上世紀末伴隨著三農問題的出現，鄉鎮財政陷入前所未有的困境，鄉鎮政府工作人員拖欠工資成為常態。進入本世紀后，隨著工業反哺農業、中央對地方轉移支付制度等制度的落實，鄉鎮財政困境迎面而解。但近數年來，由于中西部農業型鄉鎮財政增收乏力,轉移支付又不增加，而與此同時，鄉鎮干職工連年加工資，政府運轉開支也大幅增加，鄉鎮財政又一次陷入困境。為了解中西部農業型鄉鎮財政運行狀況，探索新形勢下鄉鎮財政解困對策，筆者深入江西東部一典型農業小縣――K縣進行調查，在掌握該縣鄉鎮財政運行基本現狀、存在問題的基礎上，有針對性地提出了一些建設性的意見建議。
一、K縣鄉鎮財政運行的基本現狀
K縣位于位于贛東中南部，全縣土地總面積291.6萬畝，其中耕地面積27.2萬畝，轄12個鄉鎮、2個墾殖場和1個省級工業園區，139個行政村8個居委會，總人口23萬，其中農業人口17萬。2014年，該縣全年完成生產總值54.39億元，財政總收入8億元，公共財政預算收入6.45億元。
（一）2014年鄉鎮財政運行情況
1.收入預算執行情況。2014年，K縣完成鄉鎮級財政總收入17607.61萬元，占年初預算的65%（2014年預算數為27042.52萬元），同比增長－25.92%；完成地方一般預算收入 15251.79萬元，占年初預算的63%（2014年預算數為220880.18萬元），同比增長－27%。
（1）分稅種完成情況。2014年鄉鎮財政一般預算收入中稅收收入15272.68萬元、非稅收入2334.92萬元，稅收收入所占比重為86.74%。從一般預算收入總量看，增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅分別完成 6289.2萬元、1605.39 萬元、885.59萬元和 349.095萬元。
（2）分鄉鎮完成情況。從收入總量看，財政收入1000萬元以下的鄉鎮5個，1000――2000萬元鄉鎮6 個，超3000萬的鄉鎮1 個。
2、支出預算執行情況。2014年，全縣鄉鎮一般預算支出總額為14906.14萬元。其中一般公共服務3163.79 萬元、社會保障和就業20.59萬元、醫療衛生1593.95萬元、農林水事務2211.14萬元。
3.收支平衡情況。根據本輪縣鄉財政體制，2014年，鄉鎮財政實際結算可用財力6290.59萬元，縣對鄉轉移支助 6124.27 萬元。年終結算，收支平衡并有結余的有2 個鄉鎮。收不抵支往來欠款的鄉鎮有10個，往來欠帳總額為1044.66萬元。
（二）2015年1-9月份鄉鎮財政運行情況
1.收入預算執行情況。2015年，縣政府下達鄉鎮財政總收入目標為19368.20 萬元，其中公共財政預算收入17459.02 萬元。
1至9月份，全縣鄉鎮完成財政總收入13056.27萬元，占年初預算的67.40 %，同比增長3 %；完成公共財政預算收入的681.67 萬元，占年初預算的67%，同比增長3%。由收入結構統計表可以看出，由于全國經濟下行等因素的影響，鄉鎮財政收入增長乏力，組織收入的成本逐漸增加，收入質量明顯下降。
2.支出預算執行情況。2014年，鄉鎮人員工資4238.13萬元，較上年增加 1269.40萬元，同比增長29.95%；剛性支出1136.08萬元，較上年增加325.39萬元，同比增長28.64 %。2015年，鄉鎮年初支出預算總額為19033.01萬元。1-9月份，支出預算實際執行情況：人員工資2920.7萬元；剛性支出617.16 萬元。
