從20世紀80年代以來，隨著村民自治的逐步推行，鄉村治理問題就成為國家關注的重要議題，同時也是學術界關注的重要問題。尤其是2000年前后因農業賦稅、征地拆遷等問題產生了比較突出的干群沖突、農村群體性事件與農民越級上訪事件，于：是部分學者從農村經濟發展、村民自治與農村社會穩定的角度研究“鄉村治理”。2003年時這種研究開始興起。正如趙樹凱在該年發表的文章中指出：農村面臨治理危機，化解沖突是政府和民眾共同關心的問題。到了2006年，新農村建設的提出和廢止農業稅，使鄉村治理研究進人一個新的時間節點，而研究的重點也與這兩個主題緊密相關。2013年11月習近平總書記考察湘西農村提出“精準扶貧”與黨的十八屆三中全提出“國家治理體系和治理能力現代化”之后，2014年又成為“鄉村治理”研究的新時間節點，無論是廣"度上還是深度上，鄉村治理研究都進入一個新階段。從報紙的新聞報道與宣傳來看，“鄉村治理”選題的興起也是從2014年開始，此前極少出現。通過簡要的學術研究回顧，可以發現鄉村治理研究呈現出一個明顯的特點，即國家與鄉村社會的雙重需要推動學術界對它的研究，同時也說明鄉村社會治理中有很多問題需要我們研究，而研究這些問題需要注意到國家政治力量與鄉村社會力量在鄉村治理這個場域里的互動及其平衡。
一、鄉村治理參與主體的多元數量權衡
在理解“治理”時我們一般強調多元參與或者多元共治，在社會治理領域，即為“共建共治共享的社會治理格局”。這種治理格局或者社會治理體系的主要內涵，也從“黨委領導政府負責、社會協同、公眾參與”發展為“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障科技支撐”。黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。這種內涵的變化，我們可以從中看到更多的主體參與到社會治理中來。就鄉村社會而言，同樣需要多元主體參與進來打造“共建共治共享"的鄉村治理格局。但我們倡導“共建共治”或者“多元共治”時，在治理實踐中是否會遇到“多元”到底是“幾元”以及多元如何共治的困惑？前者涉及鄉村治理的主體是誰，即治理的權力問題；后者涉及參與主體的權力行使，即在治理中的行為問題。
如果是“多元”，那么其數量邊界又在哪里？表面上看這不是問題或者不成其為問題，因為三個以上即為“多”，講多元治理并不是一定要指出哪些主體才有資格參與鄉村治理。而且從分類來看，鄉村治理中涉及的參與主體至少包括黨委與政府代表的國家政治力量，群團組織和社會志愿組織代表的社會力量，國有企業與民營企業代表的經濟力量，和村民自治自助性組織與村民個體代表的鄉村力量。個別情況下甚至包括國外的個人與非政府組織，乃至國際組織。但“多元”如果是泛指，那么我們如何去有效地、有針對性地動員或者要求哪些主體參與鄉村治理？如果沒有一個比較明確的主體數量及其權力邊界來規范治理行為，則有可能導致治理的無序或者治理成本的虛耗。在扶貧開發甚至精準扶貧中都曾出現多元主體參與導致農村“負荷過大”的問題，一哄而至，一哄而上，使財政資源與社會資源的有效配置及其利用率下降。在治理上我們常常所說的“九龍治水”甚至“十龍治水”，就在于參與主體過多而導致治理趨于低效甚至無效。一些扶貧項目制在流程中出現“空轉”及其損耗，也同樣是參與主體過多所致。
因而我們在鄉村治理中談論“共建共治”或者“多元共治”時，可能需要有兩種思維。一是針對不同區位的鄉村，除了農民這個主體外，參與治理的主體的數量可能應該是有區別的。在合理界定參與主體的“元”上有所區別，才有利于落實治理主體的責任與效率，才有利于被調動起來的資源得到合理有效的利用。在這個問題，我們是否有必要像研究政府績效、政府創新那樣量化研究多元主體參與鄉村治理的績效？而在這方面，新農村建設或者精準扶貧的大量實踐，為我們對參與主體的多元邊界及其績效進行量化研究與比較研究提供了豐富的生動案例。二是在這個意義講，我們與其說“多元共治”“共建共治”，還不如明確地稱為“一體多元共治”這里的“一體”在不同語境中指兩種行為體：基層黨委（政府）與農民。
