從20世紀(jì)80年代以來，隨著村民自治的逐步推行，鄉(xiāng)村治理問題就成為國家關(guān)注的重要議題，同時(shí)也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題。尤其是2000年前后因農(nóng)業(yè)賦稅、征地拆遷等問題產(chǎn)生了比較突出的干群沖突、農(nóng)村群體性事件與農(nóng)民越級(jí)上訪事件，于：是部分學(xué)者從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民自治與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的角度研究“鄉(xiāng)村治理”。2003年時(shí)這種研究開始興起。正如趙樹凱在該年發(fā)表的文章中指出：農(nóng)村面臨治理危機(jī)，化解沖突是政府和民眾共同關(guān)心的問題。到了2006年，新農(nóng)村建設(shè)的提出和廢止農(nóng)業(yè)稅，使鄉(xiāng)村治理研究進(jìn)人一個(gè)新的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而研究的重點(diǎn)也與這兩個(gè)主題緊密相關(guān)。2013年11月習(xí)近平總書記考察湘西農(nóng)村提出“精準(zhǔn)扶貧”與黨的十八屆三中全提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，2014年又成為“鄉(xiāng)村治理”研究的新時(shí)間節(jié)點(diǎn)，無論是廣"度上還是深度上，鄉(xiāng)村治理研究都進(jìn)入一個(gè)新階段。從報(bào)紙的新聞報(bào)道與宣傳來看，“鄉(xiāng)村治理”選題的興起也是從2014年開始，此前極少出現(xiàn)。通過簡要的學(xué)術(shù)研究回顧，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理研究呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的雙重需要推動(dòng)學(xué)術(shù)界對(duì)它的研究，同時(shí)也說明鄉(xiāng)村社會(huì)治理中有很多問題需要我們研究，而研究這些問題需要注意到國家政治力量與鄉(xiāng)村社會(huì)力量在鄉(xiāng)村治理這個(gè)場域里的互動(dòng)及其平衡。
一、鄉(xiāng)村治理參與主體的多元數(shù)量權(quán)衡
在理解“治理”時(shí)我們一般強(qiáng)調(diào)多元參與或者多元共治，在社會(huì)治理領(lǐng)域，即為“共建共治共享的社會(huì)治理格局”。這種治理格局或者社會(huì)治理體系的主要內(nèi)涵，也從“黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”發(fā)展為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障科技支撐”。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。這種內(nèi)涵的變化，我們可以從中看到更多的主體參與到社會(huì)治理中來。就鄉(xiāng)村社會(huì)而言，同樣需要多元主體參與進(jìn)來打造“共建共治共享"的鄉(xiāng)村治理格局。但我們倡導(dǎo)“共建共治”或者“多元共治”時(shí)，在治理實(shí)踐中是否會(huì)遇到“多元”到底是“幾元”以及多元如何共治的困惑？前者涉及鄉(xiāng)村治理的主體是誰，即治理的權(quán)力問題；后者涉及參與主體的權(quán)力行使，即在治理中的行為問題。
如果是“多元”，那么其數(shù)量邊界又在哪里？表面上看這不是問題或者不成其為問題，因?yàn)槿齻€(gè)以上即為“多”，講多元治理并不是一定要指出哪些主體才有資格參與鄉(xiāng)村治理。而且從分類來看，鄉(xiāng)村治理中涉及的參與主體至少包括黨委與政府代表的國家政治力量，群團(tuán)組織和社會(huì)志愿組織代表的社會(huì)力量，國有企業(yè)與民營企業(yè)代表的經(jīng)濟(jì)力量，和村民自治自助性組織與村民個(gè)體代表的鄉(xiāng)村力量。個(gè)別情況下甚至包括國外的個(gè)人與非政府組織，乃至國際組織。但“多元”如果是泛指，那么我們?nèi)绾稳ビ行У亍⒂嗅槍?duì)性地動(dòng)員或者要求哪些主體參與鄉(xiāng)村治理？如果沒有一個(gè)比較明確的主體數(shù)量及其權(quán)力邊界來規(guī)范治理行為，則有可能導(dǎo)致治理的無序或者治理成本的虛耗。在扶貧開發(fā)甚至精準(zhǔn)扶貧中都曾出現(xiàn)多元主體參與導(dǎo)致農(nóng)村“負(fù)荷過大”的問題，一哄而至，一哄而上，使財(cái)政資源與社會(huì)資源的有效配置及其利用率下降。在治理上我們常常所說的“九龍治水”甚至“十龍治水”，就在于參與主體過多而導(dǎo)致治理趨于低效甚至無效。一些扶貧項(xiàng)目制在流程中出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”及其損耗，也同樣是參與主體過多所致。
