現(xiàn)狀及規(guī)模，不能搞“一刀切”和簡單的“比例浮動”考核法。縣里對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入目標嚴格考核并建立重獎重懲機制。同時實行收支掛鉤的管理措施，縣財政根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進度撥付公用經(jīng)費，完成得好多撥，完成得不好少撥或不撥，以調(diào)動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓財政收入的積極性。同時，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作業(yè)績作為干部提拔、調(diào)動的重要依據(jù)。
（五）強化財政支出管理，嚴格控制財政支出
首先是控制人員增加，在農(nóng)村人口大幅流入城市的背景下，不能根據(jù)編制數(shù)來增加醫(yī)生和教師數(shù)量，而要根據(jù)實際需要配備人員。對于縣直單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可停發(fā)工資并限期調(diào)走，對于停薪留職人員應(yīng)將其檔案移交至人事部門人才交流中流。鳳岡鎮(zhèn)、二都鎮(zhèn)、棠陰鎮(zhèn)由于地理置的關(guān)系，鎮(zhèn)政府、學(xué)校、醫(yī)院人員超配，鎮(zhèn)里不堪重負，縣里應(yīng)為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負，即超過全縣平均數(shù)的人員工資待遇由縣財政承擔。其次是嚴格控制計劃外支出，規(guī)范財務(wù)規(guī)章制度，建立消赤減債責任制。紀檢監(jiān)察審計部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行情況尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的監(jiān)督，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金規(guī)范、陽光運行。
（六）加強領(lǐng)導(dǎo)狠抓落實，確保鄉(xiāng)財解困見效
首先是縣委縣政府要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，建議成立“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作聯(lián)席會議”制度，定期研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，提出做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的指導(dǎo)意見。其次是加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的調(diào)度，堅持每月一通報，每季一調(diào)度。其三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的配備，強化財政監(jiān)管，確保應(yīng)收盡收，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收出現(xiàn)流失。其四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把縣里下達的財政收入目標當做政治任務(wù)來完成，黨政一把手要把主要精力放在抓財源建設(shè)和組織財政收入上，同時可根據(jù)需要成立“財稅工作組”，專做財源建設(shè)和組織財政收入的工作。
此文章寫于2015年10月，原載經(jīng)濟日報-----《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2015年第20期。此調(diào)研報告部分內(nèi)容被市委辦調(diào)研組采納，并獲市委書記指示。
作者系宜黃政協(xié)委員，文史委主任，三農(nóng)研究者，著有《中國鄉(xiāng)村報告》
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