摘要：脫貧攻堅和鄉村治理統一于鄉村振興的總目標，共同在鄉村戰略的實施中發揮著基礎性、先導性作用。脫貧攻堅促進鄉村治理結構優化，提升鄉村社會治理水平，脫貧攻堅改善和優化鄉村治理生態。雖然協同推進脫貧攻堅和鄉村治理取得了一定成果，但仍存在一些挑戰：未能厘清二者的“異同”，協同推進的理念、協同推進的規劃、協同推進的政策、協同推進的組織體系等尚未建立。為有效協同推進脫貧攻堅和鄉村治理，促進二者相互融合、相得益彰，建議要把握好脫貧攻堅戰和鄉村治理有效銜接制度邊界、做好觀念銜接奠定協同推進的堅實思想基礎、做好規劃銜接明確協同推進的有效路徑、做好政策銜接為協同推進提供有效保障、做好組織銜接為協同推進提供強力支撐。
黨的十九屆四中全會明確指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。從鄉村經濟社會發展的理論和實踐來看，2020年所有貧困地區和貧困人口進入全面小康社會后，我國反貧困戰略將實現重大轉換。推進脫貧攻堅，解決相對貧困問題，則不僅要注重鄉村經濟發展，更需要重視健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，通過脫貧攻堅與鄉村治理同謀劃，雙推進，發揮協同效應，更加有效地建立解決相對貧困的長效機制，更好地實現鄉村振興的總目標。
一、協同推進脫貧攻堅與鄉村治理基本邏輯
脫貧攻堅和鄉村治理作為解決“三農”問題的重要內容，統一于鄉村振興的基本目標，統一于滿足人民群眾日益增長的美好生活的追求的總體目標，在推進鄉村現代化的進程中，二者相互支撐，共促共進。共同價值追求和“1+1＞2”的協同效應是協同推進脫貧攻堅和鄉村治理的基本邏輯和動因。
（一）脫貧攻堅優化鄉村治理組織體系
一是脫貧攻堅強化了基層黨組織在推進鄉村治理中的戰斗力。貧困鄉村往往基層黨組織軟弱渙散，黨員干部整體素質不高，“無人管事、無人干事”突出。鑒于此，習近平總書記深刻指出，要把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，選優配強領導班子，發揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用。脫貧攻堅實施以來，定期選派優秀年輕干部到貧困村擔任駐村第一書記，同時加大資金、技術等各類資源對村黨組織的幫扶。脫貧攻堅過程成為強化基層黨組織、培養合格黨組織帶頭人的過程。基層黨組織工作思路、工作方式不斷創新，黨員隊伍素質提升、作風改進、能力增強，為鄉村治理奠定了堅實組織基礎，基層黨組織在鄉村治理中的戰斗堡壘作用能夠得到更好發揮。二是脫貧攻堅提升基層政府組織在推進鄉村社會治理中的執行力。脫貧攻堅工作時間緊、任務重，千頭萬緒，紛繁復雜。這對作為具體執行者的基層政府提高行政效率、處理干群關系、改進工作方法等提出更高要求，同時，要求鄉鎮政府把更多的精力、資源投入到打贏脫貧攻堅戰之中。經過脫貧攻堅工作的考驗，基層政府組織強化了行政運行能力，也促進了鄉鎮、村委及村民之間的交流互動，大大提升了基層政府的公信力和權威性。這為基層政府在鄉村治理中發揮主體作用奠定了群眾基礎，擴寬了工作渠道，增強應對復雜形勢和局面的能力。三是脫貧攻堅充分調動村民參與鄉村社會治理的積極性。部分農村尤其是貧困地區信息閉塞，村民思想較落后，主人翁意識不強。一些貧困村“空心化”問題較為突出，留守村民參與治理能力不足，貧困人群的主要精力和心思用于溫飽問題，無暇顧及參與鄉村治理。脫貧攻堅戰的實施，讓村民參與、民主決策得到實際操作和運轉，并形成了制度化參與機制，培養了村民自我管理、自我約束的觀念。脫貧進展公開透明，接受廣大村民的監督，村民的知情權和決策權得以真正實現，村民參與村事務決策和監督的熱情空前高漲，主動參與鄉村治理的氛圍正在形成。
