摘要：將社會(huì)治理區(qū)分為城市治理與鄉(xiāng)村治理，并在兩個(gè)方面實(shí)行不同的制度，這與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求南轅北轍。社會(huì)治理的這種二元結(jié)構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率降低、社會(huì)平等缺失以及社會(huì)穩(wěn)定程度減弱。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，是解決這個(gè)問題的辦法。中國(guó)需要做出系統(tǒng)性改革，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)治理體制。
關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；社會(huì)公正；城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化
改革開放以來，中國(guó)的社會(huì)治理有了很大變化，社會(huì)治理水平總體上有明顯提高。但是，反映社會(huì)治理的通行用語在多方面仍因循舊的說法，未能真正反映社會(huì)治理的變化，也不足以揭示未來相關(guān)改革的趨勢(shì)。2019年，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”），系統(tǒng)地提出了未來中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新理念，其中，“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的要求以及與此有關(guān)的多項(xiàng)政策主張，對(duì)于破解中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化具有重要意義。本文將圍繞這一主題對(duì)若干具體問題展開討論。
一、市域社會(huì)治理是覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)治理
狹義的社會(huì)治理是指對(duì)社會(huì)基層社區(qū)和基層組織的管理。廣義的社會(huì)治理是指政府在公共領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)基本結(jié)構(gòu)的塑造、對(duì)非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對(duì)各類非政府組織的管理。在政府、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)與其他社會(huì)系統(tǒng)三者的關(guān)系中，廣義的社會(huì)治理主要涉及政府與其他社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系，但也與政府自身的治理效能以及市場(chǎng)機(jī)制的健全程度有關(guān)。本文主要在這個(gè)意義上討論城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化問題。
中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)通過的《決定》以城鄉(xiāng)一體的視野提出了社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本要求。這一《決定》通篇沒有特別使用“村莊”或“村民委員會(huì)”這類涉及鄉(xiāng)村治理且被應(yīng)用多年的概念，而代之以“社區(qū)”這個(gè)更具一般性意義的居民點(diǎn)概念，形成了城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的政策語境。
對(duì)于任何國(guó)家而言，衡量社會(huì)治理成功的基本標(biāo)準(zhǔn)都是效率、平等與穩(wěn)定。成功的社會(huì)治理的基本要求是：確保經(jīng)濟(jì)效率和公共服務(wù)效率不斷提升；努力使社會(huì)成員獲得發(fā)展機(jī)會(huì)上的完全平等、底線生存方面的充分保障以及工作報(bào)酬水平差異上的不失公平；通過健全法治、弘揚(yáng)德治維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)代政治學(xué)將效率、平等與穩(wěn)定看做社會(huì)公正的三個(gè)基本要素（羅爾斯，1988）。《決定》關(guān)于社會(huì)治理體系與政策的全面系統(tǒng)陳述，也體現(xiàn)了社會(huì)治理公正的現(xiàn)代性準(zhǔn)則。
《決定》不論城鄉(xiāng)之別，在以下三個(gè)方面提出了城鄉(xiāng)一體化的政策和制度建設(shè)要求：
第一，《決定》對(duì)建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的規(guī)定，是確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率提高的基礎(chǔ)條件。《決定》指出，要“營(yíng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境”。從國(guó)際比較看，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力與發(fā)達(dá)國(guó)家間的差距較之工商部門更大，這是中國(guó)農(nóng)村相對(duì)落后的基礎(chǔ)性原因，也是以往在社會(huì)治理方面形成特殊的農(nóng)村政策的主要根源。今后在城鄉(xiāng)之間建立基本無差異的經(jīng)濟(jì)體制，是深化改革值得探索的重大課題。
第二，《決定》提出了系統(tǒng)性的關(guān)于平等社會(huì)構(gòu)建的制度目標(biāo)。《決定》提出，要“完善相關(guān)制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系”，具體包括：競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，要“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制。”這個(gè)準(zhǔn)則體現(xiàn)了機(jī)會(huì)平等，其結(jié)果雖然是收入差異，但也為確保經(jīng)濟(jì)效率所必需。難以進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的無助社會(huì)成員，需要有不分城鄉(xiāng)的最低社會(huì)生活保障等救助系統(tǒng)。《決定》提出，要“注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。”建立更高水平的體現(xiàn)社會(huì)分配公正的養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)制度，《決定》重申“堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，穩(wěn)步提高保障水平。”具有普惠性的基本公共服務(wù)，《決定》更強(qiáng)調(diào)建立城鄉(xiāng)一體化機(jī)制，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。《決定》特別強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，健全學(xué)前教育、特殊教育和普及高中階段教育保障機(jī)制”。
第三，《決定》對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定提出了多方面的要求。完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的有效機(jī)制、完善社會(huì)治安防控體系、健全公共安全體制機(jī)制與構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，被看成是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的主要政策保障。《決定》特別在構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局形勢(shì)下提出了“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)。“市域”，當(dāng)然是一個(gè)城市的全部轄區(qū)，而不只是城市建成區(qū)。結(jié)合《決定》通篇沒有專門提及“村莊治理”“村民自治”以及“村民委員會(huì)選舉”這類在類似性質(zhì)的政策文件中多年常見術(shù)語的情形，可以認(rèn)為，《決定》要通過城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。