因而我們在鄉(xiāng)村治理中談?wù)摗肮步ü仓巍被蛘摺岸嘣仓巍睍r(shí)，可能需要有兩種思維。一是針對(duì)不同區(qū)位的鄉(xiāng)村，除了農(nóng)民這個(gè)主體外，參與治理的主體的數(shù)量可能應(yīng)該是有區(qū)別的。在合理界定參與主體的“元”上有所區(qū)別，才有利于落實(shí)治理主體的責(zé)任與效率，才有利于被調(diào)動(dòng)起來的資源得到合理有效的利用。在這個(gè)問題，我們是否有必要像研究政府績效、政府創(chuàng)新那樣量化研究多元主體參與鄉(xiāng)村治理的績效？而在這方面，新農(nóng)村建設(shè)或者精準(zhǔn)扶貧的大量實(shí)踐，為我們對(duì)參與主體的多元邊界及其績效進(jìn)行量化研究與比較研究提供了豐富的生動(dòng)案例。二是在這個(gè)意義講，我們與其說“多元共治”“共建共治”，還不如明確地稱為“一體多元共治”這里的“一體”在不同語境中指兩種行為體：基層黨委（政府）與農(nóng)民。
從國家政治意志的場景來看，基層黨委作為“一體多元共治”中的這“一體”，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮核心的領(lǐng)導(dǎo)作用與組織作用，確保鄉(xiāng)村治理貫徹落實(shí)國家意志（中央政策），而基層政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行。這種“一體”帶來的明確性就是權(quán)力的確定性，即黨委政府在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力與責(zé)任及其行為邊界。其實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理格局，在一定程度上已經(jīng)明確表明了6種類型的參與主體的權(quán)力邊界與權(quán)力責(zé)任（民主協(xié)商，可能更多的是指治理中的主要方法）。這個(gè)原則體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也代表了國家意志——希望鄉(xiāng)村治理達(dá)到什么樣的圖景。這種國家意志又通過中央政府的決策與政策及其地方政府的具體執(zhí)行來表達(dá)與實(shí)現(xiàn)。但是，這種格局中參與主體的力量與資源在復(fù)雜配置中如何做到有效，可能還值得深入研究。
從鄉(xiāng)村社會(huì)意志的場景來看，“一體多元共治”中的這“一體”是指農(nóng)民，因?yàn)樗麄兪青l(xiāng)村治理中的最大群體，鄉(xiāng)村治理的場域也是他們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的場域，因此他們理應(yīng)是鄉(xiāng)村治理行為中的主要力量。對(duì)鄉(xiāng)村治理或鄉(xiāng)村振興而言，他們的渴求最強(qiáng)烈，體會(huì)最深，認(rèn)識(shí)也最深。然而精準(zhǔn)扶貧也好，還是鄉(xiāng)村振興也好，鄉(xiāng)村治理中的最大難題可能恰恰是如何認(rèn)識(shí)與如何對(duì)待這“一體”的主體性。正是在這個(gè)難題上，政界學(xué)界都存在認(rèn)識(shí)分歧，但部分學(xué)者仍然提出“找回農(nóng)民的主體性”的主張。
二、鄉(xiāng)村治理參與主體的權(quán)力邊界考量
鄉(xiāng)村治理中存在“一體多元"的數(shù)量邊界，也就存在參與主體各自在鄉(xiāng)村治理中不同的功能及其作用。這種功能及其作用通過它們在鄉(xiāng)村治理中的具體行為體現(xiàn)出來。為了更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，也就有必要界定各種參與主體的權(quán)力邊界。那么，黨委政府代表的公共權(quán)力作為其中最主要的一種參與主體，其權(quán)力或者行為邊界在何處？這可能需要我們認(rèn)真總結(jié)脫貧攻堅(jiān)中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。脫貧攻堅(jiān)尤其是精準(zhǔn)扶貧，我們黨委政府的行為（包括建立的各種制度機(jī)制）有許多成功的地方取得的成效也是有目共睹的，因而有許多值得經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與理論提煉的方面。這應(yīng)該包括黨委（黨組織）和政府需要干什么和如何干好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；也包括其中的教訓(xùn)，哪些是不需要或者不適合黨委政府干的事情，黨委政府具體行為的手段與方法如何在鄉(xiāng)村治理及其鄉(xiāng)村振興中加以改進(jìn)。
我們常常可以看到一些個(gè)案，即為了完成扶貧脫貧任務(wù)或者也有可能是為了應(yīng)付扶貧檢查或驗(yàn)收，基層黨委政府及其派駐的扶貧干部干了應(yīng)屬于扶貧對(duì)象自己應(yīng)該干的事。我們常常說的或者批評(píng)的“干部在干，群眾在看”的現(xiàn)象和扶貧對(duì)象的“等靠要”現(xiàn)象，是不是在一定程度上反映出我們黨委政府干了可以不干甚至不能代干的事情？換句話說，黨委政府在“多干”的時(shí)候其余參與主體尤其是農(nóng)民主體也就可能相應(yīng)地在“少干”。這二者之間好像存在一種張力在此消彼長，即黨委政府代表的公共權(quán)力在自主擴(kuò)展的同時(shí)農(nóng)民的義務(wù)意識(shí)好像在縮退而權(quán)利意識(shí)在明顯增長。這在增加黨委政府工作量與工作壓力的同時(shí)，也不利于鄉(xiāng)村社會(huì)力量尤其是農(nóng)民的自主性增長。但另一方面我們也需要看到，當(dāng)黨委政府代表的公共權(quán)力在收縮權(quán)力邊界時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)的非正常性組織就可能出現(xiàn)并擴(kuò)張權(quán)力邊界。