從國家政治意志的場景來看，基層黨委作為“一體多元共治”中的這“一體”，在鄉村治理中發揮核心的領導作用與組織作用，確保鄉村治理貫徹落實國家意志（中央政策），而基層政府則負責執行。這種“一體”帶來的明確性就是權力的確定性，即黨委政府在鄉村治理中的權力與責任及其行為邊界。其實“黨委領導、政府負責民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理格局，在一定程度上已經明確表明了6種類型的參與主體的權力邊界與權力責任（民主協商，可能更多的是指治理中的主要方法）。這個原則體現了黨的全面領導，同時也代表了國家意志——希望鄉村治理達到什么樣的圖景。這種國家意志又通過中央政府的決策與政策及其地方政府的具體執行來表達與實現。但是，這種格局中參與主體的力量與資源在復雜配置中如何做到有效，可能還值得深入研究。
從鄉村社會意志的場景來看，“一體多元共治”中的這“一體”是指農民，因為他們是鄉村治理中的最大群體，鄉村治理的場域也是他們日常生產生活的場域，因此他們理應是鄉村治理行為中的主要力量。對鄉村治理或鄉村振興而言，他們的渴求最強烈，體會最深，認識也最深。然而精準扶貧也好，還是鄉村振興也好，鄉村治理中的最大難題可能恰恰是如何認識與如何對待這“一體”的主體性。正是在這個難題上，政界學界都存在認識分歧，但部分學者仍然提出“找回農民的主體性”的主張。
二、鄉村治理參與主體的權力邊界考量
鄉村治理中存在“一體多元"的數量邊界，也就存在參與主體各自在鄉村治理中不同的功能及其作用。這種功能及其作用通過它們在鄉村治理中的具體行為體現出來。為了更有效地推進鄉村治理，也就有必要界定各種參與主體的權力邊界。那么，黨委政府代表的公共權力作為其中最主要的一種參與主體，其權力或者行為邊界在何處？這可能需要我們認真總結脫貧攻堅中的經驗與教訓。脫貧攻堅尤其是精準扶貧，我們黨委政府的行為（包括建立的各種制度機制）有許多成功的地方取得的成效也是有目共睹的，因而有許多值得經驗總結與理論提煉的方面。這應該包括黨委（黨組織）和政府需要干什么和如何干好的經驗總結；也包括其中的教訓，哪些是不需要或者不適合黨委政府干的事情，黨委政府具體行為的手段與方法如何在鄉村治理及其鄉村振興中加以改進。
我們常常可以看到一些個案，即為了完成扶貧脫貧任務或者也有可能是為了應付扶貧檢查或驗收，基層黨委政府及其派駐的扶貧干部干了應屬于扶貧對象自己應該干的事。我們常常說的或者批評的“干部在干，群眾在看”的現象和扶貧對象的“等靠要”現象，是不是在一定程度上反映出我們黨委政府干了可以不干甚至不能代干的事情？換句話說，黨委政府在“多干”的時候其余參與主體尤其是農民主體也就可能相應地在“少干”。這二者之間好像存在一種張力在此消彼長，即黨委政府代表的公共權力在自主擴展的同時農民的義務意識好像在縮退而權利意識在明顯增長。這在增加黨委政府工作量與工作壓力的同時，也不利于鄉村社會力量尤其是農民的自主性增長。但另一方面我們也需要看到，當黨委政府代表的公共權力在收縮權力邊界時鄉村社會的非正常性組織就可能出現并擴張權力邊界。
黨委政府在鄉村治理以及鄉村振興中不可能包打天下，因而合理界定自己的權力邊界，懂得如何發動群眾和放手群眾自己去干事創業。從我們對部分農村的調查來看，鄉村振興中最主要的需求主要還是水、電、氣路、訊（通訊與互聯網）等公共基礎設施，以及農村垃圾收集與處理、農村文娛活動場所建設，還有就是一直以來急需的教育醫療設施和農村公共治安。因此，黨委政府在鄉村治理及其鄉村振興中的權力邊界應主要集中在公共設施、公共服務與公共秩序這“三公”方面，把其他的治理與振興任務交給農民和社會組織與企業去完成。
鄉村振興也好，鄉村治理也好，一方面迫切需要農民主體意識的激發與喚起。當農民自身的主體意識激發后鄉村振興或者鄉村治理的速度會更快、效果會更好。另一方面，在鄉村這個文化場域里，農民的文化觀念與生活方式的變遷是一個比較慢的過程。農村生產方式的變遷比較快，可能主要得益于生產技術進步，也與農村有效勞動力數量供給不足有很大關系。因而鄉村社會出現了一種很有意思的現象，即生產方式的進步與文化觀念和生活方式的進步并不同步，因而鄉村振興以及鄉村治理都不能求快。如果能在慢中出現整體性進步，這才有可能達到鄉村振興或者鄉村治理的比較理想的目標。鄉村治理基本上不可能以理想主義或者浪漫主義的激進思維或者激情及其行為去實現目標。在傳統與現代過渡中鄉村社會呈現的二元特質共存及其復雜表象，需要我們來自城市的多元參與主體重視這一點，不然開出的“鄉村治理良方”可能無法“對癥下藥”而無效。