推動(dòng)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)治理現(xiàn)代化，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象長(zhǎng)期且廣泛存在，對(duì)國(guó)家的效率、平等與穩(wěn)定均有負(fù)面影響。按照《決定》的精神，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要步驟。以往相關(guān)政策研究對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)不足，更缺少對(duì)相關(guān)具體問題的深入探討，這種情形應(yīng)該予以改變。
二、城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的必然趨勢(shì)
城與鄉(xiāng)的分野，古已有之，且無論中外都曾經(jīng)在城市與鄉(xiāng)村實(shí)施過顯著不同的社會(huì)治理制度。但第二次工業(yè)革命以后，城鄉(xiāng)社會(huì)治理的差異已經(jīng)不再重要，特別在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，體現(xiàn)社會(huì)公正性要求的社會(huì)治理基本制度在城鄉(xiāng)間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，有些國(guó)家甚至保留了某些重農(nóng)主義的傳統(tǒng)。這種變化具有歷史必然性。
（一）什么是城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化？
城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化主要具有以下特征：
第一，財(cái)產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)一致性。財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)置既影響效率，又影響平等，因此對(duì)社會(huì)公正有重大影響。歷史上，不論是西方國(guó)家還是中國(guó)，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度安排在城鄉(xiāng)間都存在差異，特別是對(duì)土地的市場(chǎng)交易在城鄉(xiāng)間有不同的限制性規(guī)定。不過，土地制度的城鄉(xiāng)差異在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)越來越不重要。公共領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)共同共有制度，包括社區(qū)共同共有制度，在城市與鄉(xiāng)村地區(qū)都可能存在，不會(huì)有城鄉(xiāng)間的差異。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)共同共有則與人力資本優(yōu)勢(shì)有關(guān)，因而更有可能發(fā)生在城市經(jīng)濟(jì)部門，但這種產(chǎn)權(quán)形式的比重不大。現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)占有制度演化的一個(gè)特征是國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)的實(shí)際分割能力增強(qiáng)，使私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度減弱（Murray，2008），但這種情形不以城鄉(xiāng)區(qū)別為特征。
第二，公共服務(wù)城鄉(xiāng)覆蓋水平與布局相對(duì)均衡，城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)享有水平基本無差異。因地理特征和國(guó)家權(quán)威結(jié)構(gòu)不同，城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)水平在古代社會(huì)有明顯不同。歐洲歷史上的所謂“農(nóng)村統(tǒng)治城市”，使城市與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)存在多種差異，但現(xiàn)代福利社會(huì)基本形成后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平已經(jīng)趨于均等。在小的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)上，可以沒有公共服務(wù)設(shè)施，但居民的公共服務(wù)需求可以在離居民點(diǎn)不遠(yuǎn)的城市就近得到滿足。通過合理設(shè)置城市分布的密度，例如每200平方公里左右設(shè)一座城市，公共服務(wù)對(duì)于鄉(xiāng)村居民的“可及性”完全可以實(shí)現(xiàn)，從而不需要做到鄉(xiāng)村居民點(diǎn)公共服務(wù)設(shè)施自有自用。這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的低成本運(yùn)行機(jī)制。
第三，承載社會(huì)治理功能的權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)置在城鄉(xiāng)之間無差異。歷史上，中國(guó)與歐洲國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系不同。但在現(xiàn)階段，歐洲發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的鄉(xiāng)村居民與城市居民基本處于一體化的政府架構(gòu)之下。為了提高政策實(shí)施效力，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也有城鄉(xiāng)區(qū)劃概念，但在社會(huì)治理制度上并不存在城鄉(xiāng)差異。在中國(guó)，治理結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)差異也已喪失歷史基礎(chǔ)，這是后文將要討論的重點(diǎn)。
（二）城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，是由社會(huì)治理公正目標(biāo)在新的歷史條件下的實(shí)現(xiàn)路徑?jīng)Q定的，歸根結(jié)底，是由當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。在所謂鄉(xiāng)村治理中，實(shí)現(xiàn)效率、平等與穩(wěn)定三者中的任何一項(xiàng)目標(biāo)，其實(shí)都與城市密切相關(guān)；鄉(xiāng)村在任何程度上離開城市，其社會(huì)治理目標(biāo)都不能實(shí)現(xiàn)。
1.效率目標(biāo)。促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高，確實(shí)需要行業(yè)政策，但如同其他行業(yè)也需要行業(yè)政策卻不一定需要與行業(yè)有關(guān)的、特殊的社會(huì)治理政策一樣，農(nóng)業(yè)也不會(huì)因?yàn)樗枰袠I(yè)政策而需要對(duì)農(nóng)村維持特殊的社會(huì)治理政策。恰恰相反，一些針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)治理政策可能并不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。例如，中國(guó)對(duì)農(nóng)戶的某些補(bǔ)貼具有普惠性，實(shí)際上成了對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)性關(guān)照。這類補(bǔ)貼因?yàn)榕c農(nóng)戶的小塊承包地聯(lián)系在一起，使農(nóng)戶把保有承包地當(dāng)做持續(xù)獲取國(guó)家補(bǔ)貼的手段，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，當(dāng)然也不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。