本世紀以來的村干部行政化現象為我們思考國家與鄉村社會關系提供了新的視角，其中最顯著也最具挑戰性的問題是：（1）如何理解村干部行政化過程?當前的村干部行政化現象具有哪些新特點?（2）這一趨勢對村民自治造成了什么影響?（3）村干部行政化與村民自治在未來的鄉村治理結構中能否兼容以及如何兼容？能否實現政府行政管理與村民自治良性互動的目標?
一、新世紀村干部行政化的新特征
廣義而言，村干部行政化并非一個新現象。但新世紀以來的村干部行政化現象具有自身的鮮明特征。
1.區分村干部的角色行政化與身份行政化
村干部的角色行政化典型地反映在村干部身兼“代理人”與“當家人”雙重角色之中。由于各種原因及體制性障礙，村民自治的制度設計及其理念在實施過程中并沒有得到充分落實，而村干部的雙重角色之間也呈現出嚴重的不平衡狀態，村干部在很大程度上成為鄉鎮黨委和政府的行政工具。
新世紀的村干部行政化現象明顯超越了“角色—行為”的領域，進入到“身份”層面。除了“工資”收入之外，近年來，中部各省開始對村干部實施養老金制度和假期公費旅游等福利待遇，進一步強化了村干部對鄉鎮的依附關系與“國家干部”的身份認同。在這一背景下，當初所謂的“代理人”與“當家人”的雙重角色的沖突基本不復存在，村干部的角色認同已經制度性地偏向于“代理人”。
2.區分村干部行政化與村莊管理行政化/專業化
在城鄉統籌和鄉村發展的背景下，村莊的內部治理已今非昔比，在發達地區尤其如此。村莊合并、產業發展、外來人口集聚、新農村建設和社區建設的推進、治安維穩、環境衛生和公共服務的提供……來自不同維度的動因都促使傳統的村莊管理向專業化方向轉變。在東部沿海地區，一些鄉村明確提出了建立村莊專業化管理隊伍的要求。
從理論角度看，村干部行政化的淵源和動力源自村莊外部（國家公權力系統），涉及的是國家與鄉村社會的關系；村莊管理行政化涉及的是村莊內部的管理問題。在現實生活中，兩者之間存在著復雜的交織關系，例如村辦公室/黨群服務中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征，也是村莊組織官僚制化的標志。
3.區分兩種不同的村莊官僚制化
我們有必要區分兩種不同類型和性質的村莊官僚制化：一種是村莊作為組織本身的官僚制化，一如公司或學校。此處，官僚制是一個廣義的概念（韋伯也是在這個意義上使用官僚制一詞的）；一種是村莊日益變成政府行政組織的官僚制化，這里的官僚制是一種特定的組織類型。目前中國發達地區的村莊正在同時經歷著這兩種變化。雖然兩者緊密聯系在一起，但在分析層面應當將它們分開。
筆者以為，至少到目前為止，村干部行政化仍是一種“選擇性行政化”。在邏輯類型上，“選擇性行政化”可以視為“政權下鄉”的一個特殊變體，是一種不完整的政府官僚制化過程。對于政府而言，這是一種非常重要而又簡便易行的人事管理技術和治理策略
二、空間擠壓與下沉：自然村層面的村民自治實踐
1987年制定的《村民委員會組織法（試行）》，對村委會的設置單位做了一個寬松的規定：“村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。”但在實踐中遭遇的一個結構性難題是：人民公社體制包含了公社、大隊和生產隊三層組織。將人民公社轉制為鄉鎮沒有任何障礙。但是，如果在生產隊（自然村）一級實行村民自治，生產大隊（行政村/建制村）怎么辦？當時主要存在兩種觀點：一種主張將生產大隊轉化為鄉鎮政府的派出機構，設置村公所/管理區；另一種則主張實行群眾（村民）自治。這一爭論在彭真的干預下最終以后一觀點占據上風而終結。在實踐中全國絕大多數省份采取了在生產大隊設置村委會的做法（廣西、廣東和云南三地除外）。1998年全國人大修訂《村民委員會組織法》，全國統一在生產大隊層次建立村委會。