二、當前鄉鎮財政運行中存在的主要問題和困難
（一）財政收入來源單一，結構不合理不穩定
在各鄉鎮財政收入結構中，稅收收入占財政收入比重低，固定的財源較少，相對比較穩定的財政收入主要是煙葉稅、工程建安稅、城建審批費、計生社會撫養費等，這些收入中相當一部分都是行政事業性收費。多數鄉鎮在園區的工業企業較少，不少鄉鎮在園區只有少數幾個企業，這些企業前幾年還能交上幾十萬、百余萬的稅收，今年企業不景氣稅收大幅減少。也有一些鄉鎮園區工業企業較多，鄉鎮財政收入中稅收占比較大，如鳳岡鎮等。有些鄉鎮依靠一次性財源來拉動財政收入，如土地轉讓收入、打擊“三非”罰款收入、本轄區內國道省道等國家重大項目帶來的建安等稅，這些偶然性收入顯然是沒有可持續性的。2014年該縣12個鄉鎮可用財力全部出現負增長，不少鄉鎮是連年負增長。
（二）財政收支矛盾突出，工資支出負擔沉重
近幾年來，各鄉鎮財政收入中幾項相對穩定、份額較大的收入或維持平衡或不斷減少，如工業企業稅收、計生社會撫養費等，而與此同時，鄉鎮財政剛性支出卻大幅增加，最大的增支項目是人員工資逐年增加，與早些年相比差不多翻了一番。還有每年通過公開招考等進入鄉鎮機關的公務員、大學生村官、“三支一扶”和其他事業單位的人員也在不斷增加。人事部門提供的數據顯示，2014年K縣共有77名各類人員進入鄉鎮，今年又有131 名各類人員進入鄉鎮，尤其是一些大鎮人員增加更多。有些鄉鎮不必開支過多，支出隨意性很大。上述因素累加造成鄉鎮財政收支矛盾越來越突出。2014年，K縣12個鄉鎮中，有10個鄉鎮往來欠縣財政資金達1044.66萬元。2015年截止9月份，12個鄉鎮往來欠縣財政資金2599萬元，是去年全年欠賬的兩倍多，由此可見鄉鎮財政收入的下滑程度。
（三）虛收空轉完成任務，可用財力嚴重不足
從各鄉鎮實際情況看，大多數鄉鎮因為缺乏新的增長點，財政收入沒有實質性增加，但財政收入計劃卻年年增長。為了財政收入的增長，各鄉鎮普遍采取虛收空轉的方法來做大數字，有的采取耕地占用稅返還的辦法，有的采取總部經濟物流稅返還的辦法。一些鄉鎮為吸引物流企業，各鄉鎮競相提高返還比例，比例低的一點的還能有點收入，比例高的幾乎得不到一分錢的財力，但還是要做。近數年來，多數鄉鎮虛收空轉比例都在50%左右，數額在1000萬元左右，個別鄉鎮空轉數額近2000萬元。采取這種虛收空轉的方法不僅不能增加鄉鎮可用財力，還要倒貼錢且浪費大量精力，實在是我國財政運行中的一棵“毒瘤”。
（四）縣財兜底取消考核，助漲了等靠要思想
實行“鄉財縣管鄉用”的財政管理體制，鄉鎮人員工資和運轉經費由縣財政兜底，同時又取消對鄉鎮財政收入目標管理考核（沒有考核但對鄉鎮完成財政計劃還是有要求），這樣鄉鎮干部從財政收入考核“一票否決”的壓力下解脫出來，可以騰出更多精力抓其他各項公共服務及社會管理工作，但另一個問題也隨之而來，那就是鄉鎮抓財政收入的動力不足，并助漲了等靠要的思想，因此給縣財政增加了極大的壓力。還有一個問題，近幾年來，一些鄉鎮領導干部不安心在本鄉鎮工作，有的甚至“身在曹營心在漢”，工作缺乏長遠打算，這也是影響鄉鎮財政工作的一個重要因素。
（五）稅收征管體制不順，加大鄉鎮稅收成本
目前，國稅、地稅部門的人、財、物全部由縣上直管，一般是一個鄉鎮分局（所）負責幾個鄉鎮（同一經濟區域）的稅收征管。而且，稅收征管主體縣政府是以全縣這個整體來考核國稅、地稅部門，在稅收征管部門一方只要全縣完成任務了，就不考慮鄉鎮財政稅收完成任務與否，當年稅收能不能按級次足額劃入國庫，鄉鎮不得而知。在稅收征管上稅務部門是征收主體，鄉鎮只是協稅護稅的主體，因為對兩個主體考核標準不一致，往往造成稅收征管上“兩張皮”現象。稅務部門不僅對鄉鎮零星稅源不屑一顧，無人問津，甚至有的連哪里開發了項目，產生了稅收都不知道，造成稅收信息嚴重不暢。
