十九屆四中全會以“國家治理體系和治理能力現代化”作為全會主題，由華中師范大學中國縣域發展研究中心承辦的“如何實現鄉村治理現代化”學術研討會恰逢其時，學界眾多學者參會并熱烈討論。眾所周知，自20世紀90年代以來，鄉村問題已經成為人文社會科學界學術研究的聚焦主題，吸引了來自經濟學歷史學、社會學、人類學和政治學的學者，而政治學者以鄉村治理為切入口，系統研究了農村的政治關系、權力、制度，取得了農村治理研究的豐碩成果。
一、找回政黨、引入歷史
當前，在鄉村治理的研究成果中，出現了三個值得關注的研究趨勢：一是歷史政治學的考察，如應星所提倡的“回到歷史場景”，結合歷史學的知識滋養，歷史性地考察中國農村制度、權力組織和觀念演化邏輯。二是景躍進等人所主張的“將政黨帶回來”，帶回到中國政治學研究的舞臺中央，而非將政黨簡單化地歸為“國家一社會關系”中的國家一段，以凸現中國國家治理邏輯中隱微但卻十分重要的權力核心。三是關注非正式制度，即黃宗智提出的“簡約治理”，關注在廣袤的中國農村基層社會，國家權力如何與活生生的底層實踐（包括觀念、習慣、習俗）發生碰撞，從而不斷磨合，制造出嶄新的鄉村秩序。
以上三個研究趨勢對于我們解讀政黨在鄉村治理中的角色與地位，理解“黨在農村的全面領導”有很大的幫助意義。眾所周知，新時代我國農村基層治理體系和治理方式發生了歷史性的變革。其中，一個最突出的特點是強化農村基層黨組織領導作用，“黨的全面領導”基因被迅速激活，這需要我們將其放置到百年中國的政治發展史來考察，作為一種動員型政治，中國共產黨是國家和社會政治運行和變革的發動機，中國共產黨的意識形態充當了“啟蒙”和“喚醒”中國民眾的作用。我們有必要從“政黨基因”來研究“黨對農村基層的全面領導”這一命題，借用“政黨基因”探討中國共產黨發展演變的密碼和持久生命力所在。本文認為，這一“政黨基因”是在蘇維埃時期誕生，在延安時期成長，在后來的革命和建設時空中傳承，因此，我們有必要回顧延安時期中國共產黨對農村的治理模式與經驗。
二、黨嵌入農村治理的歷史經驗：延安模式
從政黨基因來看，雖然中國共產黨是師法蘇俄，按照布爾什維克原則所建立的無產階級政黨，但以毛澤東為代表的第一代領導人，通過與中國實踐相結合，走出了一條與蘇俄城市無產階級革命顯著不同的道路。早在獲得全國政權之前，中國共產黨已經在全國廣“大鄉村深深扎根，實現了對中國部分農村地區的有效治理。
早在土地革命戰爭時期，中國共產黨就建立了鄉村蘇維埃基層政權組織，作為黨的各項具體方針政策貫徹執行的平臺，動員群眾積極支持和參加土地革命發揮了重要的作用，不過，由于土地革命時期戰事吃緊，農村基層組織建設的一系列配套改革措施并沒有跟上。而在延安時期，黨取得了合法建構政權的地位，對農村政權建設方面的探索，與土地革命時期在結構、組織形式等方面有著很大的不同。在某種程度上，延安時期黨對農村基層政權建設進行了豐富的制度創新，中國共產黨對農村社會進行了較為全面的重組，在農村中建立了青年團、婦救會等各種現代意義上的群眾組織來代替傳統的宗族組織，通過不同策略的階級斗爭，防止了宗族和地主鄉紳對基層政權的控制，從而實現了更廣義的政治平等。鄧小平早期在《黨與抗日民主政權》一文中曾指出：“由于農民群眾的擁護，使中國共產黨在政治上取得了真正的優勢。”其成功經驗具體如下。
（一）制度構建，確保了黨對農村基層的政權滲透