（二）脫貧攻堅改善和優化鄉村治理生態
一是脫貧攻堅改善了鄉村治理“硬環境”。脫貧攻堅通過對口支援、結對幫扶，加大了發達地區資源向貧困鄉村的輸入，在增加村民個人收入的同時改善了鄉村基礎設施和生態、產業等環境，民富村美的鄉村為鄉村治理工作的推進提供了更好的物理載體。二是脫貧攻堅改善了鄉村治理“軟環境”。實施脫貧攻堅拉近了基層干部與人民群眾的距離，增加了雙方接觸和交流的機會，在一定程度上增強了基層政府在群眾中的公信力、親和力和影響力，形成和諧融洽的黨群、干群關系，為鄉村治理的有效實施，做好思想上和行動上的準備。三是脫貧攻堅提升鄉村社會治理信息化水平。脫貧攻堅工作中引入了大數據、云計算、人工智能等現代信息技術，建立了全國統一的信息化數據庫和電子管理平臺。這既為信息技術手段在鄉村治理中發揮作用積累了經驗，培養了一批熟悉信息化、智能化管理和操作運行的工作人員，也為鄉村治理提供了重要的可供參考的信息源。
（三）鄉村治理為打贏脫貧攻堅戰提供有力保障
“三治”融合推動鄉村治理，創造了和諧穩定的經濟社會秩序，為打贏脫貧攻堅戰創造了良好的環境、提供了動力和活力。一是加強鄉村自治激活村民脫貧攻堅的主動性。加強村民自治是鄉村治理的重要內容之一，就是要構建村民自治的組織體系和管理機制，深化村民自治實踐，增強農民群眾自我管理、自我服務水平，大大提升了村民參與鄉村治理的積極性和主動性。二是加強鄉村法治為脫貧攻堅營造安全和諧的環境。建設法治鄉村既是全面依法治國的內在要求，也是推進鄉村治理的重要內容。通過加大鄉村法治教育宣傳力度、強化基層政府依法行政能力、完善鄉村法律服務體系、推進法律援助進村、法律顧問進村等舉措大大改善了鄉村的法治環境，改善鄉村的治安水平，有效維護了農民權益，為脫貧致富提供了治安保障。三是加強鄉村德治為脫貧攻堅提供精神動力。德治是健全鄉村社會治理體系的重要支撐，提升鄉村德治水平，推動鄉村移風易俗，加強農村思想道德建設，弘揚主旋律和社會正氣，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，改善農民精神風貌，提高鄉村社會文明程度，為打贏鄉村脫貧攻堅戰提供良好的社會氛圍，增強鄉村發展的凝聚力，為脫貧攻堅提供了源源不斷的精神動力。
（四）鄉村治理鞏固脫貧攻堅成果
一是鄉村治理夯實脫貧攻堅的組織保障。鄉村治理著力打造共建共享共治格局，以基層黨組織建設為引領，形成多元共治的組織體系，強化了基層黨組織的領導力和行動力，為鄉村脫貧攻堅提供了堅強組織保障。二是鄉村治理提升鄉村的資源要素聚集能力。鄉村治理，治理有效是關鍵。通過推動治理資源向基層傾斜，將醫療、養老、教育、文化等公共服務下沉到基層，完善了鄉村公共服務體系，形成了良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實。三是鄉村治理為鞏固脫貧攻堅成果提供長效機制。我國脫貧攻堅工作整體進展順利，貧困地區和貧困人口在2020年基本可以達到農民人均可支配收入2300元/年，同時穩定實現不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障的“兩不愁三保障”。在此基礎上，在2020年我國絕對貧困人群基本消除后，不斷推動鄉村治理體系與治理能力現代化，更好優化公共產品和公共服務資源配置，更好發揮政府、企業、社會作用則是鞏固脫貧攻堅成果長效機制的重要內容。
二、協同推進脫貧攻堅和鄉村治理的主要問題
從2015年中扶貧工作會議提出脫貧攻堅，2017年黨的十九大提出鄉村治理體系和治理能力的現代化以來，脫貧攻堅和鄉村治理在中央和各級政府的統籌協調下，在具體的工作實踐中緊密聯系，共同推進。但同時，二者在推進理念、規劃、政策、組織體系等方面仍然存在著一些不協同問題。
