什么是鄉村治理現代化,似乎沒有明確而精準的定義?有學者對“鄉村治理現代化”進行了一些描述,例如,肖立輝在?鄉村治理現代化的由來與出路?一文中談到鄉村治理現代化至少包括:科學化?民主化?制度化?法治化?理性化?標準化?信息化等內容?并且強調,鄉村治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化在農村得以實現的重要組成部分,也是基層社會治理法治化的必然要求?此外,桂華在?面對社會重組的鄉村治理現代化?一文中認為,所謂鄉村治理體系現代化是指用現代治理技術替代傳統的治理手段,用精準到人到戶的政策替代傳統以村莊為單位的模糊政策,用規范化?程序化和規則化的治理體制替代人格化和隨意性強的傳統治理體制?鄉村治理能力現代化則是指提高國家對基層事務的干預能力,更好地實現國家預定的政策目標?鄉村治理體系現代化是手段,鄉村治理能力現代化是目的,鄉村治理體系現代化服務于鄉村治理能力提升?我們很容易注意到,在諸多類似的描述性定義中,對“治理”一詞的理解,事實上是不相同的,甚至是完全相反的乃至抵觸的?即便是同一個人,在使用這個概念時,也不是嚴謹的?
一般地,當我們談到鄉村治理現代化這個概念時,大多是從國家治理體系和治理能力現代化這個長的概念中引申或演繹出來的?也就是說,它其實是鄉村治理體系和治理能力現代化的一種簡約說法?然而,我們是否曾經認真地思考過,這樣簡約的說法難道沒有語義的問題么?
從詞語本身而言,“治理”(governance)一詞,作為一個嚴謹的政治學概念,它就是一個現代性術語?從政治學意義上而言,治理不同于“統治”(govern￣ment)或傳統意義上的“管理”?大家都知道,無論是“統治”還是傳統意義上的“管理”,政府都是唯一的主體,它依靠暴力為后盾的強制性力量自上而下來實現自身目標?而“治理”則與之不同,它強調國家與社會?政府與公民對公共事務的合作管理,促進社會公共利益的最大化?
從這個意義上來說,將“治理”和“現代化”并置在一起,這個“治理現代化”的概念就不太好理解?何謂治理?一般認同全球治理委員會在?我們的全球伙伴關系?一書中所作出的界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和?它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程?簡言之,治理是個合作過程?什么是現代化?胡鞍鋼在?中國國家治理現代化的特征與方向?一文中將現代化定義為:全社會范圍,一系列現代要素以及組合方式連續發生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程?簡言之,現代化是從低級到高級的發展過程?也就是說,“治理”和“現代化”都是一個過程,將二者并置在一起,就十分令人費解?
因此,在“治理現代化”這個概念中,我認為其中的“治理”最好把它理解為一系列公共活動或合作行動,其目的是改善一個社會的公共福利?
除此以外,“現代化”也是一個富有爭議的概念?從文字上你可以輕易地將它界定為“由低級到高級的突破性的變化或變革的過程”,問題是什么是“低級的”什么是“高級的”,如何來衡量?測度這個變化的過程呢?進而言之,治理的現代化又將如何來衡量?評價呢?
胡鞍鋼在?中國國家治理現代化的特征與方向?一文中,將國家治理現代化定義為國家治理制度和治理能力的現代化,即治理制度和治理能力作為現代政治要素,不斷地?連續地發生由低級到高級的突破性變革的過程?一是國家治理體系更加完備?更加成熟?更加定型,這包括一整套政治的?經濟的?社會的?文化的?生態環境的治理體系?二是在這一治理體系下,治理能力的運用能夠更加有效?更加透明?更加公平,這包括各種政治的?經濟的?社會的?文化的?生態環境的?科技的?信息的現代化手段?這兩者相輔相成,構成一個有機整體?
其實,這個定義也經不起推敲?“國家治理體系更加完備?更加成熟?更加定型”,就是“國家治理體系現代化”么?難道傳統中國的國家治理體系不是完備的?成熟的?定型的!或者說,只要是完備的?成熟的?定型的國家治理體系,就是現代化的?