筆者在對(duì)一些山區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶已經(jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)崗位，但他們不愿意將自己的承包地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)更具專業(yè)性的農(nóng)戶，而選擇了一種替代辦法——把一小部分國(guó)家補(bǔ)貼轉(zhuǎn)送給留守在農(nóng)村的鄰居，讓鄰居耕種自己的承包地。而這種倒貼式的“轉(zhuǎn)讓”無法使實(shí)際耕作者形成穩(wěn)定的土地利用預(yù)期，他們也不會(huì)認(rèn)真對(duì)土地進(jìn)行投入，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。筆者設(shè)想，如果國(guó)家將普惠性的補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT針對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大農(nóng)戶的政策，體現(xiàn)行業(yè)支持的目的，情況可能會(huì)完全不同。因此，需把行業(yè)政策與社會(huì)政策分開，后者必須體現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的要求，而不需要體現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的特殊性。
從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的趨勢(shì)看，農(nóng)業(yè)已經(jīng)越來越不是“明珠家的事”。第一，有研究文獻(xiàn)表明，距離城市半小時(shí)車程范圍區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)效率顯著高于這個(gè)范圍以外區(qū)域的農(nóng)業(yè)效率，其原因是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)要素的交換頻度越來越大（根岸介夫，1993）。第二，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，食品產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值形成規(guī)模依次擴(kuò)大，都大幅超過農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品價(jià)值，并與城市經(jīng)濟(jì)部門高度融合。第三，從現(xiàn)代農(nóng)戶的收入構(gòu)成看，即使在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)戶的收入也主要來自非農(nóng)領(lǐng)域，單針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施政策，對(duì)增加農(nóng)民收入的作用越來越弱。第四，從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體例如美國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的構(gòu)成看，支出的很大比例在城市，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主要通過對(duì)城市的影響來間接影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)（USDA，2016）。從上述4方面可以看出，為了提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，政府越來越傾向于在城鄉(xiāng)一體化條件下運(yùn)作農(nóng)業(yè)政策；目標(biāo)指向狹窄的農(nóng)業(yè)政策正在發(fā)生變化；農(nóng)業(yè)的行業(yè)政策仍然會(huì)有，主管機(jī)構(gòu)甚至?xí)U(kuò)大職能，但一定會(huì)越來越多地體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求。
2.平等目標(biāo)。如前所述，權(quán)利平等觀念得到確立以后，現(xiàn)代國(guó)家逐漸承擔(dān)了居民的社會(huì)保障任務(wù)。為體現(xiàn)全體社會(huì)成員一律平等，社會(huì)保障的實(shí)施主體甚至不是地方政府，更不可能是鄉(xiāng)村社區(qū)。依靠村社實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的平等目標(biāo)，已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代要求。在這一方面，中國(guó)有顯著進(jìn)步：盡管中國(guó)的農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平還顯著低于城市平均水平，但從2016年起已經(jīng)在體制上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化；城鄉(xiāng)分立的社會(huì)保障體制已經(jīng)被打破，農(nóng)村居民與城市居民之間、農(nóng)民工與城市職工之間的保障在體制上不再有區(qū)別。目前，農(nóng)村居民或所謂農(nóng)村戶籍人口（確切地說是集體經(jīng)濟(jì)組織成員）與城市居民在社會(huì)保障水平上的差距主要由收入差異引起，同時(shí)也受一些技術(shù)性因素的影響。從趨勢(shì)上看，這種差距還會(huì)進(jìn)一步縮小。
平等目標(biāo)中的“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”也越來越仰賴城鄉(xiāng)一體化政策。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)近兩年的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐看，鄉(xiāng)村公共服務(wù)如果“一刀切”地就地提供，很多服務(wù)的效率會(huì)降低，平等服務(wù)的目標(biāo)會(huì)大打折扣。學(xué)校等文化教育服務(wù)設(shè)施以及醫(yī)療設(shè)施在人口規(guī)模為3萬人以上時(shí)才會(huì)有較高的服務(wù)水準(zhǔn)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的人口規(guī)模比較小時(shí)，生活污水排放的標(biāo)準(zhǔn)可以降低，依靠自然凈化也可以保持生態(tài)可循環(huán)標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村交通服務(wù)也不必要求高標(biāo)準(zhǔn)。滿足公共服務(wù)“可及性”要求，而不是“一刀切”地要求農(nóng)村居民的公共服務(wù)在居住地獲得滿足，會(huì)降低公共服務(wù)的成本，也更能體現(xiàn)公共服務(wù)平等的意義。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，如果堅(jiān)持每一個(gè)行政村辦一所小學(xué)，那么，絕大多數(shù)學(xué)校的學(xué)生規(guī)模都不能滿足形成“學(xué)習(xí)共同體”的需要，更不能滿足投資節(jié)約的要求。類似這種教育服務(wù)思路其實(shí)傷害了農(nóng)家子女。
從國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)看，“扶貧”這類典型體現(xiàn)社會(huì)治理平等目標(biāo)的政策，也將不再具有鄉(xiāng)村公共政策的特殊性。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)本質(zhì)上與貧困人口的生存要求相沖突。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體看，農(nóng)村區(qū)域的居住形態(tài)與從業(yè)特征，不適應(yīng)那些因體能（殘疾）或認(rèn)知能力不足導(dǎo)致貧困的人口的要求。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)成修身養(yǎng)性的那種農(nóng)村居民，需要以較高的非農(nóng)收入為支撐，這不是貧困人口的生存模式。專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)需要大額資本投入和專業(yè)教育水準(zhǔn)，是中產(chǎn)階級(jí)才能進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。依靠幾畝承包地在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)真正的“兩不愁、三保障”是不可能的。通過政府救濟(jì)在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)與城市相近的消費(fèi)水平，其成本也高于城市。貧困人口通常沒有私人交通工具，前述城市公共服務(wù)的可及性機(jī)制對(duì)貧困人口而言沒有意義。政府專門為農(nóng)村貧困人口開行公共汽車線路，其綜合成本很高，不如將貧困人口安置在城市。筆者曾在印度了解到，因?yàn)樨毨丝诶霉步煌üぞ呃щy，他們拒絕了政府在遠(yuǎn)郊給他們的安置設(shè)施。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高以后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的臨時(shí)性就業(yè)機(jī)會(huì)減少（且要少于城市），這使能力不足的貧困人口更難獲得收入補(bǔ)充。因?yàn)檫@些，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中需要政府救濟(jì)的貧困人口普遍生活在城市。