與此同時，鄉村的千差萬別也決定了鄉村振興或者鄉村治理沒有一個模式可以照搬復制。黨委政府或者社會組織或者科研機構在做鄉村治理或者鄉村振興的發展規劃時，最好不要隨意“越權”——越過農民的大多數意愿與鄉村社會的發展訴求。因而還是回到這個主題上，即黨委政府在鄉村治理中到底應該怎樣有效行使權力去做應該做并能做好的事情。這種“有效”不是黨委政府的主觀判斷，而應圍繞農民農村農業中的實際需求為核心多做調查研究，多了解鄉村的實際情況。這一點也需要各種社會組織在參與鄉村治理時做到。只有切實了解鄉村的真實情況，尊重村民意愿，采用協商的方法，來做好規劃。尤其是實施項目制的時候，才可能更好地將國家政治意志與鄉村社會意志有效平衡起來，實現二者的有機合一。在這個意義上，我們才可以說各個鄉村治理或者鄉村振興的參與主體的權力行為是“有效的”。
三、鄉村治理中農民的主體作用發揮
鄉村治理參與主體的權力行為邊界是“有效"，這或許抽象，也或許難以把握。那么，如何做到合理有效？我們可以看到，一些精準扶貧與鄉村振興項目制下的農村公共工程建設花費巨大而收效甚微，以及一些工程建設中種種偷工減料現象，在造成國家財政資金與社會資源浪費的同時村民也不滿意，諸如此類的現象和一些政策的錯位，一個主要原因可能在于缺乏對鄉村、對農民踏實認真的調查研究，以及決策的民主度不夠。因此，參與鄉村治理或者鄉村振興的多元主體無一例外地需要將眼光投向鄉村的真實景象。
黨委政府與社會組織在參與鄉村治理中的數量邊界與權力邊界在何處，雖然不能給出一個明確的答案，因為中國鄉村的差別實在太大，但有一點可以明確的是，鄉村治理中農民以外的行為主體需要真正地了解鄉村、了解農民的意愿，在切實了解的基礎上再采取治理行為。然而正是不想、不愿不能了解鄉村治理的真實意景，因而即使是那些基層黨委政府打造出來的“美麗鄉村”都未必是農民的真實心愿，或者獲得農民的真實好感。在我們的調查訪談中，某一鄉村振興（精準扶貧）的示范村盡管經濟發展迅速、村容村貌良好，然而農民依然抱怨當地黨委政府在事關鄉村的重要決策上不聽農民的意見建議，農民監督更談不上，造成大量的財政資金與集體資產低效使用。因而一個農民黨員直接說黨委政府需要“聽聽農民的聲音”。我們常常問，為什么一些好的政策被念歪、干部吃力不討好，在很大程度可能就在于鄉村治理缺乏作為最大的行為主體的農民參與。鄉村治理中公共服務的缺位公共決策的錯位，其主要原因可能既有公共權力的越位，更有農民主體性地位的缺失。
因而鄉村治理中多元行為主體的數量邊界及其權力邊界與農民的主體性是否彰顯又緊密聯系在一起。如果農民的治理主體性地位與作用被充分地激發出來，一是鄉村治理要不了那么多“元”，幾個關鍵的“元"（黨委、政府、農民）就可能治理好；二是黨委政府等多元主體沒有那么累，即權力的邊界沒有那么寬，行為沒有那么復雜。正如一位年老退休的村黨支部書記所說：黨委政府把農村“水電氣路訊"解決好了，農民就知道該干什么。農民這個最大的鄉村治理主體，比我們黨委政府、社會組織、企業以及學術研究者，可能更懂鄉村的實際情況與訴求，以及鄉村治理之道。在精準扶貧與鄉村振興等鄉村治理政策的黨委政府宣傳與感召下，大多數甚至絕大多數農民對鄉村治理有著強烈的渴求。他們在社會主義市場經濟發展與法治社會建設中鍛煉了30多年，要相信他們的智慧。當然，基層黨委政府司法等部門在“普法”與政策、黨的指導思想宣傳時，也需要讓農民明白自己的義務與權利分別是什么。這一點尤其需要反映在村規民約中，既要讓農民清楚在鄉村治理中的作用與權力邊界，也需要讓他們明白在政策與法律的框架下參與治理。但在很大程度上可以說，他們不是鄉村治理的“學生”，而是其余主體包括基層黨委政府的“老師”。因而鄉村治理的決策與行為需要從封閉走向開放，讓更多的農民參與決策、執行、監督、協商，真正尊重他們的主體意愿，從而在鄉村治理中實現國家政治意志與鄉村社會意志的有效融合，切實有效地推進鄉村治理及其鄉村振興。
作者系中共重慶市委黨校教授、《探索》雜志社主任
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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