三、現行體制下K縣鄉鎮財政解困的對策建議
進入本世紀，中國農業進入“無稅時代”，工業不發達的中西部農業型鄉鎮很難依靠本地稅源來支撐財政，只能主要依靠上級財力補助即轉移支付。過去鄉鎮行政管理成本較低，上級財政轉移支付基本上可以滿足鄉鎮政府的正常運轉，但近十多年來，由于鄉鎮政府工作人員不斷加工資，其他剛性支出亦跟著增加，而上級轉移支付額度卻幾乎原地不動（僅去年每個鄉鎮增加了50萬元），這是鄉鎮財政陷入困境的主要原因所在。因此鄉鎮財政解困的關鍵是對現行財稅體制進行重大改革并大幅提高鄉鎮財政轉移支付的額度。從鄉鎮角度看，最優方案學習贛州市的做法，鄉鎮人員工資和運轉經費全縣統籌，縣里不再向鄉鎮下達財稅任務；從區縣角度看，如果上級財政轉移支付不能大幅增加，區縣為自保只能把壓力向下傳導。因此，在當前全國財稅宏觀體制不變、上級財政移支付難以大幅提高的情況下，解決K縣鄉鎮財政運行中的困難只能依靠自己，建議采取以下幾項措施：
（一）加強鄉鎮財源建設，努力做大財稅蛋糕
做好鄉鎮財源建設工作，需要鄉鎮領導要發揮主觀能動性，各鄉鎮“八仙過海，各顯神通”。共性選項大致有三條：一是迎難而上抓好招商引資工作。當前形勢下招商引資困難很大，但困難再大我們也要硬著頭皮上，因為實踐一再證明，通過引進或創辦規模含稅企業，是中西部落后地區改變財政狀況的首選。二是推進小城鎮和鎮園區建設。在推進小城鎮建設的同時，建立一個配套相對完善的園區，發展一些諸如服裝加工、特色綠色食品加工等勞動密集型、無污染的企業，二者互相支撐、互相促進。三是切實加大爭資跑項力度。各鄉鎮要深挖本地優勢資源，包括自然資源、人脈資源等，在此基礎上主動出擊，引進符合鄉情的各種項目。四是推動大眾創業萬眾創新活動。出臺優惠政策措施，鼓勵社會各界人士參與大眾創業萬眾創新活動。
（二）推進強鎮擴權改革，增強鄉鎮發展活力
要著力改變鄉鎮“權力無限小,責任無限大,最弱的肩膀扛最重的擔”，以及財權與事權不匹配的狀況。建議縣委加大改革力度，推進“強鎮擴權”工作，即推動行政權力下移、擴大鄉鎮的財權和相應的社會經濟管理權。一是強化鄉鎮財政管理權。對新增鄉鎮稅收縣級實得部分、新增建設用地有償使用收入縣級部分、土地出讓金縣里實得部分、城市基礎設施建設配套費、鄉鎮屬地國有資產處置收益等100%返還鄉鎮（鳳岡鎮另立標準）。二是下放行政審批執法權。根據實際需要，將縣級部門的行政審批權和行政執法權全部或部分委托給鄉鎮直接行使，并在核定的人員編制范圍內，進一步完善內部機構設置，強化政府公共服務職能。三是下放人事管理權限。鄉鎮范圍內的公務員及其他事業單位人員招錄（包括調入、借調等），在符合政策的前提下，由鄉鎮黨委根據需要研究決定并提出書面申請。對部門派駐鄉鎮機構領導干部任免、擬提拔使用干部應書面征求鄉鎮黨委意見；部門派駐機構領導干部的年終考核由主管部門和鄉鎮黨委政府共同負責，其考核等次由鄉鎮提出書面建議，主管部門予以確認。
（三）完善縣鄉財政體制，緩解鄉鎮財政困難
