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2025年1月9日 星期四

韓振武:城鄉社會保障并軌何以可能?

[ 作者:韓振武  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2020-10-06 錄入:王惠敏 ]

——蘇州城鄉一體化發展的啟示

摘要:中國城市化過程中出現大量非法侵犯農民社會權益的問題,要從源頭上減少社會沖突,必須盡快實現城鄉社會保障的協調發展。2008年后,蘇州致力城鄉一體化發展,開發非農就業崗位轉移農村勞動力,推進以城鄉社會保障并軌等為主要內容的基本公共服務均等化,取得顯著進展,2012年底在全國率先實現了戶籍人口全部納入城鄉一體的社會保障制度。其經驗一是鼓勵基層創新,二是地方財力支持,三是城鄉人才隊伍建設,四是信息技術應用。借鑒蘇州經驗教訓,改進社會管理應重點完善公共財政制度,完善公共服務,落實主體功能區規劃,尊重農民土地權利,促進鄉村復興和經濟發展方式轉變。

關鍵詞:城鄉一體化;社會保障;蘇州

一、問題由來

中國城市化過程中出現大量非法侵犯農民社會權益的問題,近年來,統籌城鄉發展在一些地方也異化為對農民新的變相剝奪,“被上樓”等呼聲不斷。要從源頭上減少社會沖突,必須盡快實現城鄉社會保障的協調發展。我們在實地調研基礎上,梳理蘇州城市化的歷程和城鄉一體化發展經驗,得出的判斷是:城鄉社會保障的并軌是實現包容性發展的前提和主要內容,而在國家沒有城鄉統一的社會保障制度和體系的情況下,城鄉社會保障并軌需要地方財力和人力資源的支持。各地區要發揮城鎮規劃建設中的中華智慧,因地制宜,多樣化發展,落實主體功能區規劃,嚴格限制征地開發,尊重農民土地權利。在沒有細致工作和足夠社會保障的情況下,不宜簡單加速推進城市化。蘇南地區城市化應該普遍減速,以減輕環境壓力和緩解社會矛盾,實現真正不含水分的、能給人民帶來實惠的發展。

二、蘇州城鄉一體化發展經驗

1、蘇州為什么要搞城鄉一體化?

一是率先現代化的目標使然。率先實現全面建設小康社會目標后,蘇州向率先基本實現現代化邁進,最艱巨最繁重的任務在農村。長期城鄉二元分割造成的一些不合理體制機制,必須通過城鄉發展一體化來破解。二是經過三十年高速增長,蘇州發展面臨資源、人口和環境三大壓力。突出表現為:土地資源緊缺,人均耕地已不到半畝;外來常住人口與本地戶籍人口合計超過1300萬,陸地常住人口密度每平方公里超過2000人;部分鄉村居住環境差,農房閑置增多;農業規模經營不夠,土地資源沒有得到充分利用。化解三大壓力的辦法一靠是轉變發展方式,比如勞動密集型、資源消耗型產業,主要靠轉型升級來提升;二靠改革體制機制,用城鄉一體化手段來解決。“所謂城鄉一體化,是在空間形態上城鄉有別,要使城市更像城市,農村更像農村,園區更像園區;而在社會形態上,實現城鄉一體,使廣大農村既能保持優美的田園風光和魚米之鄉的特色,又能享受到高度發達的現代城市文明。”“城市更像城市”,主要是指一些縣城鎮、中心鎮應該向中小城市發展;“農村更像農村”,主要是指基本定義的農業村,要更像種田的農村,保持優美的田園風光和傳統農耕文化;“園區更像園區”,主要是指各級各類開發區,特別是縣以下工業開發區應當進一步提升產業檔次和發展水平。 [1] 核心是打破城鄉分割的資源配置方法,從偏向城市轉向兼顧城鄉,從單向索取轉變為雙向互補,從低價征收轉向等價置換,使蘇州經濟社會發展從征地投資拉動轉向主要利用存量土地的可持續發展之路。 [2]