關于什么是治理現代化,其實有不同的理解?一些法學家認為,治理現代化就是法治化?例如,張文顯在?法治與國家治理現代化?一文中就認為,“依法治國?依法執政?依法行政?嚴格執法和公正司法,決定了推進國家治理現代化本體上和路徑上就是推進國家治理法治化”?薄貴利在?推進政府治理現代化?一文中論述了政府治理現代化,他認為,“政府治理現代化雖然表現在方方面面,但更具本質性的則是分權化?民主化?科學化和法治化,其他特征或者是某一本質特征的具體化,或者具有從屬性質”?其中,分權化是政府治理現代化的前提?推進政府治理現代化,必須適應現代化建設的基本趨勢和基本要求,切實提高政府科學行政?民主行政?依法行政水平,并實現科學行政?民主行政?依法行政的制度化?規范化?程序化?何增科在?政府治理現代化與政府治理改革?一文中則提出,政府治理現代化的評估標準包括民主化?法治化?制度化?高效化等四大標準,前兩個標準指向民主治理的面向,后兩個標準指向有效治理的面向?
的確,對于何為治理現代化,人們的認識各不相同?當然,如果僅僅從法治化?分權化?民主化或制度化某個單一的方面,或者民主治理?有效治理某個明確的維度來理解,是比較容易把握的?
接下來,我們再來看看鄉村治理現代化這個詞,到底表示什么意思?正如前面所提到的,包括胡鞍鋼等許多學者在內,現代化主要是一種歷史進化論式的理解?從歷史進化的角度而言,鄉村治理現代化似乎表示鄉村治理從一種傳統的治理狀態轉向一種現代的治理狀態?問題仍然是,如何來理解和把握這個“現代化”?
還有一種比較典型的理解,鄉村治理現代化意味著破除城鄉二元治理結構,建立城鄉一體化治理體制,其實質乃是鄉村治理采取城市化方式?
對于國家而言,鄉村治理現代化的主要議題是如何實現“治理有效”?
總之,無論怎么理解鄉村治理現代化,都不能沒有民眾的參與?黨的十九屆四中全會?決定?提出:“加強和創新社會治理,完善黨委領導?政府負責?民主協商?社會協同?公眾參與?法治保障?科技支撐的社會治理體系,建設人人有責?人人盡責?人人享有的社會治理共同體?”“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道?健全黨組織領導的自治?法治?德治相結合的城鄉基層治理體系,??????實現政府治理和社會調節?居民自治良性互動,夯實基層社會治理基礎?”無論是從完善鄉村治理體系還是建設共建共享的鄉村社會治理共同體?構筑鄉村社會治理基礎而言,現代化的鄉村治理,不能沒有民眾參與?城鄉一體化的治理,同樣不能沒有民眾參與?實現治理有效,更離不開民眾參與?
不惟如此,當人們討論推進鄉村治理現代化時,更要回歸到參與鄉村治理中的“人”?鄉村民眾?這個生動的主體上來,而不要一味地討論所謂的鄉村治理的“制度”“體系”“機制”“組織”“模式”等?沒有“人”或者鄉村民眾這個主體參與的鄉村治理,與過往的“統治”或傳統意義上的?單向度的“管理”,有什么區別呢?并且,這個“人”,即鄉村民眾,必須切切實實地參與到鄉村治理中來?治理本來就是政府?公民社會組織和私人部門在形成公共事務中相互作用,以及公民表達利益?協調分歧和行使政治?經濟?社會權利的各種制度和過程?這怎么可以離開民眾的參與呢!只有鄉村民眾的參與同國家的鄉村治理相向而行,才能邁向鄉村善治?
有人會說,如今的鄉村民眾沒有多少人愿意參與鄉村公共事務,還談什么鄉村民眾參與鄉村治理呢?!那么,
我們就要進一步追問:為什么這些鄉村民眾不愿意參與鄉村治理?是因為他們天生就不愿意參與嗎,還是因為參與的渠道和機制不通暢無法(有效)參與,抑或是參與和不參與效果都一樣?這些需要我們去思考?