3.穩(wěn)定目標(biāo)。社會(huì)穩(wěn)定表現(xiàn)為足夠數(shù)量的社會(huì)成員對(duì)一定秩序的認(rèn)同或服從，以致這種狀態(tài)形成秩序合法性的基礎(chǔ)，使所有社會(huì)成員均不得不服從這個(gè)秩序。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)前，小農(nóng)戶構(gòu)成的“熟人社會(huì)”有其自身的穩(wěn)定性。鄉(xiāng)紳（這里指鄉(xiāng)村社區(qū)的集體行動(dòng)領(lǐng)袖）會(huì)利用人們的從眾心理，有效控制社區(qū)成員。一般的社區(qū)成員通常不會(huì)挑戰(zhàn)既定秩序。農(nóng)村地區(qū)的宗族械斗、有些情況下發(fā)生的鄉(xiāng)民沖擊政府機(jī)構(gòu)事件，幾乎全部存在鄉(xiāng)紳的幕后乃至公開支持。鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”客觀上的某種自治，實(shí)際上是鄉(xiāng)紳自治，而從來不可能是民主自治。
以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興起以后，小農(nóng)戶集中居住的社區(qū)逐步“空心化”，上述鄉(xiāng)紳自治機(jī)制趨于瓦解。鄉(xiāng)村社會(huì)治理如果繼續(xù)以鄉(xiāng)紳自治為立足點(diǎn)，將因失去社會(huì)效力而變得毫無意義——不論此項(xiàng)政府行動(dòng)是否以“民主自治”為動(dòng)員口號(hào)。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形成以后，農(nóng)民與政府之間也可能發(fā)生沖突，但從發(fā)達(dá)國(guó)家常見的情形看，這類沖突的發(fā)生多與政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┑亩愂照摺h(huán)保政策和國(guó)際貿(mào)易政策有關(guān)，而與所謂鄉(xiāng)村社會(huì)治理基本無關(guān)。
從以上分析可以看出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的效率、平等與穩(wěn)定三方面的目標(biāo)，必須突破城鄉(xiāng)邊界，依照城鄉(xiāng)一體化要求部署相關(guān)政策。
（三）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”幻想
根據(jù)以上分析，城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化本質(zhì)上就是擴(kuò)大城市治理范疇，因?yàn)猷l(xiāng)村將會(huì)失去需要特殊治理政策的特殊性質(zhì)。當(dāng)然，處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家政策會(huì)有過渡性。今后政策調(diào)整需要認(rèn)清趨勢(shì)，避免過渡性政策固化鄉(xiāng)村社會(huì)的某些弊端。
身居城市的部分人士，包括一些學(xué)者，存有對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的幻想，以及對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行“善治”的幻想。這種幻想要不得，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)無論如何不會(huì)變成“自由人的聯(lián)合體”。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)以自營(yíng)小農(nóng)（包括租地小農(nóng)）為主，彼此相似的生產(chǎn)生活方式使他們的能力強(qiáng)弱有直接可比性，容易顯示出一部分人相對(duì)另一部分人具有更強(qiáng)的能力，從而形成“強(qiáng)制—服從”的基礎(chǔ)。社會(huì)的低分工程度，會(huì)強(qiáng)化共同體權(quán)威結(jié)構(gòu)所內(nèi)含的少數(shù)派一致性意見對(duì)多數(shù)人的影響，且小農(nóng)對(duì)先進(jìn)技術(shù)的利用程度低，使這種社會(huì)不易發(fā)生變革，從而導(dǎo)致共同體權(quán)威結(jié)構(gòu)的固化。這絕不是馬克思、恩格斯所推崇的“自由人的聯(lián)合體”。這一類型社會(huì)的弊端也已被太史公所看穿——“夫用貧求富，農(nóng)不如工，工不如商，刺繡文不如倚市門，此言末業(yè)，貧者之資也”。此種社會(huì)，實(shí)不足道；不知個(gè)中三昧的文人對(duì)它念茲在茲，有欺世盜名之嫌！
將現(xiàn)代性因素引入小農(nóng)社會(huì)的通道是市場(chǎng)，但市場(chǎng)機(jī)制只能引起傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的瓦解，而不是鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”。學(xué)者把小農(nóng)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)看成小農(nóng)與現(xiàn)代性兼容的重要條件，近兩年在中國(guó)興起的農(nóng)地“托管”也收獲了不少贊譽(yù)。其實(shí)，前者就是生產(chǎn)性服務(wù)外包，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下早已存在于各行各業(yè)；后者則必然發(fā)展為一種反向承包，結(jié)果與出租土地相類似。因?yàn)榻灰壮杀具^高問題，小農(nóng)戶向受托戶打包支付托管費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)過大；而風(fēng)險(xiǎn)較小的辦法是小農(nóng)戶得到定額的收益，剩余歸受托戶。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在第一種情形下，小農(nóng)戶越來越傾向于將土地出租給服務(wù)提供商，自己轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶〉刂鳌保坏诙N情形亦復(fù)如此。這兩種情形向租地經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)變，完全是由交易成本決定的。如果中國(guó)允許承包權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易，同時(shí)提高土地用途的可預(yù)期性，進(jìn)一步降低農(nóng)民進(jìn)入城市的各種門檻，農(nóng)村土地將加快流轉(zhuǎn)，擁有實(shí)際土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的自營(yíng)大農(nóng)戶將迅速成長(zhǎng)，小農(nóng)戶為主的社區(qū)將趨于瓦解。由此，在“大城市、小農(nóng)村”基礎(chǔ)上所建立的社會(huì)治理體制當(dāng)然是一種“以城帶鄉(xiāng)”的城市治理。
三、中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)的弊端
