一、當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”
“十三五”收官和“十四五”謀劃，恰逢“兩個百年目標”交接、精準脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化等重要歷史節(jié)點?？傮w而言，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”。
?。ㄒ唬┤娼ǔ尚】瞪鐣⑷缙趯崿F(xiàn)
第一個“百年奮斗目標”是到中國共產(chǎn)黨成立100年的時候，我國全面建成小康社會。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，是檢驗全面建成小康社會成色和質(zhì)量的關(guān)鍵指標。“十三五”所處的歷史時期，正是小康社會從基本建成到全面建成、從農(nóng)村局部小康到鄉(xiāng)村全面振興的歷史階段[2]?！笆濉蹦?，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要取得明顯進展，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)性需要明顯增強，農(nóng)民生活水平和質(zhì)量需要普遍提高?！笆奈濉鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民生活要再邁上一個新臺階，筑牢小康社會的根基。
?。ǘ┑诙€百年目標建設(shè)需要順期開局
第二個“百年奮斗目標”是到中華人民共和國成立100年的時候，我國建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家?！笆濉薄笆奈濉眱蓚€五年規(guī)劃，正逢兩個“百年奮斗目標”的歷史性交接。這就需要在第一個“百年目標”實現(xiàn)的同時，為中華民族的偉大復興筑牢根基?！爸袊獜姡r(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富?！苯ǔ筛粡娒裰魑拿骱椭C美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，基礎(chǔ)在“三農(nóng)”。到2050年，要達成鄉(xiāng)村全面振興的目標，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。把我國從一個農(nóng)業(yè)大國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強國，從鄉(xiāng)土文明建設(shè)成城鄉(xiāng)融合文明[3]，把農(nóng)民發(fā)展成高素質(zhì)的城鄉(xiāng)公民，“十四五”要做好開篇布局。
?。ㄈ┚珳拭撠毴蝿招枰雌谕瓿?/p>
“十三五”末，要確?，F(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。黨的十八大以來，我國平均每年減貧1300萬人以上，接近1億人口脫貧。2019年全國農(nóng)村貧困人口減少1109萬人，至2019年末全國農(nóng)村貧困人口僅剩551萬人[4]。2020年絕對貧困將按期消滅?！笆奈濉笔菣z驗“脫真貧、真脫貧”的重要時期，期間要保證已脫貧人口不返貧，已摘帽貧困縣不反復。這就需要繼續(xù)幫扶已脫貧地區(qū)，尤其要加強對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮(zhèn)的動態(tài)識別，夯實精準脫貧成績。
（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要即期有機銜接
在精準脫貧的基礎(chǔ)上，要鞏固提升精準脫貧成果，加快補齊鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施和社會民生短板，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。一個重要的銜接點在于，加快緩解農(nóng)村相對貧困問題。我國農(nóng)民還有相當一部分居民處于相對貧困狀態(tài)。解決鄉(xiāng)村相對貧困問題，不僅收入要達標，而且要在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織方面全面振興鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。尤其是相對落后的農(nóng)村地區(qū)，要把推動產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。從“十四五”開始，要把農(nóng)業(yè)發(fā)展成有魅力的希望產(chǎn)業(yè)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為宜居宜業(yè)的樂土，讓廣大農(nóng)民群眾可持續(xù)地增收致富。
?。ㄎ澹┺r(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要適期深化
“十三五”期間，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。具體表現(xiàn)在：一是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初步調(diào)優(yōu)。2016—2018年，非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)籽粒玉米面積調(diào)減286.7萬公頃，大豆面積增加160多萬公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)均有所提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測總體合格率連續(xù)3年穩(wěn)定在97.5%以上。二是生產(chǎn)方式初步調(diào)好?！耙豢貎蓽p三基本”取得明顯成效，2018年農(nóng)田有效灌溉系數(shù)為0.554，化肥和農(nóng)藥使用量均實現(xiàn)負增長，秸稈、養(yǎng)殖廢棄物和農(nóng)膜綜合利用取得明顯進展。三是產(chǎn)業(yè)體系初步調(diào)順。