黨委政府在鄉(xiāng)村治理以及鄉(xiāng)村振興中不可能包打天下，因而合理界定自己的權(quán)力邊界，懂得如何發(fā)動(dòng)群眾和放手群眾自己去干事創(chuàng)業(yè)。從我們對(duì)部分農(nóng)村的調(diào)查來看，鄉(xiāng)村振興中最主要的需求主要還是水、電、氣路、訊（通訊與互聯(lián)網(wǎng)）等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)村垃圾收集與處理、農(nóng)村文娛活動(dòng)場所建設(shè)，還有就是一直以來急需的教育醫(yī)療設(shè)施和農(nóng)村公共治安。因此，黨委政府在鄉(xiāng)村治理及其鄉(xiāng)村振興中的權(quán)力邊界應(yīng)主要集中在公共設(shè)施、公共服務(wù)與公共秩序這“三公”方面，把其他的治理與振興任務(wù)交給農(nóng)民和社會(huì)組織與企業(yè)去完成。
鄉(xiāng)村振興也好，鄉(xiāng)村治理也好，一方面迫切需要農(nóng)民主體意識(shí)的激發(fā)與喚起。當(dāng)農(nóng)民自身的主體意識(shí)激發(fā)后鄉(xiāng)村振興或者鄉(xiāng)村治理的速度會(huì)更快、效果會(huì)更好。另一方面，在鄉(xiāng)村這個(gè)文化場域里，農(nóng)民的文化觀念與生活方式的變遷是一個(gè)比較慢的過程。農(nóng)村生產(chǎn)方式的變遷比較快，可能主要得益于生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步，也與農(nóng)村有效勞動(dòng)力數(shù)量供給不足有很大關(guān)系。因而鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了一種很有意思的現(xiàn)象，即生產(chǎn)方式的進(jìn)步與文化觀念和生活方式的進(jìn)步并不同步，因而鄉(xiāng)村振興以及鄉(xiāng)村治理都不能求快。如果能在慢中出現(xiàn)整體性進(jìn)步，這才有可能達(dá)到鄉(xiāng)村振興或者鄉(xiāng)村治理的比較理想的目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理基本上不可能以理想主義或者浪漫主義的激進(jìn)思維或者激情及其行為去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代過渡中鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)的二元特質(zhì)共存及其復(fù)雜表象，需要我們來自城市的多元參與主體重視這一點(diǎn)，不然開出的“鄉(xiāng)村治理良方”可能無法“對(duì)癥下藥”而無效。
與此同時(shí)，鄉(xiāng)村的千差萬別也決定了鄉(xiāng)村振興或者鄉(xiāng)村治理沒有一個(gè)模式可以照搬復(fù)制。黨委政府或者社會(huì)組織或者科研機(jī)構(gòu)在做鄉(xiāng)村治理或者鄉(xiāng)村振興的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，最好不要隨意“越權(quán)”——越過農(nóng)民的大多數(shù)意愿與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展訴求。因而還是回到這個(gè)主題上，即黨委政府在鄉(xiāng)村治理中到底應(yīng)該怎樣有效行使權(quán)力去做應(yīng)該做并能做好的事情。這種“有效”不是黨委政府的主觀判斷，而應(yīng)圍繞農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的實(shí)際需求為核心多做調(diào)查研究，多了解鄉(xiāng)村的實(shí)際情況。這一點(diǎn)也需要各種社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理時(shí)做到。只有切實(shí)了解鄉(xiāng)村的真實(shí)情況，尊重村民意愿，采用協(xié)商的方法，來做好規(guī)劃。尤其是實(shí)施項(xiàng)目制的時(shí)候，才可能更好地將國家政治意志與鄉(xiāng)村社會(huì)意志有效平衡起來，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)合一。在這個(gè)意義上，我們才可以說各個(gè)鄉(xiāng)村治理或者鄉(xiāng)村振興的參與主體的權(quán)力行為是“有效的”。
三、鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民的主體作用發(fā)揮
