今天我就“完善鄉(xiāng)村組織振興的法治保障”談一點個人的看法。今年5月28日，十三屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國民法典》，這是新中國第一部以法典命名的法律，是規(guī)范基本民事關(guān)系、保護平等民事主體合法權(quán)益的基本遵循，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動新時代改革開放和社會主義現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村振興都具有重大深遠的意義。2017年，第十二屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《民法總則》，對法人制度做出進一步完善，把計劃經(jīng)濟時期形成的四種法人類型調(diào)整為三種法人類型，也就是營利性法人、非營利性法人、特別法人，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會特別法人資格，明確了長期處于灰色地帶的農(nóng)民專業(yè)合作社的法人類型。過去我們搞了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，賦予法人地位，但是是什么法人？是公司法人、是企業(yè)法人，還是合作社法人？是不明確的。注冊的制度也是五花八門，所以這一次給它明確為特別法人。這樣農(nóng)村三類組織的治理結(jié)構(gòu)以及發(fā)展趨向就有了上位法的基礎(chǔ)。
組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。當今農(nóng)村各類組織中農(nóng)村基層黨組織有黨章黨規(guī)規(guī)范，農(nóng)民專業(yè)合作社和村民委員會分別都有法律，有專門的《村民組織法》，有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法仍然是空白的，所以說制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理的基本遵循，是鄉(xiāng)村振興組織建設(shè)一個十分重要的任務(wù)。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，我認為有這么幾個問題需要認真地研究。
一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征。
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征是它的社區(qū)性、地域性、綜合性。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶有濃厚的歷史印記，它的前身是人民公社時期的三級所有。農(nóng)村改革后成為農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體，還保留著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級和組級三個層級，97%是在村和組級里。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以成員及其共同擁有的自然性資產(chǎn)為紐帶，通過合作與聯(lián)合，共同發(fā)展經(jīng)濟的一種經(jīng)濟組織形式。所以說它社區(qū)性、綜合性、地域性的特征十分明顯。土地資源、居住村落是地域性特征非常明顯的，經(jīng)濟、社會、文化等多種職能交錯，是綜合性特征特別明顯。
二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)制度。
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行集體所有權(quán)與成員股權(quán)相結(jié)合的財產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的集體所有制。《憲法》規(guī)定為勞動群眾集體所有制。集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立運行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定進行管理的重大問題。《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體經(jīng)濟組織所有成員所有。集體所有制的財產(chǎn)不能分割給成員個人，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體所有權(quán)的代表，行使對農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)。集體經(jīng)濟組織成員作為集體所有權(quán)的主體享有對本集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的收益分配權(quán)。集體經(jīng)濟組織成員是所有權(quán)的主體，集體經(jīng)濟組織是所有權(quán)的行使主體，所以這兩個還是有區(qū)別的，一個是所有權(quán)的主體，一個是這個組織是所有權(quán)的行使主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行集體所有權(quán)與成員股權(quán)相結(jié)合的財產(chǎn)分配制度。這一點和一般的公司是不一樣的。這種產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司制企業(yè)在法人治理上的重大區(qū)別。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)中，集體所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、社員股權(quán)這三種權(quán)的配置以及它的相互關(guān)系是一個核心的問題。成員對集體資產(chǎn)股份占有收益、有償退出、以及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利的實現(xiàn)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展走向都會產(chǎn)生直接的影響。
三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的封閉性。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)力來源于成員資格，有資格才有權(quán)利，資格鎖定權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格確認由本集體經(jīng)濟組織依據(jù)法律法規(guī)，按照民主程序決定，不由外部力量決定。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以共同擁有的資源性資產(chǎn)為紐帶，成員資格對外是封閉的，當然依法取得成員資格的除外，比如水庫移民、異地搬遷，還有城鄉(xiāng)建設(shè)移民等等，就是遵循法律規(guī)定才能加入到另外一個集體經(jīng)濟組織里面來。成員集體所有權(quán)決定了成員享有平等的股權(quán)，成員資格的封閉性決定了股權(quán)權(quán)能受限。這就是說，集體經(jīng)濟組織成員的股權(quán)不能向集體經(jīng)濟組織外流轉(zhuǎn)，股權(quán)流轉(zhuǎn)要考慮成員的資格因素。農(nóng)村集體組織的成員，股權(quán)不能由內(nèi)部少數(shù)人控制，也不能被外部資本侵占。當然集體經(jīng)濟組織成員資格的分配性并不排斥外來投資，外來投資形成的資產(chǎn)與其收益，按照通行的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)則處理就可以了。