（一）未能充分厘清脫貧攻堅與鄉村治理的“異同”
雖然脫貧攻堅和推進鄉村治理體系和治理能力的現代化在廣義視角，有統一的目標，相同的價值取向，都為增加農民的收入，改善鄉村硬環境和軟環境。但是脫貧攻堅與改善鄉村治理具有在階段性目標、推進方式、相應政策體系以及具體的執行主體和客體上的不同。要協同推進脫貧攻堅與鄉村治理體系和治理能力的現代化，必須明晰二者的“同”與“不同”，增加向心力，擴大公約數。但目前關于脫貧攻堅與鄉村治理的異同性認識還不夠，導致二者或者被作為一回事推進，或者作為兩個獨立的個體各自推進，既沒有抓住二者的共性，也沒有認識到二者的不同。
（二）協同推進的理念尚未形成
脫貧攻堅和推進鄉村治理體系和治理能力的現代化，猶如車之兩輪、鳥之兩翼，只有深度融合、同向同力，最大限度發揮二者在鄉村中先導性作用，才能徹底激發村民的活力，實現脫貧攻堅和推進鄉村治理的相互融合、相互促進、相得益彰。但目前各級政府關于二者協同推進的理念尚未形成，兩方面的資源統籌不足，僅是做好了“點”上的工作，還未站在“面”的高度來總攬規劃。各級政府推進脫貧攻堅和鄉村治理的系統性、整體性、協同性理念尚未建立，使得二者不能形成總體效應。
（三）協同推進的規劃尚未建立
協同推進要規劃先行，借助規劃方案的有效整合，實現資源整合、相互促進。目前在脫貧攻堅和鄉村治理兩個領域各個層面的規劃缺乏整體謀劃，在中央和地方鄉村振興總體規劃中也沒有對脫貧攻堅和鄉村治理作出一體化的安排，二者在目標協同、路徑協同上缺乏頂層設計的引領。此外，2020年脫貧攻堅階段性結束后，在推進社會主義現代化的新征程中，脫貧工作將面臨更高標準、更高要求，將以鞏固現有脫貧成果，由物質扶貧更多轉向精神扶貧。這需要鄉村治理體系和治理能力的進一步提升作為保障，優化鄉村軟環境，提升村民的整體素質，激發村民干事創業、奮發有為的決心，為脫貧攻堅提供強大內生功力。
（四）協同推進的政策有待設計
“十個指頭彈鋼琴”是政策協同科學性的比喻，形象表達了政策協同配合的重要性。協同推進脫貧攻堅和鄉村治理必須注重兩個領域政策在“時、度、效”幾個維度的有機銜接，著力打好政策“組合拳”，形成政策協同效應。但當前，涉及脫貧攻堅和鄉村治理的資金投入和管理、人才引進、技術投入以及信息化管理等各項政策的有效銜接還有待創新設計。在宏觀政策領域和微觀政策領域均未有專門的對接機制。
（五）協同推進的組織體系尚不統一
雖然基層黨組織和基層政府組織是推進脫貧攻堅和鄉村治理的核心和主體，但由于脫貧攻堅和鄉村治理的具體工作分屬不同的執行部門，在機構內部尚未建立協同推進二者的組織體系和相應的協調機制。在脫貧攻堅和鄉村治理主體越來越多元化的發展驅使下，協同組織體系的缺失，不能有效地整合社會各類資源，不能形成合力。
三、協同推進脫貧攻堅鄉村治理的政策建議
加快形成脫貧攻堅和鄉村治理相互支撐、相互配合、有機銜接的良性互動格局，要在厘清二者“同”與“不同”的基礎上，探索完善各環節有效銜接的方式方法和耦合機制。
（一）做好概念銜接，明確協同推進的制度邊界
脫貧攻堅與鄉村治理的不同之處在于，脫貧攻堅具有特殊性、局部性、緊迫性的特點，而鄉村治理則具有綜合性、整體性、漸進性和持久性的特點。脫貧攻堅目標是確保到2020年我國現行標準下農村貧困地區人口實現脫貧，而鄉村治理則著眼于從根本上解決鄉村社會問題。在2020年完成脫貧攻堅目標任務之前，仍然要堅持以扶貧工作為重心，與鄉村治理做好觀念、規劃和政策上的銜接。2020年后，我國脫貧攻堅戰將實現全面勝利，要通過推進鄉村治理體系和治理能力的現代化，有效改善提升貧困地區發展的內生動力和外在活力，助力破解相對貧困，實現共同富裕。脫貧攻堅與鄉村治理的有效銜接，要以脫貧攻堅觀念、民生、人才、制度建設等方面取得的成效為基礎，推動要素配置、組織建設向鄉村傾斜，助力鄉村治理能力的全面提升。