改革開放以來，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，既往的城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)在一定程度上被打破。具體來說，第一，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生了重大變化，越來越多的村莊成為“空殼村”。有的集體經(jīng)濟(jì)只剩一份財(cái)務(wù)檔案，其組織成員流散于村莊之外。鄉(xiāng)村治理在一部分地區(qū)完全失去意義，在另一些地區(qū)則轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫怼５诙瑖?guó)務(wù)院2014年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，取消了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。目前，農(nóng)村人口向城市遷移已經(jīng)不受原戶籍的限制，一些特大型城市的人口準(zhǔn)入條件已經(jīng)不包含專門對(duì)農(nóng)民的限制。第三，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障在制度上基本統(tǒng)一，城鄉(xiāng)一致的底線平等正在建立。國(guó)家近年推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略加快了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第四，政府公共財(cái)政的城鄉(xiāng)覆蓋水平逐步提高，一部分村莊的公務(wù)開支開始由政府承擔(dān)。但是，如果以社會(huì)治理的公正性目標(biāo)為準(zhǔn)繩，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理仍有明顯的二元結(jié)構(gòu)特征。
（一）基礎(chǔ)性管理仍因襲舊制
中國(guó)雖然已經(jīng)明文取消了區(qū)別城鄉(xiāng)人口的戶籍制度，但一些基礎(chǔ)性管理制度仍然沒有變革。目前，城鄉(xiāng)區(qū)劃制度在幾十年里基本沒有變化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)之內(nèi)，除了建制鎮(zhèn)的建成區(qū)常住居民被當(dāng)作城市人口來統(tǒng)計(jì)之外，其余居民點(diǎn)不論大小，其常住人口均被看作農(nóng)村人口。同時(shí)，在區(qū)域劃分上又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域全部看作農(nóng)村地區(qū)，并實(shí)行與城市有區(qū)別的公共政策。這種做法低估了中國(guó)的城市化率。
對(duì)農(nóng)民身份的認(rèn)定也沿用習(xí)慣做法。一些官方文件仍沿用“戶籍城市化率”這種奇怪的說法，學(xué)者更是普遍地使用這一概念，把中國(guó)所謂“戶籍城市化率”低于“常住人口城市化率”作為一個(gè)問題。比較嚴(yán)肅的官方文件和學(xué)者研究報(bào)告將“擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”的人看作農(nóng)民，雖然在概念上相對(duì)具有明晰性，但也已經(jīng)不能反映中國(guó)真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口特征。實(shí)際上，這個(gè)概念下的人口規(guī)模遠(yuǎn)大于真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口規(guī)模。被定義為“農(nóng)業(yè)從業(yè)人口”的群體中，實(shí)際上有一定比例的人口沒有真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
中國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)劃沒有科學(xué)定義，以致“鄉(xiāng)村振興”“鄉(xiāng)村治理”這些概念的內(nèi)涵模糊，政策的精準(zhǔn)性無法得到保障。實(shí)踐中這種語言錯(cuò)謬已經(jīng)帶來政策運(yùn)用的窘境：有的地方聲稱在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，但實(shí)際上是在建設(shè)城市；有的政策說是在支持農(nóng)民，但實(shí)際上與真正的農(nóng)民毫無關(guān)系。
（二）行政村一級(jí)的“政社合一”體制尚未打破
在農(nóng)村改革之初，國(guó)家取消了人民公社制度，使“政社合一”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)被打破。但在行政村一級(jí)，村民委員會(huì)或村民小組仍然既擔(dān)當(dāng)公共服務(wù)職能，又作為集體經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力行使者。與人民公社時(shí)期相比，目前村莊的后一職能有所消解，即不再直接組織生產(chǎn)活動(dòng)，但仍承擔(dān)著分配集體經(jīng)濟(jì)收入的職能。
行政村一級(jí)的“政社合一”，使一部分村莊的社會(huì)保障社區(qū)化，不利于穩(wěn)定社會(huì)保障關(guān)系。社會(huì)保障必須是低風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)民收入再分配行為，如果一個(gè)社區(qū)僅將從幾家企業(yè)收取的物業(yè)租金作為保險(xiǎn)基金來源，會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)。依靠廣義的國(guó)家財(cái)政（即包括企業(yè)固定繳費(fèi)的“社會(huì)保障稅”），方可穩(wěn)定社會(huì)保障水平，體現(xiàn)社會(huì)平等，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的部分村莊因集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，公共開支提留的總量也大，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊則無可提留，公共開支捉襟見肘，由此造成中國(guó)村莊間的公共服務(wù)水平存在不小的差別。前一類村莊會(huì)將集體經(jīng)濟(jì)的提留用來補(bǔ)貼村民的社會(huì)保障。因社會(huì)保障的剛性要求，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)收入降低時(shí)，村莊將不得不變相舉債維持社會(huì)保障水平，最終產(chǎn)生討債訴訟，誘發(fā)社會(huì)沖突。
行政村一級(jí)的“政社合一”，還妨礙勞動(dòng)力跨社區(qū)自由流動(dòng)。依據(jù)筆者的調(diào)研，利用集體收入建立的公共服務(wù)系統(tǒng)所提供的服務(wù)具有“俱樂部物品”特征，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不樂意外來人口享用這些公共服務(wù)。發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊多是包括居住區(qū)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的混合型居民點(diǎn)，不得不吸收外來居民常住，“俱樂部物品”很難維持對(duì)他們的“排他性”利用，由此會(huì)帶來兩方居民的抱怨。2016年12月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確提出了將村莊公共服務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分開的改革探索要求，但各地政府基本沒有落實(shí)。
（三）集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)設(shè)置原則的變更妨礙社會(huì)公正
在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立之初，其成員的合法性基礎(chǔ)是成員必須“帶地入社”，即農(nóng)村住戶以自己在土地改革中分到的土地作為加入合作社的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村住戶也就成為集體組織成員。由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村住戶每家占有的土地比較平均，每人、每戶的成員權(quán)具有等同性。這種集體經(jīng)濟(jì)組織的建立有其社員資格排他性的內(nèi)在規(guī)定，這符合一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織成立的要件。若沒有這種排他性，集體經(jīng)濟(jì)組織就會(huì)喪失財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邊界，建立組織就沒有意義。