2、蘇州城鄉一體化發展主要做法和成效

在上級“兩個率先”要求和本地發展需求的推動下,蘇州2008年提出推進城鄉一體化發展綜合配套改革。主要做法有:推進三置換、三集中,優化城鄉空間布局,探索農民變市民途徑;完善三大保障,加大城鄉社保并軌力度;加快社區建設,推進城鄉基本公共服務均等化;發展“三大合作”,走強村富民的路子;創新載體,促進現代農業發展。

針對過去“村村點火、處處冒煙”的發展方式,木瀆等23個先導區鼓勵農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及農村住房置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和城鎮住房,并推動工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中、農民居住向新型社區集中。2009年末,農村勞動力的非農就業率已達85%;2010年農村勞動力離開本鄉鎮外出從業的只占9.6%,且幾乎沒有出省的,他們每月平均拿回家現金約2000元。 [3] 2012年90%的工業企業進入了工業園,88%的承包耕地實現了規模經營,48%的農戶實現了集中居住,全市累計有136萬農民實現了居住地轉移和身份轉變。置換形成的增量土地,按照4∶2∶4原則分配,即40%用于農民居住安置,20%用于新型工業化,40%用于發展服務業。土地增值收益主要用于農村基礎設施、現代農業、農村社會保障和農村公共服務體系建設。基本建立了富民強村長效機制,2012年,蘇州農村居民人均純收入19396元,連續10年實現兩位數增長,其中農民工資性收入人均12564元,增長11.7%,占全部純收入的比重為64.8%;農民人均財產性收入1389元,比上年增長19.8%;農民轉移性收入人均1338元,比上年增長19.1%,增速比上年提高5個百分點。其中離退休金和養老金842元,增長15.9%,各項補貼收入405元,增長32.9%。2013年,農村集體經濟總資產突破1350億元,村均收入超過650萬元,分別增長12.5%和11.7%。新型合作經濟組織達到4168家,持股農戶比例超過96%。基本建立了公共服務均等化運行機制,農村基本養老保險、基本醫療保險參保率分別達99.6%和97%以上,農村老年農民按月享受基本養老待遇和社會養老補貼的人數達到74.82萬人,享受率為100%;市、縣級市(區)、鎮(街道)、行政村(社區)四級人力資源和社會保障服務網絡健全完整,就業公共服務入村到戶,為290萬人次的城鄉求職者提供免費服務。 [4] 2011年7月城鄉最低生活保障標準統一提高為每月500元,2012年統一提高至570元。將農村勞動力納入失業率統計范圍,統一界定城鄉失業人員,登記失業的被征地農民就業率達92.3%,全市社會登記失業率控制在3%。農村居民和被征地農民納入城鎮社會養老保障體系。 [5] 把被征地農民當做一個特殊群體,對勞動年齡內的被征地農民,通過補繳一定年限的養老保險費,統一納入職工養老保險。勞動年齡以上的人員,則納入職工養老保險或領取征地保養金。全市被征地農民參加社會保障的人數共147.3萬人,參加城保93.5萬人。目前,蘇州已形成以職工、居民養老保險為主體的、不分城鄉的養老保險制度。即只要是企業職工,無論在鄉鎮企業上班,還是外來農民工,都參加職工養老保險。農民無論是務工、經商、務農,均可選擇以個人身份(靈活就業人員)參加職工養老保險。同時,無論蘇州的城鎮老居民,還是原來的農村居民,都參加統一的居民養老保險。也就是說,蘇州職工養老保險和居民養老保險已完全打破城鄉、工農、群體界線,真正實現了城鄉一體化。截止到2012年末,全市城鎮職工養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險覆蓋率均達到99%以上,社會保險基金征繳率鞏固在99%以上;居民養老保險、居民醫療保險覆蓋率為99%以上,按月享受養老待遇覆蓋率為100%;年末共有56.5萬人參加了城鄉居民社會養老保險,其中47萬人享受待遇;目前,全市由人社部門管理的社會醫療保險的參保總人數達到760萬人以上,其中城鄉居民參保有290多萬人。行政村全部建有設施完善、功能齊備的農村社區服務中心。全市行政村班車通達率達99%,城鄉公交一體化覆蓋率90%以上,90%的規劃保留村莊實現生活污水集中處理,村村實現生活垃圾集中收集。蘇州市被確定為國家可持續發展實驗區。張家港市永聯村在世博園城市最佳實踐區展示主題為“城鄉一體化,農民更幸福”——城鄉一體化后,農民享受到城市居民一樣的生活,生活質量在原有的基礎上有顯著提高;同時,農民與城市居民相比,生活空間更廣闊、環境更優美、空氣更清新、交通更暢通、房價更便宜,因此生活更幸福。城鄉一體化改革發展已日趨成為新時期新階段蘇州最大的品牌、最大的特色、最大的優勢。 [6]