鄉(xiāng)村治理參與主體的權(quán)力行為邊界是“有效"，這或許抽象，也或許難以把握。那么，如何做到合理有效？我們可以看到，一些精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目制下的農(nóng)村公共工程建設(shè)花費(fèi)巨大而收效甚微，以及一些工程建設(shè)中種種偷工減料現(xiàn)象，在造成國家財(cái)政資金與社會(huì)資源浪費(fèi)的同時(shí)村民也不滿意，諸如此類的現(xiàn)象和一些政策的錯(cuò)位，一個(gè)主要原因可能在于缺乏對(duì)鄉(xiāng)村、對(duì)農(nóng)民踏實(shí)認(rèn)真的調(diào)查研究，以及決策的民主度不夠。因此，參與鄉(xiāng)村治理或者鄉(xiāng)村振興的多元主體無一例外地需要將眼光投向鄉(xiāng)村的真實(shí)景象。
黨委政府與社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理中的數(shù)量邊界與權(quán)力邊界在何處，雖然不能給出一個(gè)明確的答案，因?yàn)橹袊l(xiāng)村的差別實(shí)在太大，但有一點(diǎn)可以明確的是，鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民以外的行為主體需要真正地了解鄉(xiāng)村、了解農(nóng)民的意愿，在切實(shí)了解的基礎(chǔ)上再采取治理行為。然而正是不想、不愿不能了解鄉(xiāng)村治理的真實(shí)意景，因而即使是那些基層黨委政府打造出來的“美麗鄉(xiāng)村”都未必是農(nóng)民的真實(shí)心愿，或者獲得農(nóng)民的真實(shí)好感。在我們的調(diào)查訪談中，某一鄉(xiāng)村振興（精準(zhǔn)扶貧）的示范村盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、村容村貌良好，然而農(nóng)民依然抱怨當(dāng)?shù)攸h委政府在事關(guān)鄉(xiāng)村的重要決策上不聽農(nóng)民的意見建議，農(nóng)民監(jiān)督更談不上，造成大量的財(cái)政資金與集體資產(chǎn)低效使用。因而一個(gè)農(nóng)民黨員直接說黨委政府需要“聽聽農(nóng)民的聲音”。我們常常問，為什么一些好的政策被念歪、干部吃力不討好，在很大程度可能就在于鄉(xiāng)村治理缺乏作為最大的行為主體的農(nóng)民參與。鄉(xiāng)村治理中公共服務(wù)的缺位公共決策的錯(cuò)位，其主要原因可能既有公共權(quán)力的越位，更有農(nóng)民主體性地位的缺失。
因而鄉(xiāng)村治理中多元行為主體的數(shù)量邊界及其權(quán)力邊界與農(nóng)民的主體性是否彰顯又緊密聯(lián)系在一起。如果農(nóng)民的治理主體性地位與作用被充分地激發(fā)出來，一是鄉(xiāng)村治理要不了那么多“元”，幾個(gè)關(guān)鍵的“元"（黨委、政府、農(nóng)民）就可能治理好；二是黨委政府等多元主體沒有那么累，即權(quán)力的邊界沒有那么寬，行為沒有那么復(fù)雜。正如一位年老退休的村黨支部書記所說：黨委政府把農(nóng)村“水電氣路訊"解決好了，農(nóng)民就知道該干什么。農(nóng)民這個(gè)最大的鄉(xiāng)村治理主體，比我們黨委政府、社會(huì)組織、企業(yè)以及學(xué)術(shù)研究者，可能更懂鄉(xiāng)村的實(shí)際情況與訴求，以及鄉(xiāng)村治理之道。在精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興等鄉(xiāng)村治理政策的黨委政府宣傳與感召下，大多數(shù)甚至絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理有著強(qiáng)烈的渴求。他們在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治社會(huì)建設(shè)中鍛煉了30多年，要相信他們的智慧。當(dāng)然，基層黨委政府司法等部門在“普法”與政策、黨的指導(dǎo)思想宣傳時(shí)，也需要讓農(nóng)民明白自己的義務(wù)與權(quán)利分別是什么。這一點(diǎn)尤其需要反映在村規(guī)民約中，既要讓農(nóng)民清楚在鄉(xiāng)村治理中的作用與權(quán)力邊界，也需要讓他們明白在政策與法律的框架下參與治理。但在很大程度上可以說，他們不是鄉(xiāng)村治理的“學(xué)生”，而是其余主體包括基層黨委政府的“老師”。因而鄉(xiāng)村治理的決策與行為需要從封閉走向開放，讓更多的農(nóng)民參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)商，真正尊重他們的主體意愿，從而在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)國家政治意志與鄉(xiāng)村社會(huì)意志的有效融合，切實(shí)有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理及其鄉(xiāng)村振興。
作者系中共重慶市委黨校教授、《探索》雜志社主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期
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