2018年規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)7.9萬家，經(jīng)營收入14.9萬億元，農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平加快提升，共享農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、中央廚房等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)多種功能不斷拓展。2018年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客30億人次、營業(yè)收入超過8000億元。四是相關(guān)改革深入推進。農(nóng)業(yè)補貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅階段順利完成，信貸、保險支農(nóng)政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額達到33萬億元，農(nóng)業(yè)保險提供風險保障3.46萬億元。但是，“十四五”期間，我國農(nóng)產(chǎn)品需求總量仍然剛性增長、需求結(jié)構(gòu)還會持續(xù)升級。這就仍然需要真正由市場引導[5]，順應從過去的“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新為第一動力、協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
二、我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨十大不平衡不充分問題
我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化是消費需求升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、治理體系升級的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交匯的背景下，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的諸多不平衡不充分問題逐步顯現(xiàn)。
（一）高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)需求與落后的市場意識產(chǎn)生了矛盾
我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)五年穩(wěn)定在6500億公斤以上，重要農(nóng)產(chǎn)品供給比較豐富，已經(jīng)基本告別農(nóng)產(chǎn)品總量短缺的時代。但是，在農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出的背后，是農(nóng)產(chǎn)品消費結(jié)構(gòu)的升級。城鄉(xiāng)居民不僅要求“吃得飽”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，對鄉(xiāng)村的綠水青山還有需求。農(nóng)業(yè)并不是單純的“種出來”“養(yǎng)出來”，再賣出去，而是要滿足個性化、多樣化、多功能性的消費需求。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)意識逐步覺醒，尤其是對土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等的意識日益強化。但是，在產(chǎn)權(quán)意識覺醒的同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的市場意識仍然落后。從事農(nóng)業(yè)的主體，找到政府部門“不要政策，要資金”，經(jīng)營過程中“不要建議，要項目”，產(chǎn)出產(chǎn)品后“不找市場，找市長”的情況經(jīng)常出現(xiàn)?？傮w而言，農(nóng)業(yè)供給側(cè)還沒有轉(zhuǎn)到滿足市場需求升級上來。例如，有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展已經(jīng)鼓勵多年，但是產(chǎn)量仍然較少。即使是在我國有機農(nóng)產(chǎn)品種植較多的黑龍江省，有機稻谷產(chǎn)量也僅占稻谷總產(chǎn)量的2.3%，有機玉米僅占1.4%。主要原因還是在于，農(nóng)民囿于經(jīng)驗性的行為習慣，種植結(jié)構(gòu)和種植行為調(diào)整轉(zhuǎn)型困難[6]。
（二）新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)與新動能點狀存在交織在一起
新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，但是多數(shù)仍然只是小部分主體的嘗試。例如，電商普遍被認為是一種新業(yè)態(tài)，地方發(fā)展熱情較高，大部分縣域都鼓勵農(nóng)村電商發(fā)展。截至2018年，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡零售額已達2305億元[7]，縣域農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料網(wǎng)絡零售額為4018億元[8]。然而，農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的速度并不及預期。2015年，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上零售額占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重達到約1.5%。根據(jù)指數(shù)增速，相關(guān)部門在農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃中提出2020年底要增加到8%的目標1。經(jīng)歷3年發(fā)展，2018年這一比重僅為2.0%。這其中盡管有計算方法調(diào)整的因素，但是比例偏低，增速低于預期已經(jīng)成為事實2。其他新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)也面臨著增速低于預期的情況，仍然依賴投入，很少能找到可持續(xù)的盈利模式。在點狀存在下，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不足以形成規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應，新動能接續(xù)遠未完成。