但是，后來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的排他性條件發(fā)生了變化，農(nóng)村集體逐漸默認(rèn)原成員家庭新出生的子女自動(dòng)獲得成員權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很落后的時(shí)期，還可以通過戶籍遷移獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，例如婚嫁帶來的人口戶籍遷移、政府移民政策引致的遷移、城市青年到農(nóng)村“插隊(duì)”導(dǎo)致的遷移等等，這些新成員均無任何財(cái)產(chǎn)帶入集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，在較長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因?yàn)閲?guó)家政策（例如升學(xué)、入伍和城市招工等）離開村莊時(shí)，其成員權(quán)被無償終止，但各地具體實(shí)行這個(gè)政策的時(shí)間有不同。總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的變動(dòng)不再伴隨土地等財(cái)產(chǎn)關(guān)系的變動(dòng)。
這種在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中設(shè)立與資產(chǎn)投入無關(guān)的經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的做法，違反經(jīng)濟(jì)常識(shí)，必然同時(shí)犧牲效率、平等和穩(wěn)定，當(dāng)然失去了公正性。其原因是：
第一，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與資產(chǎn)投入無關(guān)，人們會(huì)采用非經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)手段取得其成員權(quán)資格，獲取“搭便車”利益，從而必然產(chǎn)生低效率。這種制度安排容易助長(zhǎng)機(jī)會(huì)主義行為，危害公序良俗。
第二，因?yàn)槌蓡T權(quán)資格取得方式對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)所有成員并不是同一準(zhǔn)則，便造成了機(jī)會(huì)的不平等。新出生人口、戶籍遷移人口與集體經(jīng)濟(jì)組織早期成員同樣分享集體收益，實(shí)際上是把集體收益當(dāng)成了“公共品”，而早期成員當(dāng)年加入集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)向集體繳納的資產(chǎn)卻是實(shí)打?qū)嵉乃饺速Y產(chǎn)，這使集體經(jīng)濟(jì)組織早期成員的利益受到了系統(tǒng)性損害。
第三，鑒于前述成員權(quán)設(shè)置的不平等，集體經(jīng)濟(jì)組織的一部分成員多有抱怨，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊甚至常年發(fā)生集體上訪，引起社會(huì)不穩(wěn)定。有的村莊為了一攬子解決這類問題，確定了集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)“量化固化”原則，很無奈地使經(jīng)濟(jì)問題“政治化”。例如，確定本村某年某月之前出生的人口獲一個(gè)或幾分之一個(gè)成員權(quán)，相應(yīng)地匹配若干股份。那么，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)憑什么確定？這完全沒有合理依據(jù)。任何經(jīng)濟(jì)學(xué)家找不到它的合理性所在。最合理的是村民在權(quán)勢(shì)人物的引導(dǎo)下，以少數(shù)服從多數(shù)原則確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這是一種村莊政治的妥協(xié)，并非按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊普遍存在這種“一人一權(quán)利，一村一政治”的情形。本來最好由市場(chǎng)決定的事情，卻通過極易產(chǎn)生紛爭(zhēng)的政治決斷程序來解決，這實(shí)在不是一種能帶來社會(huì)良治的做法。
反觀中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)體，已經(jīng)沒有了上述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)設(shè)置制度。城市也曾經(jīng)有過集體經(jīng)濟(jì)，但后來通過改革，基本轉(zhuǎn)變?yōu)槟苓m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度也應(yīng)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求做出適應(yīng)性改革。
（四）片面強(qiáng)調(diào)“自治”加重農(nóng)村基層負(fù)擔(dān)
中國(guó)以“票決制”為核心的農(nóng)村自治選舉制度，與國(guó)家基本政治制度存在明顯差異。城市的居民委員會(huì)實(shí)行間接選舉制度，但居民委員會(huì)干部實(shí)際上由鎮(zhèn)（街道）黨組織任命。這是城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元體制的又一表現(xiàn)。
在中國(guó)當(dāng)前的政治體制下，使用“自治”這個(gè)概念顯得突兀。事實(shí)上，中國(guó)村莊沒有也不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治，現(xiàn)有大量村莊事務(wù)與自治無關(guān)。中國(guó)行政村的平均常住人口規(guī)模約860人，而城市居民委員會(huì)的平均人口規(guī)模約為7800人。兩相比較，前者的單位人口規(guī)模只是后者的1/9，可是，前者的機(jī)構(gòu)設(shè)置疊床架屋，其活動(dòng)在輿論上也是擊鼓鳴鑼，動(dòng)靜很大。按中國(guó)浙江寧海縣改革實(shí)踐所披露的信息，村莊事務(wù)可分為36項(xiàng)（李人慶，2014），但其實(shí)可以歸結(jié)為8大類。這8大類事務(wù)完全可以通過社會(huì)化分工分解到有關(guān)方面，實(shí)現(xiàn)“誰的孩子誰抱走”，不必堆積在村民委員會(huì)頭上，從而簡(jiǎn)化村莊管理事務(wù)。
（1）社區(qū)物業(yè)服務(wù)。村莊的這類事務(wù)與城市沒有重要區(qū)別，可以按城市的做法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。城市現(xiàn)行的物業(yè)服務(wù)本身就有弊端，深化改革的空間很大；改革方案設(shè)計(jì)也可以在城鄉(xiāng)一體化條件下展開，沒有必要刻意區(qū)別城市與鄉(xiāng)村。
（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這方面的事務(wù)完全可以實(shí)行投資人責(zé)任制，每一個(gè)項(xiàng)目分別獨(dú)立操作。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目前主要由政府投資，可以使用項(xiàng)目管理辦法處理此類事務(wù)，也不必區(qū)分城鄉(xiāng)。
（3）集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這是目前村莊事務(wù)中最核心的一類。村莊內(nèi)部的大量沖突皆與集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)有關(guān)。如前所述，本來是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，卻被當(dāng)作村莊的公共事務(wù)，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)政治化，不出麻煩是不可能的。解決這類問題的辦法，當(dāng)然是將其與村莊公共服務(wù)剝離開來，完全按經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求辦。這也要求城鄉(xiāng)無分別，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的事情，由其自己說了算，與“自治”這種政治概念無關(guān)。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征用征收不是絕大部分村莊的經(jīng)常性事務(wù)，這類事務(wù)完全可以按國(guó)家政策，經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助，實(shí)行個(gè)案處理。
