在中國，鄉(xiāng)村治理問題從來都是一個極其重要的問題，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生存和發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定。改革開放以來，國家針對鄉(xiāng)村治理問題出臺了一系列法律和政策。從我國鄉(xiāng)村治理的目標來看，整體上朝著實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標邁進。從鄉(xiāng)村治理體系變遷的邏輯來看，鄉(xiāng)村治理一直遵循鄉(xiāng)村內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，為服務(wù)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標而不斷創(chuàng)新。
一、鄉(xiāng)村治理主體的變遷
鄉(xiāng)村治理的主體是鄉(xiāng)村治理認識活動和實踐活動的承擔者。20世紀80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，人民公社解體，農(nóng)民個體地位越來越突出。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，實行“鄉(xiāng)政村治”的治理新體制。鄉(xiāng)村的治理主體是村民委員會，負責維持農(nóng)村社會治安、組織農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設(shè)等工作。1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》實施，1998年正式頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，2010年做了修訂，村民委員會職能逐步擴大，帶領(lǐng)群眾在經(jīng)濟、政治、文化、社會等諸多事務(wù)中實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，探索農(nóng)村基層群眾自治的有效實現(xiàn)形式。2005年的中央一號文件提出要“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制”，各類社會組織都參與到鄉(xiāng)村治理工作中。黨的十八大以后，農(nóng)村黨組織建設(shè)成為基層黨建的重要內(nèi)容。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，農(nóng)村基層黨組織是落實政策、做好“三農(nóng)”工作的重要組織基礎(chǔ)。因此，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村基層黨組織理所當然地成為鄉(xiāng)村治理的牽頭主體。
當前鄉(xiāng)村治理主體包括：農(nóng)村基層黨組織、村民委員會、共青團、婦聯(lián)、民兵組織、合作社、各類社會服務(wù)組織、新型經(jīng)營主體、各類農(nóng)村企業(yè)等。以村民委員會為組織形式的村民自治組織朝著規(guī)范化、法治化方向不斷發(fā)展，各類主體逐漸參與到鄉(xiāng)村治理活動中，這些主體的出現(xiàn)既是創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理機制的需要，也適應(yīng)了我國廣大農(nóng)村社會內(nèi)部差異性治理的要求，他們共同在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，鄉(xiāng)村治理的活力不斷顯現(xiàn)。
二、鄉(xiāng)村治理客體的變遷
鄉(xiāng)村治理的客體指主體認識活動和實踐活動的對象，即鄉(xiāng)村治理中面臨的各類矛盾。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各類矛盾在不同時代的表現(xiàn)也不完全相同。20世紀80年代，農(nóng)村社會的主要矛盾就是收繳農(nóng)業(yè)稅、抓計劃生育等，以及相關(guān)的突發(fā)群體性事件。由于治理能力和水平存在差異，各類矛盾在規(guī)模、強度和危害性等方面也不完全相同，部分地方由于處理不善還引發(fā)了更大的矛盾，甚至影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。20世紀90年代以后，農(nóng)村舊的矛盾并未完全解決，新的矛盾如村委會選舉、村務(wù)公開、小官巨貪、農(nóng)民利益訴求表達渠道不暢等問題也越來越多，一些地方農(nóng)民和干部的矛盾幾乎是“針尖對麥芒”。進入新世紀，隨著農(nóng)村稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負擔不再是“三農(nóng)”問題的焦點，而在處理土地承包流轉(zhuǎn)、征地拆遷補償?shù)葐栴}過程中對農(nóng)民利益的侵害又成了主要矛盾。此外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、農(nóng)村社會保障制度缺失、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染等問題引發(fā)的矛盾也頻繁出現(xiàn)。實踐中，土地流轉(zhuǎn)、補貼分配、農(nóng)村公共服務(wù)等都是治理中碰到的突出難題，而部分地區(qū)由于片面強調(diào)農(nóng)村維穩(wěn)又引發(fā)了新的社會矛盾。
當前，鄉(xiāng)村治理的客體已經(jīng)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)、村莊公共服務(wù)、各類補貼分配、集體資產(chǎn)管理等具體內(nèi)容上來。這些矛盾存在于農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與政府社會保障的關(guān)系、農(nóng)民與村集體的關(guān)系、農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系之中。深入梳理這些關(guān)系之后，對鄉(xiāng)村治理的客體就會有更加深刻的理解。
三、鄉(xiāng)村治理方式的變遷