（三）成本不斷抬升與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力乏力并存
現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力乏力。與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國相比，中國單位生產(chǎn)成本較高。以玉米為例，2018年中國每噸玉米的生產(chǎn)成本已經(jīng)達到2125.99元，美國每噸玉米的生產(chǎn)成本僅為962.31元，中國玉米生產(chǎn)成本是美國的2.21倍。對成本按細項分析，中國的高成本起因首先來自勞動力成本。勞動力的高成本主要來自家庭勞動力折價，也就是自家勞動力的機會成本。中國種植1噸玉米家庭勞動力折價為845.55元，雇工費用44.60元，均遠高于美國。上述兩項相加，中國玉米種植的勞動力成本超過美國的19倍，絕對數(shù)值更是高出843.44元。其次的成本差距來自土地，中國土地機會成本比美國高出239.77元3。中國農(nóng)業(yè)成本抬高、基礎(chǔ)競爭力乏力的主要原因在于“隱性成本顯性化”[9]。以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要依靠自家勞動力和自家土地從事生產(chǎn)，不必給家庭成員支付貨幣化的工資，也不用給自己的家庭交納租金。因此，勞動力和土地成本主要是隱性成本，并不用考慮成本。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)加速、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加，越來越多的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要雇工和租入土地。截至2018年，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過了5.3億畝，土地適度規(guī)模經(jīng)營占比超過40%，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；蔬_到60.5%。在這種情況下，以往被單家獨戶小農(nóng)戶生產(chǎn)所“隱藏”的勞動力和土地成本開始顯露。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體更是要把這些成本計入財務成本。更為重要的是，這種“隱形成本顯性化”造成的成本上升，只會越來越明顯，降成本難度較大。
?。ㄋ模┰谛滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迅速發(fā)展的同時各種軟硬配套滯后
截至2018年底，全國在工商部門注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已達到217.3萬家，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門認定或工商注冊登記的家庭農(nóng)場有87.7萬個，縣級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)近9萬家，高素質(zhì)農(nóng)民隊伍已經(jīng)超過1700萬人。但是，各種軟硬件配套還較為滯后。例如，以往小農(nóng)戶生產(chǎn)糧食較少。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年76.1%的農(nóng)戶種植面積在8畝以下，根據(jù)當年的糧食單產(chǎn)計算，大部分農(nóng)戶家庭糧食產(chǎn)量在2500公斤以下。這個糧食產(chǎn)量，村內(nèi)曬場、房前屋后，甚至柏油馬路上，都可以晾曬干燥。但是，經(jīng)過多年發(fā)展，2016年第三次全國農(nóng)業(yè)普查時，從事糧食生產(chǎn)的合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體播種面積多在50畝以上，而且500畝以上的合作社已經(jīng)比較多見。根據(jù)目前的糧食單產(chǎn)，這些新型經(jīng)營主體糧食產(chǎn)量已經(jīng)在5000公斤甚至50 000公斤以上。在這種情況下，繼續(xù)使用傳統(tǒng)的晾曬干燥方式就不現(xiàn)實，這就需要建設(shè)谷物烘干設(shè)備。但是，谷物烘干設(shè)備造價高，即使是規(guī)模經(jīng)營主體仍然難以承擔；而且每年僅在谷物收獲季節(jié)使用，利用頻率低，成本回收周期長。這就需要對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的硬件建設(shè)給予補貼或信貸支持。在軟件建設(shè)方面，制度健全完善和分層落實相對滯后。盡管農(nóng)業(yè)稅基本已經(jīng)減免，但仍需要繳納營業(yè)稅[10]?！盃I改增”后，合作社等新型經(jīng)營主體繳納的增值稅等與一般農(nóng)業(yè)企業(yè)相差不大，直接影響了財富積累及擴大再生產(chǎn)。財政補助形成的新型經(jīng)營主體資產(chǎn)，應該如何在財務上進行入賬等操作，甚至如果新型經(jīng)營主體資產(chǎn)清理了財政補助形成的資產(chǎn)如何清理，都需要有相應的制度規(guī)定。再如，高素質(zhì)農(nóng)民培養(yǎng)效果停留在“發(fā)了多少結(jié)業(yè)證”上，而缺乏培訓后的跟蹤服務。
?。ㄎ澹┺r(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴峻與外出勞動力不穩(wěn)定并存