首先，要提高財政體制結算的保障程度。在縣鄉稅費分成方面應大幅提高鄉鎮分成的比例，計生社會撫養費返還鄉鎮的比例由現在的60%提高到80%（同時取消統籌計生經費、計生中心戶長工資、計生專干工資）；每年上解縣里五小稅的20%、教育口的生均經費、危房改造經費等減半或全部取消；園區鄉鎮引進企業稅收100%返還給鄉鎮。其次，理順縣鄉財稅征管體制。應將國、地稅任務落實到職能部門，鄉鎮協助稅務部門完成國、地稅收繳工作，建議稅務部門仍在鄉鎮所在地設置征管機構。其三，建立新的縣鄉財政體制。建議明年縣里按照“劃分收支、核定基數，收入上繳，支出下撥，超收分成，短收自補，一定三年” （將鄉鎮分成三類進行核定）的原則建立新的縣鄉財政體制。鄉鎮的同志希望大塊收入歸縣財政，鄉鎮人員工資也由縣財政統籌，小塊收入歸鄉鎮財政，鄉鎮運轉經費由鄉鎮財政承擔。其四，加強統籌協調工作。如對于發展總部經濟，建議縣里進行協調，制訂全縣統一的稅收返還比例，避免鄉與鄉之間惡性競爭。鼓勵各鄉鎮引進那些既有利于收入考核，又有利于財力增長的有效稅收收入的項目。其五，重大事件支出實行縣鄉一事一議。如重大事故的維穩、重大項目的建設（對全縣有重要影響且規模在500萬以上的項目）、重大活動的舉辦（安排在鄉鎮舉辦）等，縣里應設立專門賬戶，按鄉鎮公用經費年終結算10%提取，縣里按1：1配套，實行專款專用。
（四）建立雙重考核機制，實施步步緊逼政策
鑒于K縣鄉鎮財政面臨的困境，建議恢復鄉鎮財政收入目標管理考核，同時要增加財政工作在綜合考核中的權重（占總分的20%）。財政收入考核必須堅持“量”與“質”并重，即一方面“保量”―――繼續強化目標任務考核；另一方面“保質”―――更加注重鄉鎮可用財力的考核。在考核辦法的制定上，要充分考慮到鄉鎮稅源基礎及稅收入增長的現狀及規模，不能搞“一刀切”和簡單的“比例浮動”考核法。縣里對鄉鎮財政收入目標嚴格考核并建立重獎重懲機制。同時實行收支掛鉤的管理措施，縣財政根據各鄉鎮財政收入進度撥付公用經費，完成得好多撥，完成得不好少撥或不撥，以調動各鄉鎮抓財政收入的積極性。同時，要將鄉鎮財政工作業績作為干部提拔、調動的重要依據。
（五）強化財政支出管理，嚴格控制財政支出
首先是控制人員增加，在農村人口大幅流入城市的背景下，不能根據編制數來增加醫生和教師數量，而要根據實際需要配備人員。對于縣直單位從鄉鎮借調人員，鄉鎮可停發工資并限期調走，對于停薪留職人員應將其檔案移交至人事部門人才交流中流。鳳岡鎮、二都鎮、棠陰鎮由于地理置的關系，鎮政府、學校、醫院人員超配，鎮里不堪重負，縣里應為這些鄉鎮減負，即超過全縣平均數的人員工資待遇由縣財政承擔。其次是嚴格控制計劃外支出，規范財務規章制度，建立消赤減債責任制。紀檢監察審計部門要加強對鄉鎮財政運行情況尤其是對鄉鎮黨政一把手的監督，保障鄉鎮財政資金規范、陽光運行。
（六）加強領導狠抓落實，確保鄉財解困見效
首先是縣委縣政府要高度重視鄉鎮財政工作，建議成立“加強鄉鎮財政工作領導小組”或建立“鄉鎮財政工作聯席會議”制度，定期研究鄉鎮財政工作，提出做好鄉鎮財政工作的指導意見。其次是加強對鄉鎮財政工作的調度，堅持每月一通報，每季一調度。其三是加強鄉鎮財政所人員的配備，強化財政監管，確保應收盡收，避免鄉鎮稅收出現流失。其四是鄉鎮要把縣里下達的財政收入目標當做政治任務來完成，黨政一把手要把主要精力放在抓財源建設和組織財政收入上，同時可根據需要成立“財稅工作組”，專做財源建設和組織財政收入的工作。
此文章寫于2015年10月，原載經濟日報-----《市縣領導參閱》2015年第20期。此調研報告部分內容被市委辦調研組采納，并獲市委書記指示。
作者系宜黃政協委員，文史委主任，三農研究者，著有《中國鄉村報告》
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