在中國，鄉村治理問題從來都是一個極其重要的問題，不僅關系到農民的生存和發展，而且關系到農村基層政權的穩定。改革開放以來，國家針對鄉村治理問題出臺了一系列法律和政策。從我國鄉村治理的目標來看，整體上朝著實現鄉村治理體系和治理能力現代化的目標邁進。從鄉村治理體系變遷的邏輯來看，鄉村治理一直遵循鄉村內在的發展規律，為服務實現農業農村現代化目標而不斷創新。
一、鄉村治理主體的變遷
鄉村治理的主體是鄉村治理認識活動和實踐活動的承擔者。20世紀80年代初，隨著農村經濟改革和家庭聯產承包責任制的推行，人民公社解體，農民個體地位越來越突出。1983年10月12日，中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，實行“鄉政村治”的治理新體制。鄉村的治理主體是村民委員會，負責維持農村社會治安、組織農民開展農田水利建設等工作。1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》實施，1998年正式頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，2010年做了修訂，村民委員會職能逐步擴大，帶領群眾在經濟、政治、文化、社會等諸多事務中實現自我管理、自我教育、自我服務，探索農村基層群眾自治的有效實現形式。2005年的中央一號文件提出要“健全村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制”，各類社會組織都參與到鄉村治理工作中。黨的十八大以后，農村黨組織建設成為基層黨建的重要內容。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，農村基層黨組織是落實政策、做好“三農”工作的重要組織基礎。因此，在鄉村振興的大背景下，農村基層黨組織理所當然地成為鄉村治理的牽頭主體。
當前鄉村治理主體包括：農村基層黨組織、村民委員會、共青團、婦聯、民兵組織、合作社、各類社會服務組織、新型經營主體、各類農村企業等。以村民委員會為組織形式的村民自治組織朝著規范化、法治化方向不斷發展，各類主體逐漸參與到鄉村治理活動中，這些主體的出現既是創新完善鄉村治理機制的需要，也適應了我國廣大農村社會內部差異性治理的要求，他們共同在鄉村治理中發揮各自應有的作用，鄉村治理的活力不斷顯現。
二、鄉村治理客體的變遷
鄉村治理的客體指主體認識活動和實踐活動的對象，即鄉村治理中面臨的各類矛盾。隨著經濟社會的發展，各類矛盾在不同時代的表現也不完全相同。20世紀80年代，農村社會的主要矛盾就是收繳農業稅、抓計劃生育等，以及相關的突發群體性事件。由于治理能力和水平存在差異，各類矛盾在規模、強度和危害性等方面也不完全相同，部分地方由于處理不善還引發了更大的矛盾，甚至影響到農村社會的穩定。20世紀90年代以后，農村舊的矛盾并未完全解決，新的矛盾如村委會選舉、村務公開、小官巨貪、農民利益訴求表達渠道不暢等問題也越來越多，一些地方農民和干部的矛盾幾乎是“針尖對麥芒”。進入新世紀，隨著農村稅費改革、取消農業稅后，農民負擔不再是“三農”問題的焦點，而在處理土地承包流轉、征地拆遷補償等問題過程中對農民利益的侵害又成了主要矛盾。此外，由于農村公共產品供給不足、農村社會保障制度缺失、農村生態環境污染等問題引發的矛盾也頻繁出現。實踐中，土地流轉、補貼分配、農村公共服務等都是治理中碰到的突出難題，而部分地區由于片面強調農村維穩又引發了新的社會矛盾。
當前，鄉村治理的客體已經轉移到現在的土地流轉、村莊公共服務、各類補貼分配、集體資產管理等具體內容上來。這些矛盾存在于農民與土地的關系、農民與政府社會保障的關系、農民與村集體的關系、農民與農民的關系之中。深入梳理這些關系之后，對鄉村治理的客體就會有更加深刻的理解。
三、鄉村治理方式的變遷
鄉村治理方式是指主體應對客體所采取的手段和方式。從20世紀80年代開始，家庭聯產承包責任制帶來了農村生產力的極大釋放，農民分工分業，土地承包經營權慢慢開始流轉，農村的利益格局發生改變，所面臨的矛盾日益復雜多樣。在解決各種矛盾的過程中，鄉村治理方式也在不斷調整，從引導農民自主開展生產，再到以村委會為主體的自我管理，農民的民主意識明顯增強，當時解決各類矛盾的方式一般是以“堵”為主。2004年，在農民負擔最重、干群關系最緊張的時期，中央下發了一號文件，此后每年都聚焦“三農”問題，不斷探索以“疏”“堵”結合的方式解決“三農”問題，擴大農村基層民主、理順黨群干群關系。2004年國務院開始實行減征或免征農業稅的惠農政策，2006年徹底廢除農業稅，農民負擔逐漸減輕，土地流轉承包關系不斷發展并趨于穩定。2005年中央一號文件提出要建立健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，2007年提出要創新農村社會管理體制機制，2008年則提出要探索鄉村有效治理機制，2010年提出要進一步完善符合國情的農村基層治理機制，2013年提出要完善鄉村治理機制，2014年提出要探索不同情況下村民自治的有效實現形式，2016年提出要完善多元共治的農村社區治理結構。2017年提出要完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作，深化農村社區建設試點。2018年提出構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系，強調要在加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平和建設平安鄉村等五方面加強工作創新。
當前農民與土地、與政府、與集體、與農民之間的關系發生了歷史性變化，從高度依附轉向相對獨立，從被管理轉向民主議事，鄉村治理方式從以堵為主轉變為疏堵結合，不斷創新，逐漸與治理體系和治理能力現代化的目標相吻合。
四、鄉村治理理念的變遷
鄉村治理理念是指主體對鄉村治理的觀點、看法和信念。伴隨著主體和客體的變化，鄉村治理也不斷面臨新情況，不同時期治理理念有一定的差別。改革開放初期，既要面對人民公社遺留問題，又要以改革的勇氣調整生產關系，調動廣大農民的生產積極性。在這樣的背景下，鄉村治理就必須圍繞變革農業生產體制和經營體制，開展村民自治的探索。因而，鄉村治理中行政指令色彩不斷減少，農民的自主性逐漸增強。20世紀90年代，農民負擔加重引發的社會矛盾越來越突出，與此同時，伴隨村莊“空心化”“老齡化”“空殼化”，青壯年人口紛紛進城, 農村留守婦女、留守兒童、留守老人越來越多,相關民生保障成為社會建設的重點難點問題。進入新時代，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，中央提出重塑新型城鄉關系，加快形成“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系，走城鄉融合發展之路，并加強了一系列頂層設計。鄉村治理凸顯鄉村經濟、政治、社會、文化和黨的建設的全面協調發展，自治和法治、德治并行。黨的十八屆三中全會明確將“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，實際上就為鄉村治理進一步指明了方向。2018年中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求實施鄉村振興戰略，這是新時代“三農”工作的總抓手。黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，鄉村治理已經成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。
鄉村治理必須立足新時代，著眼于“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，構建黨、政府、社會組織、村民等多方主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結合的治理體系，調動各類主體的積極性和主動性，推動鄉村全面振興，最終實現農業強、農村美、農民富。
作者簡介：龍文軍，農業農村部農村經濟研究中心社會文化研究室主任，研究員，管理學博士。主要從事農業保險、鄉村治理、農村文化等三農問題的研究，有多項成果獲得國務院和有關部門領導的批示，多次參與相關政策文件的起草。
中國鄉村發現網轉自：《鄉鎮論壇》2020年第6期（中）
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