鄉(xiāng)村治理方式是指主體應(yīng)對客體所采取的手段和方式。從20世紀80年代開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制帶來了農(nóng)村生產(chǎn)力的極大釋放，農(nóng)民分工分業(yè)，土地承包經(jīng)營權(quán)慢慢開始流轉(zhuǎn)，農(nóng)村的利益格局發(fā)生改變，所面臨的矛盾日益復(fù)雜多樣。在解決各種矛盾的過程中，鄉(xiāng)村治理方式也在不斷調(diào)整，從引導(dǎo)農(nóng)民自主開展生產(chǎn)，再到以村委會為主體的自我管理，農(nóng)民的民主意識明顯增強，當時解決各類矛盾的方式一般是以“堵”為主。2004年，在農(nóng)民負擔最重、干群關(guān)系最緊張的時期，中央下發(fā)了一號文件，此后每年都聚焦“三農(nóng)”問題，不斷探索以“疏”“堵”結(jié)合的方式解決“三農(nóng)”問題，擴大農(nóng)村基層民主、理順黨群干群關(guān)系。2004年國務(wù)院開始實行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策，2006年徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負擔逐漸減輕，土地流轉(zhuǎn)承包關(guān)系不斷發(fā)展并趨于穩(wěn)定。2005年中央一號文件提出要建立健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，2007年提出要創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制機制，2008年則提出要探索鄉(xiāng)村有效治理機制，2010年提出要進一步完善符合國情的農(nóng)村基層治理機制，2013年提出要完善鄉(xiāng)村治理機制，2014年提出要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，2016年提出要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。2017年提出要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實現(xiàn)形式，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作，深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點。2018年提出構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，強調(diào)要在加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平和建設(shè)平安鄉(xiāng)村等五方面加強工作創(chuàng)新。
當前農(nóng)民與土地、與政府、與集體、與農(nóng)民之間的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，從高度依附轉(zhuǎn)向相對獨立，從被管理轉(zhuǎn)向民主議事，鄉(xiāng)村治理方式從以堵為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合，不斷創(chuàng)新，逐漸與治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標相吻合。
四、鄉(xiāng)村治理理念的變遷
鄉(xiāng)村治理理念是指主體對鄉(xiāng)村治理的觀點、看法和信念。伴隨著主體和客體的變化，鄉(xiāng)村治理也不斷面臨新情況，不同時期治理理念有一定的差別。改革開放初期，既要面對人民公社遺留問題，又要以改革的勇氣調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村治理就必須圍繞變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營體制，開展村民自治的探索。因而，鄉(xiāng)村治理中行政指令色彩不斷減少，農(nóng)民的自主性逐漸增強。20世紀90年代，農(nóng)民負擔加重引發(fā)的社會矛盾越來越突出，與此同時，伴隨村莊“空心化”“老齡化”“空殼化”，青壯年人口紛紛進城, 農(nóng)村留守婦女、留守兒童、留守老人越來越多,相關(guān)民生保障成為社會建設(shè)的重點難點問題。進入新時代，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，中央提出重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，加快形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，并加強了一系列頂層設(shè)計。鄉(xiāng)村治理凸顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化和黨的建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，自治和法治、德治并行。黨的十八屆三中全會明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，實際上就為鄉(xiāng)村治理進一步指明了方向。2018年中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
鄉(xiāng)村治理必須立足新時代，著眼于“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，構(gòu)建黨、政府、社會組織、村民等多方主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，調(diào)動各類主體的積極性和主動性，推動鄉(xiāng)村全面振興，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。
作者簡介：龍文軍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心社會文化研究室主任，研究員，管理學(xué)博士。主要從事農(nóng)業(yè)保險、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村文化等三農(nóng)問題的研究，有多項成果獲得國務(wù)院和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的批示，多次參與相關(guān)政策文件的起草。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2020年第6期（中）
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