在陜甘寧邊區，制定了黨在農村基層組織的相關制度，涉及黨小組、支委構成、支分部、開會時間等。“三個黨員以上的場所中可組織支部；自然村要設立分支部或小組；支部的領導，如支部書記和支部委員必須是政治堅定有工作能力的黨員；支部委員會的多少，以黨員多少和工作的范圍與需要為依據；在陜甘寧邊區下設各種工作委員會，如書記、組織、宣傳、軍事、工會、農會等；設立支部委員會的常委為管理日常工作。”“鄉村的黨支部的人員結構如下：支部委員應由七人或者九人組成來分工，主要分工為書記、組織、宣傳、鄉長、連長、鋤奸、工運、青運、婦運；支書脫離生產；三個小組以上的支部在行政村設立支分部，可以設有書記、軍事干事、政府工作干事。鄉村黨組織七天或十天開會召集一次。”（具體可，見陜西省檔案館和陜西省社會科學院所編的《陜甘寧邊區政府文件選編（第6輯）》）
延安時期通過制定黨在農村基層組織的各項制度規章，形成了一套制度性“政治勢能”（見賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執行中的政治勢力》，《中國社會科學》2019年第4期），有力地促進了中國共產黨對農村基層的政權滲透，具有深遠的影響。
（二）組織建設，讓每一位農村黨員成為“領頭羊”
為了使陜甘寧邊區農村黨組織發揮領導和核心作用，組織建設措施主要有如下幾條。第一，支部自身建設層面，具體做法有改選支部干事、開支干會、黨員教育等。一般情形是上級區委提出候選名單，然后經過黨員表決。改選黨支部必須有一套完整的程序。農村黨支部要按期召開小組會議和支于會，管理黨員的日常工作、生活和學習。農閑時，小組會應著重在黨員的黨性教育，農忙時，結合鄉村實際，以生產為主。第二，加強黨對政權的領導，政府的重要工作，也是黨的工作。“政府的一切日常工作（計劃、解決較大問題等），都拿到支干會上討論”（見王帥的《延安時期黨支部建設的幾點經驗及啟示》，載《青年與社會》2019年第3期）。第三，平臺組織建設。組織群眾團體，歷來是中國共產黨工作的重要組成部分。尤其在政權建設上，群眾團體的作用尤其顯得重要。群眾性的政治組織有婦女聯合會、青年救國會、工會及農民會（村民大會的別稱），群眾的經濟類組織有互濟會等，群眾性的軍事組織有自衛軍。隨著大生產運動開展，黨越來越重視的群眾性經濟組織廣泛地建立起來。這些組織在宣傳中共宗旨、衛生教育、優待抗屬、繳納救國公糧、鋤奸剿匪等發揮重要作用，成為中共在鄉村重要的支柱。
與此同時，黨員要在邊區經濟發展中發揮帶頭作用，領導農民進行生產，組織變工隊，通過幫農民制定生產計劃來開墾荒地等。黨員還承擔了黨的政策宣講員的職能，隨時給農民群眾宣傳，如利用自衛軍訓練、群眾集會、廟會等機會進行黨的政策宣傳，有的通過黑板報、標語、宣傳畫，還有的通過組織村民演戲、唱小調這樣靈活的方式進行宣傳。這些農村基層黨支部組織建設經驗促進了鄉村黨支部和黨員隊伍發展，使中國共產黨經受住了歷史考驗，并深深扎根農村，為中國共產黨取得革命的最終勝利奠定了組織基礎。
（三）學習培訓，提高鄉村干部素質
廣泛的學習培訓是延安模式的另一個重要內容。從《陜甘寧邊區政府文件選編》可以看到，為了保證鄉村干部教育學習獲得良好效果，陜甘寧邊區建立起了學習制度，如學習日制度、學習小組制度、兩小時學習制度，這些制度在鄉村干部學習中都發揮了極大的作用。同時，黨員的學習教育是多元化的，有教材輔導學習、案例事例學習、生產技能學習、沙龍討論學習等，以此提高農村黨員的馬克思主義素養和階級覺悟。在培訓方面，陜甘寧邊區的各鄉鎮成立了識字組、讀報組、冬學等各種訓練班，抽調農村干部到分區黨校和邊區黨校學習等。邊區還派工作組下鄉對鄉村干部進行幫助與指導，有文化的上級干部幫助文化水平低的鄉村干部寫報告、看文件及正確運用政府政策，通過多種形式的培訓，干部的思想認識有了很大提升，素質明顯改變，工作效率也有了極大提高。
（四）群眾路線，解決農民利益訴求