20世紀90年代以來，人口結(jié)構(gòu)變遷趨勢明顯，勞動力老齡化速度加快，人口和勞動力更加向城市群、都市圈集中。我國農(nóng)村青壯年勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力短缺情況也越來越嚴重。農(nóng)業(yè)吸引力下降，青年農(nóng)民務農(nóng)積極性明顯下降。根據(jù)全國第三次農(nóng)業(yè)普查，2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員年齡在55歲以上的比例已經(jīng)達到33.6%。農(nóng)業(yè)青壯年勞動力短缺，老齡農(nóng)民對現(xiàn)代化科技和業(yè)態(tài)掌握能力有限，越來越不適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。即便是農(nóng)業(yè)勞動力進入城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，他們中的大多數(shù)就業(yè)穩(wěn)定性也較差，只能通過從事簡單的、機械的、低水平的勞作，換取在城市稍作停留的機會。如果發(fā)生經(jīng)濟下行，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力就可能會離開工作崗位回到農(nóng)村老家[11]。這一方面會加劇農(nóng)村老齡化態(tài)勢，另一方面還可能與新型經(jīng)營主體爭奪已經(jīng)稀缺的土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源。
?。┺r(nóng)產(chǎn)品相對過剩與短缺交替出現(xiàn)
在我國，人均糧食占有量超過400公斤，是一個平衡點。如果供過于求，且不加調(diào)控，產(chǎn)需矛盾積累兩至三年之后，就可能出現(xiàn)庫存高企的局面。這一節(jié)點曾經(jīng)出現(xiàn)在20世紀90年代中后期，當時糧食產(chǎn)大于需、陳化糧出現(xiàn)。上一輪比較大的糧食市場調(diào)控政策改革就發(fā)生在此階段（見圖1）。再看本輪糧食市場供需變化的態(tài)勢：2004年以來，糧食連年增產(chǎn)；2010年人均糧食占有量穩(wěn)定超過400公斤，超過這一平衡點后，2013年我國糧食出現(xiàn)了高庫容的問題。目前人均糧食占有量超過474公斤，稻谷等部分品種仍然有較大的庫存壓力。與此同時，玉米從短缺到過剩再到相對不足，已經(jīng)經(jīng)歷一個完整的周期。2005年玉米供不應求，庫存消費比僅為20%。此后受臨儲政策刺激，玉米連續(xù)增產(chǎn)。2015年，玉米嚴重供過于求[12]。市場普遍預期，玉米庫存高達2.5億噸。2016年玉米臨儲政策取消后，隨著一系列“去庫存”措施的實施，玉米庫存又迅速消化。到2019年，市場再度出現(xiàn)了玉米供求偏緊的預期[13]。
?。ㄆ撸┧娐窔夥烤W(wǎng)建設(shè)滯后
據(jù)全國第三次農(nóng)業(yè)普查，2016年尚有52.3%的農(nóng)村居民未能用上經(jīng)過凈化處理的自來水，38.1%的村內(nèi)主要道路沒有路燈，10.5%的村內(nèi)主要道路為沙石或磚石板，44.2%的農(nóng)戶在使用柴草做生活能源，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住房的比例僅為12.5%,52.2%的農(nóng)戶手機聯(lián)通不了互聯(lián)網(wǎng)。尤其是，農(nóng)村道路盡管實現(xiàn)了“村村通”，但是農(nóng)村道路多數(shù)以3.5米標準建設(shè)，難以滿足未來農(nóng)村小客車增長速度，也很難滿足城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)休閑旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需求。
?。ò耍┵Y源環(huán)境承載力已達到或接近上限
不少土地資源已不適合糧食生產(chǎn)。目前有3億畝耕地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染，每年因重金屬導致污染的糧食達1200萬噸。此外，水資源開發(fā)利用模式不可持續(xù)。我國許多地區(qū)尤其是華北和西北地區(qū)水資源過度開發(fā)問題較為突出。目前華北地區(qū)地下水超采累計虧空1800億立方米左右，超采的面積達到了18萬平方公里，約占平原區(qū)面積的10%。2018年全國高效節(jié)水灌溉面積3.34億畝，占耕地面積的比例僅為16.5%，遠低于以色列、法國等集約式利用農(nóng)業(yè)資源國家80%～90%的水平，也低于美國等粗放式利用農(nóng)業(yè)資源國家50%的水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中造成的污染較為嚴重。為了追求農(nóng)業(yè)高產(chǎn)，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜大面積過量使用，導致地表和地下水體污染嚴重和土地板結(jié)、沙化。近年來，雖然化肥農(nóng)藥農(nóng)膜減量化不斷推進，但是這需要一個過程。2018年，我國化肥折純使用量達到5653.42萬噸，每畝用量仍高達27.89公斤，遠超國際公認的畝均15公斤的安全上限。農(nóng)藥施用量達到150.26萬噸，畝均用量超過0.74公斤，農(nóng)用地膜使用量突破246.48萬噸，殘留率高達40%左右。
?。ň牛┺r(nóng)村基本公共服務和社會事業(yè)發(fā)展滯后
農(nóng)村社會公共服務歷史欠賬仍然較多，城鄉(xiāng)之間在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會保障等方面的差距已經(jīng)成為社會民生最大的痛點之一。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)匯總結(jié)果，2016年全國仍有3.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有幼兒園、托兒所，這一比例在西部達到6%；全國近41%的村沒有體育健身場所，其中西部為54%；全國33.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有社會福利收養(yǎng)性單位，西部為46.7%；全國58.7%的村沒有農(nóng)民業(yè)余文化組織，中部、西部這一比例分別高達59.2%和63.3%；全國45.1%的村沒有執(zhí)業(yè)醫(yī)師，其中東部和西部分別為50.6%和50.1%。
?。ㄊ┏青l(xiāng)就業(yè)收入和生活方式差異仍然較大