（4）上級(jí)政府委托的公民事務(wù)辦理，包括各類社會(huì)保障、行政審批、戶籍變動(dòng)管理等。目前這些活動(dòng)已經(jīng)越來越多地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政服務(wù)中心或其派出機(jī)構(gòu)辦理，除了超大型村莊之外，可以不依靠村莊另行設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。
（5）矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理。村莊的這類事項(xiàng)多由集體經(jīng)濟(jì)組織管理方面的問題引起，如果實(shí)行前述
“政經(jīng)分開”制度，這類事務(wù)也不再屬于“自治”性事務(wù)。從一些地方的村莊管理經(jīng)驗(yàn)看，村莊設(shè)立類似“法律自助協(xié)會(huì)”這類民間組織，有助于調(diào)解一般的村民糾紛。另?yè)?jù)筆者調(diào)研，中國(guó)村莊近年的社會(huì)風(fēng)尚大為好轉(zhuǎn)，一般的民事糾紛已經(jīng)大為減少。
（6）黨團(tuán)群組織活動(dòng)。黨組織、共青團(tuán)與婦女組織本來不適用“自治”這一政治概念。這方面事務(wù)可以實(shí)行“條條管理”，如同城市黨團(tuán)群組織的管理制度設(shè)計(jì)一樣。前述幾項(xiàng)事務(wù)所在的系統(tǒng)都可以建立黨組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)本系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。這些黨組織的協(xié)調(diào)工作可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織加以協(xié)調(diào)。有的村莊探索建立了家鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、慈善協(xié)會(huì)等，這些都可以發(fā)揮社會(huì)組織處理村莊公共事務(wù)的作用。
（7）以上活動(dòng)涉及的財(cái)務(wù)活動(dòng)。以上事務(wù)都會(huì)涉及財(cái)務(wù)活動(dòng)，最好是對(duì)每一項(xiàng)事務(wù)依法開展其財(cái)務(wù)監(jiān)督活動(dòng)。在城市經(jīng)濟(jì)部門，這些方面都有成熟的做法，可以直接應(yīng)用。
（8）民主自治選舉活動(dòng)。這是目前村莊事務(wù)的一個(gè)重要方面。選舉中常見的紛爭(zhēng)，實(shí)際上與村莊的“政社合一”體制有關(guān)。如果將集體經(jīng)濟(jì)組織與村莊公共事務(wù)分離，并實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，農(nóng)戶投票選舉的積極性會(huì)大幅下降。上述其他村莊事務(wù)進(jìn)一步社會(huì)化后，選舉工作完全可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧?xì)分組織領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生過程，自治選舉再無必要。例如，可以有業(yè)主委員會(huì)的選舉、某分支機(jī)構(gòu)黨支部的選舉、慈善組織的選舉等。
統(tǒng)一的村莊自治選舉被集體企業(yè)管理及社會(huì)專業(yè)組織的自主管理替代，是否會(huì)削弱中國(guó)的民主政治進(jìn)程？回答是否定的。筆者以往的研究表明，現(xiàn)行的村民自治選舉制度與中國(guó)未來民主政治改革的走向并沒有什么關(guān)系。學(xué)術(shù)界以往夸大這兩者的關(guān)聯(lián)性，反映了一部分學(xué)者的浪漫主義研究風(fēng)格，筆者曾撰文予以批評(píng)。
四、城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化改革的關(guān)鍵點(diǎn)
以上關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)弊端的討論，實(shí)際上已經(jīng)暗含了今后如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的改革思路。中國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)實(shí)施30余年，期間雖有個(gè)別條款作出了修訂，但基本內(nèi)容沒有變化。如果啟動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化改革進(jìn)程，無疑是一件大事。本文在此提出若干關(guān)于推進(jìn)這一改革的原則性思路，供決策部門參考，也作為本文的總結(jié)。
（一）轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)
要大膽解放思想，祛除因循守舊的做法，以效率、平等和穩(wěn)定為基礎(chǔ)性要求，對(duì)現(xiàn)存城鄉(xiāng)分割的社會(huì)治理體制提出深度改革設(shè)想。
應(yīng)按照中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)通過的《決定》中關(guān)于“推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的改革精神，確立鄉(xiāng)村治理的基本定位，把它轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)大的區(qū)域性的政府工作概念，而不再是一個(gè)制度類型的概念。“鄉(xiāng)村治理”這個(gè)概念可以有，但只應(yīng)把它看做統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)治理在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體展開。要本著加快“對(duì)內(nèi)開放”的要求，重視城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化改革。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)中，農(nóng)村居民越來越少，其中的農(nóng)業(yè)居民更是加速減少，農(nóng)村各業(yè)的分工程度不斷加深，但如果仍然以60多萬個(gè)村民委員會(huì)來“治理”這些人口，還說他們是“自治”，國(guó)家將為此支付越來越多的財(cái)政費(fèi)用，確實(shí)已經(jīng)很不合時(shí)宜，到非改不可的時(shí)候了。
在中國(guó)現(xiàn)階段，多數(shù)農(nóng)民結(jié)成了一個(gè)個(gè)共同體，每家守著不多的土地，為增加收入不得不遠(yuǎn)距離從事非農(nóng)兼業(yè)，收入很不穩(wěn)定。農(nóng)戶這一窘境的根源是他們沒有融入現(xiàn)代以城市經(jīng)濟(jì)為主的大的社會(huì)分工體系中。鄉(xiāng)村治理的使命不是要把農(nóng)村居民固化在農(nóng)村，而應(yīng)該促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)開放，包括社會(huì)治理中公共資源利用的開放，最終讓農(nóng)村居民處在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理架構(gòu)之下。
（二）明確方向
城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化改革的方向是將現(xiàn)有村莊事務(wù)進(jìn)行合理分解，該市場(chǎng)化的市場(chǎng)化，該社會(huì)化的社會(huì)化，以適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。