在延安時期，中國共產黨進一步推動了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去"的工作路線。延安時期，黨員干部不僅在理論上深刻論述了群眾路線，而且把群眾路線深深融化在陜甘寧邊區的一切活動之中。鄉村黨組織時時刻刻關心著鄉村群眾的疾苦，時時刻刻生存于鄉村群眾之中，傾聽著群眾的心聲。延安時期陜甘寧邊區的許多實際工作的完成，如征收公糧、勞動競賽、互助合作、選舉投票、鄉村自治、夫妻識字等，都遵循了“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。一些工作方法，由群眾首創，取得成效和經驗后，集中起來，經過研究，上升為一種政策，然后推廣實行，逐步完善。比如，在陜甘寧邊區開展的三次選舉中，所有符合選舉條件的人基本上參加了選舉，包括老人和婦女。由于許多人是不識字的農民，便用“投豆法”“燒香燃洞法”等行之有效的方式投票，使廣大人民群眾的利益和愿望得到真實表達。延安時期的群眾路線和群眾運動成為中國共產黨改造鄉村社會的動員手段，通過發揮群眾主體性，運用群眾的力量來推進黨的政策，形成了一批具有延安時代印記的群眾工作路線和印記，開創了中國共產黨歷史上黨群關系的新篇章。
總的來說，在延安時期，中國共產黨充分認識到基層政權組織的重要性并且依靠黨的力量建設基層政權。在動員農民群眾和政權建設的過程中，中國共產黨扮演著雙重角色，既是更廣泛的農民利益的代表者，也是政治權力的核心領導者。
到解放戰爭時期，中國共產黨在廣大解放區發展黨員，建立農村基層黨組織，推動土地改革，將黨在延安時期的農村治理成功經驗散播全國。
中華人民共和國成立后，通過農村社會主義合作化運動和人民公社運動，黨在全國農村范圍內建立了以黨政合一、政社合一、三級核算為特點的全能型農村治理結構。在鄉鎮規模基礎上建立人民公社，并在行政村和自然村基礎上建立人民公社下轄的生產大隊和生產隊。人民公社作為一個組織復合體，將黨組織政權組織經濟組織、社會組織融為一體，統一在人民公社內，公社實行黨的一元化領導，黨組織在人民公社中是絕對的領導核心，這樣一種全能型治理結構使黨在農村實現了空前強大的組織力，但一定程度上束縛了農民的生產積極性和創造性。
三、當前黨對農村全面領導的實踐原則
改革開放是從農村開始的，通過尊重農民自發的“包產到戶”實踐，放活農村經濟，鼓勵農民致富，黨雖然從原先的“全能型治理核心”角色退卻，但另一方面通過提高農村整體生活水平，增強了農民對黨的自發擁護。隨著1988年《村民委員會組織法》試行及1998年該法修訂版正式頒布，中國特色社會主義村民基層自治制度正式確立。縱觀改革開放頭20年，黨的農村治理是以“退卻收縮”和“放活”為主基調的。進人21世紀以來，我國農村的以下問題逐步呈顯性態勢，對黨的農村治理提出全方位挑戰：1.農村權威分化，鄉村“兩委”，即村黨組織和村委會關系不暢；2.村民自治民主異化，村委干部宗族化、賄選、“村霸”當道現象在多地涌現；3.村民利益訴求的多元化分化；4城鎮化及青壯年勞動力外流帶來的農村社會殘缺化、空心化；5.基督教、邪教和封建迷信盛行并形成一定規模的有組織力量。