從相對數(shù)來看，2019年城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)縮小為2.64∶1，但是，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的絕對差距已達26 338元。實際上，城鄉(xiāng)收入差距只是一個方面。農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的程度也無法與城鎮(zhèn)相比。就就業(yè)總量而言，2014年城鎮(zhèn)就業(yè)人口已經(jīng)超過鄉(xiāng)村，目前城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)吸引了4.34億人就業(yè)，而鄉(xiāng)村則容納了3.42億人就業(yè)（見圖2）。從就業(yè)質(zhì)量來看，鄉(xiāng)村就業(yè)多是臨時性、非完全的就業(yè)，從事產(chǎn)業(yè)層次和水平也不高。而且，鄉(xiāng)村水電路氣房的基礎(chǔ)設(shè)施落后，生活單調(diào)、乏味，缺乏青壯年向往的生活方式。農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整、新老矛盾交織?！稗r(nóng)二代”“農(nóng)三代”已經(jīng)成長為鄉(xiāng)村建設(shè)的主要力量，也成為農(nóng)村生活方式改善的主要需求者。
三、“十四五”時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略
黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經(jīng)濟體，人均GDP接近1萬美元，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進入中后期，生產(chǎn)要素的內(nèi)涵和外延不斷擴張，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨界融合。生物技術(shù)、數(shù)字資源等將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供彎道超車的加速器，農(nóng)產(chǎn)品市場空間和農(nóng)業(yè)多功能性進一步拓展，鄉(xiāng)村多元價值將更加凸顯。農(nóng)業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的階段性起點之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學制定“十四五”規(guī)劃。
?。ㄒ唬┰陧攲釉O(shè)計上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展
以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實際上是“城市主導、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟效應、范圍經(jīng)濟效應和集聚經(jīng)濟效應，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟效應輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務一體化建設(shè)、一體化管護、一體化運營，促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。
?。ǘ┱咧С指嗟叵蜣r(nóng)村發(fā)展傾斜
以往的政策目標主要指向為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。一個很典型的證據(jù)是，農(nóng)業(yè)補貼的測算依據(jù)一度是按照家庭承包經(jīng)營耕地的面積，而且基本實現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農(nóng)業(yè)補貼已經(jīng)超過美國[14]。新時代則需要堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)并行。未來的政策支持要更多地向農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村社會事業(yè)等傾斜。而農(nóng)村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續(xù)的，必須增強農(nóng)村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體經(jīng)濟實力仍然不強。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)（約5.5萬個村），2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費。如果以中位數(shù)計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據(jù)農(nóng)村社會事業(yè)促進部門測算，一個村建設(shè)一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經(jīng)濟發(fā)展水平下，很難指望農(nóng)村集體經(jīng)濟集中力量修建基礎(chǔ)設(shè)施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農(nóng)民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農(nóng)村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng)造實實在在的紅利，釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟活力。
?。ㄈ崿F(xiàn)財政支農(nóng)資金集約化和市場化使用