隨著村干部行政化以及村莊內部的非熟人化，村民自治實踐正在向自然村沉降，村民自治的關鍵主體也從行政村干部轉向自然村干部。在這一結構中，行政村（建制村）的村干部更多地扮演了國家代理人的角色，而自然村的村干部更多地代表了村民的利益訴求（當家人的角色）。換言之，在政府組織和自然村之間有行政村作為中介，當年行政村村干部的雙重角色困境或許可轉化為不同主體之間的角色分工。在這一意義上，村干部行政化與村民自治的關系并非必然不可兼容。當然，到目前為止，這只是一種邏輯上的可能性。
三、未來村莊治理結構的想象
當今中國鄉村正在發生的歷史性變革意味著我們離實現鄉村現代化的目標從未如此之近。但可以肯定的是：不管城市化進程如何快速和深入，中國依然有相當多的人口生活在鄉村。從發展的眼光來看，目前的有些村莊注定會從中國的地理版圖上消失，有些將發展成新型城鎮或既有城鎮的組成部分，有些將維持下來，轉化為從事現代農業兼觀光旅游的生態村莊等。
在這些保存下來的村莊中，其治理結構將會呈現何種形態？雖然我們無法進行具體描述，但對這一問題的思考已不再是烏托邦的想象，因為鄉村治理的基本原則和結構性要素在實行村民自治的三十年實踐中已經大體顯現，它們可以通過以下四組變量關系來加以表達：
1.村莊層面政治與經濟關系的變量。
對此存在著兩種不同的建構性想象：一種采取一系列的分離策略，諸如將村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開，將農村居民的社會成員身份和經濟成員身份分開等。在分離的基礎上，鼓勵鄉村各種資源自由流動，將村莊轉化為一個城鄉人口對流的開放社區，將村民自治轉化為更具包容性的社區居民自治。另一種則是維持村莊政治組織與經濟組織的結合，保持村莊的相對穩定性和封閉性，維持鄉村社區與城市社區之間的既有差異。
2.村莊內部個人權利與傳統文化的變量。
一種想象是按照現代公民的形象來改造傳統小農，將現代性建構在個人權利基礎之上；與此形成對照的是，尊重和利用傳統文化資源，肯定宗族、家族和傳統組織的治理功能。
3.村莊內部行政村與自然村關系的變量。
目前至少存在著三種不同類型的設想：一種是重組村民委員會，對較大的行政村進行拆解，在一個或幾個自然村的基礎上，選舉村委會和黨支部，實行村民自治。一種是在自然村層面探索多種形式的自治實踐（成立各種理事會和協會），與此同時，將原先的行政村轉化為鄉鎮政府的派出機構。一種是維持既有的行政村格局不變，在自然村層面探索新的自治形式。
4.行政村與鄉鎮政府關系的變量。
在維持村委會既有法律地位的同時，存在著兩種不同的做法：一是鼓勵兩者之間的合作與融合，基于公共服務的提供而形成一種共治結構；二是保持兩者之間的相對獨立性，在此基礎上形成一種良性互動的關系。
上述四個維度及其內部變量的交叉匹配，可以得到鄉村治理結構的不同組合形態。其中有些只是邏輯樣式，無法在現實生活中找到它的經驗匹配；有些則具有不同程度的現實可能性。這種想象實驗雖然與政策制定的實際過程相距甚遠，但它揭示了一個基本事實：未來中國農村/村莊的治理結構將是豐富多彩的，國家與鄉村社會的關系類型亦是如此。面對這樣的復雜性，我們應當力戒簡單化的齊一思維，避免用一把尺子去衡量村莊治理結構的現代化程度。應當鼓勵和允許各地根據自身條件，采取適合本地情況的不同治理結構。從央地關系/府間關系角度來看，也應當適度下放鄉鎮和行政村設置和管理權限，盡量減少體制層面的一刀切。村莊治理結構的多樣性應當成為留住“鄉愁”的一種內在關切。
作者系清華大學社會科學學院政治系教授
來源：《中國鄉村發現》2018年2期（此為原稿，與書刊有出入）
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