集體經(jīng)濟(jì)組織的管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，其中，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比重仍然較大的區(qū)域，可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)合作社；在沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)以建設(shè)用地和廠房設(shè)施出租為主的區(qū)域，則可以將集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎飿I(yè)經(jīng)營(yíng)合作社。此項(xiàng)改革的基本精神在2016年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中已經(jīng)有充分體現(xiàn)，應(yīng)加快落實(shí)。
因地制宜部署政府派出機(jī)構(gòu)，培育鄉(xiāng)村地區(qū)民間組織，使其逐步替代村民委員會(huì)。可以將村民委員會(huì)更名為居民委員會(huì)，以適應(yīng)2014年國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的戶籍管理政策。可以像城市一樣，將居民委員會(huì)作為政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，主要代理政府事務(wù)，并在有條件的地方將居民委員會(huì)的人口覆蓋程度擴(kuò)大到與城市相近的水平，使鄉(xiāng)村地區(qū)的居民委員會(huì)數(shù)量減少到10萬個(gè)以下。同時(shí)，要鼓勵(lì)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展各類民間組織，并按照現(xiàn)有社會(huì)組織的模式予以登記管理。
新組建的居民委員會(huì)可以暫時(shí)代理鄉(xiāng)村地區(qū)居民點(diǎn)的業(yè)主委員會(huì)，并負(fù)責(zé)組建或招標(biāo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，也可以由業(yè)主組建物業(yè)服務(wù)合作社。與現(xiàn)行法律相沖突的改革，則可以先行修法，再啟動(dòng)改革。
（三）配套改革
需要通過合理制定城鄉(xiāng)區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶分類標(biāo)準(zhǔn)，提高國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施效率。應(yīng)按照居民點(diǎn)的人口規(guī)模和人口密度設(shè)定城鄉(xiāng)區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)，將其作為財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的依據(jù)。應(yīng)允許不同部門按工作需要確定有差異的城鄉(xiāng)區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格（擁有承包權(quán)或分紅權(quán)）來定義農(nóng)民已經(jīng)不合時(shí)宜，應(yīng)予改正。以土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模來劃分農(nóng)戶也因?yàn)楸锥硕喽灰恍┌l(fā)達(dá)國(guó)家所棄用。可以考慮用農(nóng)產(chǎn)品銷售額作為區(qū)別農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)，例如，農(nóng)產(chǎn)品年銷售額在30萬～100萬元的農(nóng)戶為中等規(guī)模農(nóng)戶，這一指標(biāo)在100萬元以上的農(nóng)戶為大農(nóng)戶等。
農(nóng)業(yè)政策今后應(yīng)盡可能直接瞄準(zhǔn)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、大農(nóng)戶和中等規(guī)模農(nóng)戶，不再把農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)組織作為支農(nóng)“二傳手”，以提高支農(nóng)效率。專業(yè)合作社應(yīng)鼓勵(lì)跨行政區(qū)發(fā)展，提倡每一個(gè)縣發(fā)展幾個(gè)合作社，并支持向縣域外延伸發(fā)展，最終使其在組織形態(tài)上完全與村莊公共組織脫鉤。
要探索實(shí)行農(nóng)村土地規(guī)劃管理與人口布局綜合改革。第一，大力發(fā)展小城市，使小城市成為農(nóng)村公共服務(wù)中心，替代現(xiàn)有村民委員會(huì)發(fā)揮其大部分職能。在適當(dāng)合并縣級(jí)行政區(qū)的同時(shí)，可以將現(xiàn)有大部分建制鎮(zhèn)改為“縣轄市”。目前，中國(guó)有不少人口規(guī)模僅為幾萬人的縣，其社會(huì)治理成本很高，應(yīng)予變革。第二，改變現(xiàn)行永久基本農(nóng)田劃定與管理辦法，建立包括村莊、河流、道路在內(nèi)的廣域農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，實(shí)行更嚴(yán)格的土地用途管制，以強(qiáng)化社會(huì)各界的土地用途變更預(yù)期，降低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，提高大農(nóng)戶的競(jìng)爭(zhēng)力。第三，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)探索土地承包權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)大農(nóng)戶較高程度的土地自有自營(yíng)水平，改變當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)遍地“小地主”的格局。第四，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)鼓勵(lì)脫離農(nóng)業(yè)的村民遷離，并建立農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與申索權(quán)的貨幣化補(bǔ)償、贖買機(jī)制，逐步使農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)橹械纫?guī)模農(nóng)戶、大農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊收縮為小型居民點(diǎn)以后，可以撤銷社區(qū)組織，將居戶直接歸屬為市鎮(zhèn)社區(qū)居民，居所住址可以登記為“某某市（鎮(zhèn)）某某路幾號(hào)”，撤銷戶籍登記的“村”這一層次。第五，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的村莊建設(shè)用地規(guī)劃?rùn)?quán)應(yīng)交給村莊居民組織，并允許其以更大尺度實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，實(shí)行與國(guó)有土地同樣的交易政策。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的農(nóng)村住房應(yīng)允許非村莊居民購(gòu)買和翻新，以提高城鄉(xiāng)居民的居住品質(zhì)。
在農(nóng)村公共服務(wù)方面，要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民獲取公共服務(wù)的“可及性”，以提高公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校、衛(wèi)生所設(shè)置應(yīng)以質(zhì)量為先，采用住校、提供校車服務(wù)等措施，提高農(nóng)村居民享有這類公共服務(wù)的可及性水平。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的一般道路不應(yīng)“一刀切”地硬化鋪裝，以降低道路維護(hù)費(fèi)用。
作者簡(jiǎn)介：黨國(guó)英，1957年6月生。籍貫陜西綏德；出生地陜西子長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，鄉(xiāng)村公共服務(wù)研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席研究員、博士生導(dǎo)師，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第2期
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