在這種背景下，中國農村基層治理的邏輯再次發生轉換（具體可以參考景躍進和王敬堯的論文。景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換》，《治理研究》2018年第1期；王敬堯、王承禹：《農地制度改革中的村治結構變遷》，，《中國農業大學學報（社會科學版）》2018年第1期）。2006年取消農業稅后，國家權力由資源汲取向資源輸人的轉型，國家權力的“回歸”是攜帶各種政策資源而進人農村，2008年后，各類惠農政策陸續下鄉，全國農村程度不同地出現了新一波的村干部行政化趨勢。2012年黨的十八大以來，習近平總書記提出精準脫貧攻堅，推出以駐村第一書記為代表的一系列強化農村基層黨組織的制度建設，充分依靠中國共產黨在農村的組織體系、動員能力和農村干部，將中國共產黨強大的“政治勢能"轉化為助推精準脫貧攻堅的強勁保障。中國共產黨在農村組織體系被重新動員起來，各種制度安排被整合進一個以村黨支部為核心，以縣鄉控制為框架的治理結構中去，推動了新時代“黨對農村全面領導”的一系列制度實踐。
（一）制度層面：正式與非正式相結合
如前所述，中國共產黨本質上是一個具有嚴格制度邏輯的組織系統。作為中國治理系統中最強有力的主體，黨在制度建構社會資源分配、個人發展機遇等方面發揮重要和決定性作用。在鄉村治理現代化體系建設中，離不開黨對制度的構建、規制與協調。目前我國鄉村治理相關制度和政策還在探索與完善過程中，比如基層組織建設、社會組織監管、社會治理法治建設、村民參與治理等領域和方面，還存在一定的制度缺陷，需要盡快從制度層面進行完善。當前特別需要在鄉村治理系建設、組織監管體制建設、村民自治制度建設上著力，提高治理效率。這些都有賴“黨的在場”的有利支撐。
中國共產黨基層組織是有效的動員和組織工具。在新的社會背景下提高基層黨組織活力，需要結合動員、組織、利益聚合與協調多重政治功能，尤其需要政黨組織履行利益聚合與協調的政治功能。政黨基層組織應當更充分地扮演利益聚合的角色，搭建鄉民參與公共決策的橋梁。如何在各種利益沖突的復雜社會環境中來搭建黨在農村的基層制度？延安時期的歷史表明，黨的鄉村及制度“落地”是需要與基層民眾產生某種“默會知識”。村支部受列寧主義政黨基因的深刻塑造，具有獨特的組織屬性，而支部委員既是黨和國家的代理人，但又是鄉村成員，和鄉村自身的利：益緊緊纏繞在一起；他們既認同政黨國家又認同自己的村莊，并在這兩個方面烙上各自的印跡。鄉村干部在基層治理時需要通過正式制度來推行，但同時，也需要依靠特殊主義與人本取向的人際交往和感情投資的非正式方式，即政黨基因和地方性知識相結合來實現黨在農村的制度構建。
（二）價值層面：黨的價值體系和鄉村文化相結合
中國共產黨歷來十分重視以價值為核心的宣傳和意識形態工作，黨需要通過思想理論、信仰、觀念等價值性因素對農村進行引導和治理。黨的價值體系嵌人村莊的形式還包括：黨和國家的文本符號在場（各種政策的制定）；黨的權力機構在場（黨員服務中心、黨建中心、支部等機構掛牌）。在加強黨對農村基層的全面領導過程中，要求村支部來承擔起黨的引導性價值體系和國家意識形態的表述工作。同時，雖然農村是一種遠離政治的純生產生活型場域和廣大農民群體生活生產的聚集場，但對黨來說，農村是黨和國家意識形態表述的主要訴求地，能否成功地嵌人其重要性不言而喻。因此，一方面需要一套標準化的國家意識形態話語，另一方面也需要在國家意識形態表述與鄉村文化價值觀念體系之間找到平衡點。在農村基層黨建中，黨組織應通過樹立社會主義核心價值和培育公共文化來實現價值引領，建塑適應我國農村社會發展階段特征的價值體系。
（三）平臺層面：一核和多元相結合
這里的“一核”是指以黨支部為核心，“多元”是指農村各類村級組織。
延安時期有很多農民組成的民眾團體，這些團體遍布鄉村，比如工會、農會、商會、教育會、青年抗戰團、變工隊合作社、讀報小組等等，涉及群眾生活的方方面面。黨支持這些組織和平臺的建設和發展，結合動員、組織、利益聚合與協調多重功能，使這些組織和平臺在抗日的復雜環境發揮作用。