以往的規(guī)劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農(nóng)林水事務年均遞增速度曾經(jīng)達到21.2%。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下?！笆奈濉逼陂g，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大[15]。在這種背景下，財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農(nóng)資金會更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農(nóng)林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)內(nèi)容按地區(qū)切塊，加強對建設(shè)任務的績效評估。例如，國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專項+任務清單”：以園區(qū)為單位投入，設(shè)立建設(shè)清單，直接驗收建設(shè)清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。未來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實現(xiàn)市場化的精準支持，激發(fā)市場主體投入。
（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行
以往規(guī)劃的目標主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。例如，農(nóng)業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農(nóng)業(yè)補貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體增加資源要素投入。從財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財政支出的20%以上（見表1）。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品[16]。另一方面，則需要堅持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。
?。ㄎ澹┙y(tǒng)籌國際國內(nèi)資源、市場、制度
以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國內(nèi)，對國際規(guī)則參與得較少。當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經(jīng)濟發(fā)展進入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴峻考驗。農(nóng)產(chǎn)品消費總量剛性增長，消費結(jié)構(gòu)由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導致原料消耗增長。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進步增產(chǎn)效應已經(jīng)一定程度上實現(xiàn)對消費增長的追趕，但是受到國內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計算，2017年中國農(nóng)作物播種面積25億畝，而進口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過12億畝[17]。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計算，2015年中國進口糧食相當于凈進口了2005億噸淡水資源[18]。既然相當規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進口不可避免，那么就需要適應這一趨勢。“十四五”時期則需要統(tǒng)籌國內(nèi)資源、市場、制度，根據(jù)土地和淡水資源來合理布局農(nóng)產(chǎn)品進口來源，以市場需求的力量驅(qū)動國內(nèi)外資源為我所用。在國際農(nóng)業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。
?。└右揽啃畔⒒夹g(shù)促進政策落地
以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經(jīng)濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高[19]。實際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實、經(jīng)過縣（市、區(qū)）、再到?。▍^(qū)、市）層層上報。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進了政策執(zhí)行和落實的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業(yè)質(zhì)量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實，一個傳感器相當于作業(yè)300畝的補貼。當然，隨著技術(shù)的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實過程中技術(shù)監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對比關(guān)系。
總體而言，“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的形勢更加復雜。而且，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農(nóng)情不會改變，農(nóng)業(yè)小部門化的規(guī)律不會改變，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求不會改變，新舊動能轉(zhuǎn)換接續(xù)的態(tài)勢不會改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎(chǔ)不會改變，國際國內(nèi)“黑天鵝”“灰犀?！苯豢椀木置娌粫淖?，農(nóng)村經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來，需要堅持底線思維，科學編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