我們也注意到,在當下急劇的個體化轉型中,的確有一部分鄉村民眾不太關心公共事務,他們更加注重自身的個體利益,而忽視了公共福利的重要性?
對此,我認為不宜對他們做出過多的價值評判?而是應當認真地去檢視某些制度?政策或機制,正是因為它們催生了這些不關心公共事務的個體?在改革之前,我國農村是一種總體性社會,這樣的社會是不需要鄉村民眾進行參與的,因為一切都是國家規劃好的,鄉村民眾只需聽從國家的規劃去做好自己的生產工作?農村改革之初,一般實行的是均田承包為特征的家庭聯產承包責任制?張紅宇?劉玫?王暉在?農村土地使用制度變遷:階段性?多樣性與政策調整?一文中認為,這種家庭經營制度存在兩大制度缺陷:一是農戶對承包使用的土地的期限預期不足,對預期凈收益能否實現的顧慮不能形成有效的農業投入和積累機制；二是農戶擁有的土地使用權屬不充分,無法在更大范圍內實現土地的流轉,影響資源的配置效率?于是,在20世紀80年代中后期,在貴州湄潭縣?山東平度市?安徽阜陽市等地先后開始對農村土地家庭經營體制進行改革創新,形成了富有特色的農村土地經營制度?
由于反對農民定期或不定期地進行土地調整,早在1987年,貴州省湄潭縣開始“增人不增地,減人不減地”試驗?所謂“增人不增地,減人不減地”,按照當地農民的說法就是“生不增?死不減”——延長土地承包期,同時在土地承包期內,無論人口增減都不再調整土地?這就是后來在全國推行的“增人不增地,減人不減地”和“土地承包關系長久不變”的制度藍本?幾乎與此同時,山東平度市進行“兩田制”改革?所謂“兩田制”,是將耕田分為兩類:一類是口糧自給田,俗稱“口糧田”,按照人口平均劃分土地，另一類是商品生產田,俗稱“承包田”,遵循商品經濟的原則,引入競爭機制,按照勞力和農戶所掌握的技能投標承包?湄潭改革,由于穩定了承包關系,不隨人口變動的承包田趨向于私有產權,而解決了承包農戶對土地的預期問題?平度改革,使土地相對集中,向增加效益的方向流動,實現了集體組織調節下的市場化流轉,它在兼顧公平的同時解決了土地配置的效率問題?最終國家選擇了湄潭模式,而沒有選擇平度模式?
我們暫且不去比較這兩種農地制度孰優孰劣?但有一點是相通的,無論是采行湄潭模式還是拋棄平度模式,最終都削弱了村集體和基層政府在農地制度中的重要作用,國家跟農民建立了直接的利益關系?也就是說,在現有的農地制度中,鄉村民眾跟村集體?農村基層政府不再存在利益的關聯?這樣一種跟村集體?農村基層政府沒有利益關聯的制度安排,又怎么能激發鄉村人民去參與鄉村治理呢!
人們之所以參與鄉村治理,往往是利益使然?誠如馬克思所言,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關?”羅敏在?新時代鄉村共生治理有效實現的五個維度?一文中認為,“利益是決定鄉村治理成效的關鍵,作為新時代鄉村治理場域不可或缺的共生治理,同樣是由利益決定的,只不過它是由相關利益和利益相關性決定的?”我同意他的看法?一般而言,一個理性的人,參與公共事務,要么是因為利益驅使,要么是因為利益受損或者由于擔心受到不公正對待而抗爭?無論是主動或積極的參與,還是被動或消極的參與,他都是基于維護或爭取實際的或將來的權益而參與?可是,有些既有的制度?政策?機制卻切斷/割斷了鄉村民眾與村莊共同體?村集體?基層政府之間的利益關聯?如今的狀況是,鄉村民眾與行政村?基層政府之間處于一種看似美好的?和諧的“相安無事”狀態之中?如果二者都不能發生聯系,進行互動,還談什么治理!
作者系安徽大學社會與政治學院教授
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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