四，農(nóng)村集體經(jīng)濟的分配制度。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行收益按股分配與福利共享相結(jié)合的分配機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自然性資產(chǎn)，成員通過承包經(jīng)營或者流轉(zhuǎn)獲得收益。經(jīng)營性資產(chǎn)收益，成員按股份量化獲得，公益性資產(chǎn)收益，實行福利性的分配，由成員共享。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司制企業(yè)在收益分配上的最大區(qū)別是，一個是資本是絕對的依據(jù)，一個是考慮了社會保障的功能。
五，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能、社會保障職能和公共的職能是交織的，這區(qū)別于其他經(jīng)濟組織的顯著特點。農(nóng)村集體發(fā)展不平衡，在一個較長時期村社合一。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，村社分離將是主要的形式，村社合一是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的主要形式。無論哪種形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的社會保障和公共服務(wù)職能不會剝離，至少不會完全剝離。在有些地方，村委會、村集體經(jīng)濟組織、村辦企業(yè)是分離的。就像我去的北京市海淀區(qū)，它的一些農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)完全分離了。村委會實行自治，村集體經(jīng)濟組織提供社會保障和公共服務(wù)。社辦企業(yè)、村辦企業(yè)提供財力支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的上述三項職能是農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石。因為農(nóng)村沒有完全納入全國統(tǒng)一的社保體系當中去，組織的存在是它保障的一個基石。
鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的這幾個特征，在立法時還要統(tǒng)籌考慮這么幾個問題。
第一，集體所有制的實現(xiàn)形式和運營機制。過去我們有農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展停滯不前的教訓(xùn)，改革開放后，也有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、集體資產(chǎn)流失的教訓(xùn)。要堅持把憲法規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟所有制作為主線，把民法總則規(guī)定的作為基本遵循。積極探索農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)形式和適應(yīng)市場經(jīng)濟的運行機制。要實現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和農(nóng)民共同富裕的目標，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實際上解決的是收益分配的依據(jù)問題，實質(zhì)是要解決其運行機制的問題。不要說股份量化了就行了，股份量化了則是提供了一個分配的依據(jù)，我們年終按什么分配收益，但根本的問題是要解決它的運行機制問題。
第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)管理問題。核心還是要實行民主管理，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟淪為村干部經(jīng)濟。
第三，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易問題。要規(guī)范農(nóng)村土地承包權(quán)、林權(quán)、自荒地使用權(quán)，還有知識產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易，健全流轉(zhuǎn)規(guī)則，加強管理服務(wù)。
第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不適用破產(chǎn)制度。這個是在這次立法的時候特別強調(diào)的一個問題。當時有一種意見，特別是法學(xué)界的意見，說你不能作為一個法人，為什么不能作為法人？說公司法人、企業(yè)法人實行破產(chǎn)制度，你是集體經(jīng)濟組織，實行破產(chǎn)制度對你適用嗎？當時在農(nóng)口的意見強調(diào)那就作為特別法人就可以不適用破產(chǎn)制度。這是在下一步立法的時候要注意的。
第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)惠政策。農(nóng)業(yè)的弱勢性和農(nóng)民的弱勢地位，決定了單純依靠市場機制難以解決農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的問題。不能因為設(shè)定了特別法人，就把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完全推向市場。仍要在財政、稅收、金融、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地等方面給予扶持。如果公共財政的公共服務(wù)不能完全覆蓋到位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享受優(yōu)惠政策就是合情合理的，要么國家全包起來，現(xiàn)階段我們包不起來，一部分社會保障職能要靠集體經(jīng)濟組織來提供，那就要給它配套相應(yīng)的優(yōu)惠政策。
第六，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的理論研究。現(xiàn)在這方面的研究還是比較少的，要立法就要有理論指導(dǎo)。國外對這個沒有先例，我們有先例，像民法、刑法，國外都有先例，可以比照比照，結(jié)合我們的實際改造改造，這個國外就沒有，所以理論創(chuàng)新很重要。現(xiàn)在這方面的研究有一些成果，但是總體感覺還是成果比較少，研究的人員也比較少，創(chuàng)新也不多。希望通過三農(nóng)發(fā)展大會提供一個橋梁紐帶，吸引更多的高水平專家參與到這個領(lǐng)域研究中來，共同努力，把我們這個法起草好。現(xiàn)在已經(jīng)列入規(guī)劃了，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也在緊鑼密鼓地做一些前期的準備工作。
作者系全國人大農(nóng)委副主任委員，本文為作者在“2020中國三農(nóng)發(fā)展大會”的報告。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)網(wǎng)
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