（二）做好觀念銜接，奠定協同推進的思想基礎
脫貧攻堅向鄉村治理過渡是從被動式的政府扶持轉為主動自愿式的自發運動。在這個過程中，一是注重理論指導的連續性，深刻領會、準確把握習近平總書記關于扶貧工作重要論述和鄉村振興戰略思想精神實質，繼承“精準”理念，總結脫貧攻堅先進理論和優秀經驗，指導精準扶貧和鄉村治理工作。二是實現“被動扶”到“主動興”的轉變，通過鄉村治理的改善，提高村民整體素質和能力，提升“三治”能力，實現村民的自我管理、自我提升，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，進一步提升貧困人口“自主脫貧”的能力，讓人民群眾從內心深處轉變觀念，主動依靠自己的勤奮努力，早日過上富裕生活。
（三）做好規劃銜接，明確協同推進有效路徑
在推進鄉村治理總體安排下，清晰明確地制定符合地方實際情況的短期過渡計劃，為脫貧工作和鄉村治理有效銜接形成過渡期。規劃堅持鄉村發展規律，統籌長遠和當前，注重質量。協同規劃要銜接好市縣、鎮村發展總體規劃，及扶貧搬遷、產業結構調整等專業規劃。針對不同發展水平、不同類型的村莊，各地區、各部門應加強分類規劃指導，梯次推進。從多維貧困的視角破解相對貧困將成為2020年后農村工作的重點，要通過鄉村治理體系和治理能力的現代化，鞏固脫貧成果，建立破解相對貧困、實現共同富裕長效機制，各級政府在經濟社會發展的“十四五”規劃中，進一步明確和細化脫貧攻堅和鄉村治理協同推進的機制、目標和重點任務。
（四）做好政策銜接，為協同推進提供保障
政策銜接要完善和優化政策體系，促進相關政策向常規性、普惠性和長效性轉變，為脫貧攻堅和鄉村治理有機銜接提供具體的指導方案和實施細則。一是按照鄉村治理的目標要求，抓緊對現有扶貧政策進行梳理。適應從脫貧攻堅向鄉村治理的形勢轉變，分類確定需要取消的、接續的、完善的或強化的扶貧政策，注重總結梳理脫貧攻堅中成熟的理論成果、實踐經驗，用于完善鄉村治理政策體系、制度框架。二是促進特惠性政策向常規性、普惠性政策的轉變。把臨時性幫扶政策轉成常態化支持政策，強化脫貧攻堅政策與農村社會保障政策的銜接，逐步將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措調整為針對相對貧困的常規性社會保障措施。同時，均衡發展農村基礎設施和教育、醫療等公共服務，避免“政策懸崖”問題的出現。三是做好投入銜接。強化資金“整合”，發揮規劃的統籌引領作用，把脫貧攻堅、公共事業發展和涉農資金等多方投入統籌起來，充分發揮資金整合規模合力效益。
（五）做好組織銜接，為協同推進提供支撐
脫貧攻堅巨大成就的取得關鍵就在于強大的組織動員能力。一是做好“五級書記抓扶貧”與鄉村治理的有效銜接，將其總結提煉、推廣運用到鄉村治理中。二是建立起相對完善的組織力量，將脫貧攻堅的組織機制與鄉村治理銜接，利用駐村干部振興、第一書記振興、對口幫扶振興等方式，奠定鄉村治理的組織基礎，提升鄉村治理的領導能力。三是著力打造自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。在繼承發揚脫貧攻堅治理精華的同時，重點完善法律法規，以法治提升鄉村治理能力。
參考文獻：略
作者：國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所“新時代我國鄉村治理創新發展研究”課題組，執筆：劉燕玲、王炳文、趙崢
中國鄉村發現網轉自：《中國水勢》2020年3月23日
(掃一掃，更多精彩內容！)
