公共管理是政府、社會組織以及公眾等多元主體以實現社會公共利益、滿足公共需求為目標而進行的管理活動。基于這一理解，公共管理學科的研究目標就是圍繞政府、社會組織以及公眾等多元主體如何更好地實現社會公共利益而展開。鄉村治理是政府、社會組織以及公眾等多元主體在鄉村地域內為實現鄉村公共利益而進行的治理活動。鄉村治理的價值訴求與公共管理學科的研究目標高度耦合。
把鄉村治理作為公共管理學科的重要研究指向，是基于鄉村治理的重要性。新中國成立后的相當長一段時期，我國鄉村社會一直扮演著我國城鎮化、工業化發展資源供應者的角色。鄉村社會不僅為我國城鎮化、工業化提供了大量資金，而且成為我國社會發展的“穩定器”和“蓄水池”。2006年1月1日，我國全面取消農業稅，不僅從根本上改變了國家與農民的關系，而且從根本上改變了城鎮與鄉村的關系。黨的十八大提出走以人為核心的新型城鎮化道路，以促進城鎮和農村的協調發展。近幾年，我國新型城鎮化不斷推進，根據國家統計局數據，截至2019年末我國城鎮常住人口為84843萬人，城鎮化率達到了60.60%，比2018年末提高1.02個百分點，我國城鎮化水平快速提高。但是，即使城鎮化率達到70%，我國仍將有四億到五億人生活在農村。因而，鄉村社會發展的重要性不言而喻。另外，當前我國城鄉二元結構特征依然較為明顯，農村與城市的差距依然較大，我國不平衡不充分發展最主要的體現就是城鄉之間發展的不平衡、農村發展的不充分。因而，鄉村社會是我國社會發展和實現現代化的瓶頸和短板，鄉村治理應成為公共管理學科的重要研究指向。
把鄉村治理作為公共管理學科的重要研究指向，需要準確把握當前鄉村治理面臨的主要問題。當前鄉村治理面臨的主要問題為，一是鄉鎮政府治理能力弱化。鄉鎮政府處于我國政府層級的最末端，直接面對農村農民，不僅是國家權力在基層的代表和國家各項農村政策的具體執行者，而且是連接國家與鄉村的橋梁和紐帶，是鄉村社會的重要治理主體。十八屆三中全會提出“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。作為地方政府的鄉鎮政府，其首要職責就是公共服務。當前，鄉鎮政府與服務型政府要求還有一定差距，很多鄉鎮政府沒有把公共服務作為首要職責。同時，以農業為主的鄉鎮政府財政能力普遍不足，鄉鎮財政成為“吃飯財政”甚至“要飯財政”，這也在一定程度上制約著鄉鎮服務職能發揮。二是村民自治制度遇到困境。1978年農村改革后，雖然農村經濟社會發展不斷進步，農民收入不斷增長，但是農村社會發展面臨的問題也日益凸顯，部分農村“軟、散、亂、窮”等問題突出。導致這些問題的原因之一就是村民自治制度遇到困境，部分地區村民自治流于形式。特別是在城鎮化背景下，很多農村成為“空心村”，村民自治有名無實。三是公共服務供給難以滿足農民需求。一方面，農村公共服務供給總量不足。新中國成立后，我國確立了重工業優先發展戰略，由此也導致了財政投資的城市偏向政策，城鄉二元公共服務供給機制隨之形成。在城鄉二元公共服務供給機制下，我國公共服務呈現出城鄉之間的差序格局，即以城市為中心，公共服務不斷向外擴散，離城市愈遠的農村享受的公共服務愈少。城市的公共服務主要由國家財政負擔，而農村公共服務由農民自己負擔其成本。取消農業稅后，雖然農村公共服務供給逐步被納入國家公共財政框架下，但是由于歷史欠賬太多，所以農村公共服務供給總量不足問題仍比較突出。另一方面，供給脫離農民需求。在“自上而下”的決策方式下，農村公共服務供給更多是由基層干部供給偏好決定，農民需求偏好得不到重視，這在一定程度上造成了公共服務供給與農民需求的脫節。四是農村公共利益整合機制缺失。農村缺乏公共利益整合機制，農村空心化和農村骨干外流使農村選舉民主的開展遇到困難，而農村基層協商民主也在一定程度上缺乏制度化、規范化的制度設計，缺乏開展協商民主的平臺，其最終導致的結果就是農民公共利益有時難以得到滿足。
把鄉村治理作為公共管理學科的重要研究指向，需要以鄉村治理面臨的主要問題為研究路向。第一，如何提升鄉鎮政府治理能力。一方面，要進一步促進鄉鎮政府職能轉變，使鄉鎮政府把公共服務作為自身首要職責。這就需要進行體制機制創新，讓農民也就是鄉鎮政府的服務對象參與到鄉鎮政府的考核中來。同時，在對鄉鎮政府考核指標的設計上，應突出公共服務指標。另一方面，應完善公共財政體制，優化縱向間政府事權和財權劃分，形成穩定的、與鄉鎮政府支出責任和財政能力相適應的制度，這是從根本上解決鄉鎮政府財力不足問題的措施。第二，如何完善村民自治制度。為此，應健全黨組織領導的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督實踐。重點是進一步加強村民自治組織規范化建設，堅持和規范村民會議、村民代表會議制度，規范議事規程，拓展村民參與村級公共事務平臺，充分發揮村民委員會在鄉村公共事務治理中的作用。第三，如何增加農村公共服務供給。應以城鄉公共服務均等化為目標，通過構建測度指標，為農民提供與城市居民大致均等的公共服務。一方面，應重點提高農村公共衛生、基礎教育以及農民養老服務等供給水平。另一方面，應實現城市基礎設施向鄉村的延伸。增加農村公共服務供給，除了應充分發揮政府的作用，使政府真正承擔起農村公共服務的供給責任外，還應充分發揮社會組織、公眾等多元主體作用，形成農村公共服務供給合力，以滿足農民日益多元化的需求。第四，如何構建農村公共利益整合機制。在鄉村公共事務治理過程中，應通過多種方式的宣傳教育，使農民樹立公共意識，這是維護農民公共利益的前提。在此基礎上，構建農村公共利益整合機制。應積極探索村民議事會、村民理事會、懇談會等鄉村基層協商民主形式。鄉村基層協商民主作為實現農村基層民主的重要方式，能夠充分尊重農民多元利益訴求，實現“眾人的事由眾人商量”。其中，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，以及實現基層協商民主制度化是關鍵。
本文系國家社科基金項目“鄉村振興戰略背景下鄉鎮政府職能轉變的內生動力研究”（19BZZ080）階段性成果
作者系山東師范大學公共管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報
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