目前農村村級組織多種多樣，有議事會、群團組織、鄉賢理事會、經濟合作社、中介型組織等，還有各類平臺，如信息網絡平臺（農村電商）項目平臺等，他們在農村的發展和村務治理過程中發揮著重要作用。但作為非正式部門，組織內及其相互間呈現“弱關系”狀態，資源動員能力差，可持續發展能力有限。因此，需要強有力的黨組織進行引導和規制，以黨的基層組織為中心搭建和組織平臺，使其發展成為具有一定資源動員能力和參與能力的治理平臺。同時，提升黨組織為村民服務的質量，特別是在農業生產、農村生態保護、農村資源開發、農村項目管理等重大事務的工作機制，使村黨組織建立健全一整套便民服務工作機制。發揮基層黨組織在產業發展的作用，將支部建在產業鏈上，基層黨組織進行的黨建還應當突破黨支部的空間限制，依托農業技術人員展開農業生產指導。
（四）監督層面：一元化和獨立性相結合
全面推行黨在農村的一元化領導后，大大擴充了村支部書記的責任和權力。如何防范權力過分集中的風險成為一個突出的問題，對村黨支部書記的權力監督和制約顯得很重要。在延安時期，雖然黨對農村采取的是“一元化”的領導，但邊區政府也大力倡導和鼓勵民眾有“告狀”權，實施對基層政府工作人員的監督。事實上，群眾監督、教育約束、基層干部行為改造曾是中國共產黨發明用來對付官僚主義的有效辦法之一。因此，在加強黨對農村“一元化”領導過程中更要完善農村基層監督體系，強化對“一把手”權力的制約和監督。
當前，國家推進黨和國家監察體制建設，其中之一就是將村級權力主體納人黨和國家監察體系之中，以實現對村級責任主體監督的全覆蓋。從已經建立的村級權力監督體系（即“村務監督委員會”）來看，要發揮其作用，需要兩個要素，即考核管理和獨立性。從外部來說，縣市或鄉鎮的紀檢監察機關可以對所轄下的村務監督委員會進行年度考核評價，實行村務監督委員會向上級工作匯報。從內部來說，“村務監督委員會”需要具備相對的獨立性、群眾性。值得肯定的是，中辦、國辦在2017年12月印發的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》中第二條規定“提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔任主任，原則上不由村黨組織書記兼任主任。”第二條同時也明確規定“任何組織和個人不得指定、委派村務監督委員會成員。'這一文件維護村監委會的相對獨立性，將在很大程度起到對“一把手”的監督和制約，防止權力的濫用和貪腐。
四、結語
通過以上學理性的分析：帶回政黨——回到歷史——回到鄉村，我們深人研究了中國共產黨的歷史，主要是延安時期黨在農村的治理歷史等。察其淵源，觀其流變，尋找政黨基因。中國共產黨在延安時期建立的農村治理體系，對于我們今天理解“黨的全面領導”下的農村治理邏輯變化有非常重要的歷史啟示，也可以提供一系列可供操作的實踐原則。
未來在黨的全面領導下，廣大的中國農村基層干部與基層群眾會如何進行政治、經濟和文化實踐的？過去，正是這些實踐主體——生活在中國這塊大地的具體社會歷史文化情境中的活生生的黨員干部和群眾，以他們的思想和實踐構成了馬克思主義中國化的具體細節，這些細節以是豐富多姿的實踐形式出場的。未來，具體的人及其具體的實踐（包括其觀念和行為）將成為我們思考下一個問題的出發點。
作者系復旦大學特聘教授、復旦大學社會科學高等研究院專職研究員
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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