三、城鄉社會保障協調發展的關鍵

1、因地制宜,鼓勵基層創新。2001年蘇州市第九次黨代會提出推進農村“三大合作”改革,即將農村經營性集體資產折股量化成立社區股份合作社,將集體所有、家庭承包經營土地入股成立土地股份社,鼓勵農民組建農產品生產經營、農村服務業等專業合作經濟組織。通過“三大合作”,明晰了農村重大產權關系,提高了農民組織化程度,完善了收益分配機制,維護了農民合法權益。還對農村的合作社組織提供減免稅費或退稅、獎勵政策。2004年起蘇州市率先取消農業稅,并全面實施農民基本養老保險制度。困擾各地的城鄉養老保障轉移銜接問題,在蘇州已得到了較好的解決。究其原因,蘇州一開始設計新農保,包括城鄉并軌后的居民養老保險制度時,就已考慮了農保或居保向城保的銜接問題。另外,為解決農保待遇偏低的問題,在尚無國家相關政策的情況下,蘇州創造性建立了居民(農民)補充養老保險。補充養老保險享受財政補貼,由個人一次性繳費,實行完全積累制。2008年啟動主體功能區規劃工作,確定了禁止、限制開發的范圍,2010年開始對生態功能區進行經濟補償。其中,對基本農田保護區域的農田每年每畝補償400元;對縣級以上集中式飲用水水源地保護區范圍內的村莊,每年補償100萬元;對太湖、陽澄湖以及下屬各市、區確定的重點湖泊水面所在的村,每年給予50萬元的生態補償費用。2010年至2011年,市、區兩級財政共安排生態補償資金21525.99萬元,惠及水源地村29個、生態濕地村105個,連片水稻田8.41萬畝,基本農田1.08萬畝,生態公益林48.44萬畝。資金補償到鎮5209.49萬元,占24.2%,主要是生態公益林補償金由鎮級統一使用,補償到村16316.5萬元,占75.8%。兩年已使用資金16528.76萬元。2011年南京也提出不再攀比GDP,要比綠色發展。蘇州滄浪區的2007年開始探索利用信息化技術建設“虛擬養老院”。政府購買服務,突破機構養老的局限性和居家養老的松散性,采用互聯網及移動通信等現代手段,成立了居家養老服務中心,實現從受理申請、對象審批、安排服務、工作評估、考核監督、費用結算等全過程的信息化管理;全面引入“信息化辦公”理念,老人只需撥打一個電話,就有能在家里接受一對一的生活照料,提高了居家養老服務工作的質量和效率。 [7] 成都、嘉興等地的改革也是采取了一系列有利于農民持續增收、農業持續發展的新辦法,初步構建了化解城鄉發展矛盾的體制機制。中國國情復雜,各地發展不平衡,今后仍應把自下而上的創新和自上而下的調節相結合,堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線。

2、地方財力提供支持,努力建設公共財政。蘇州從深化財稅體制改革方面入手,努力構建真正的公共財政體制。2010年地方一般預算支出686億元,其中用于社會保障與就業、科技、教育、文化、醫療衛生和環境保護等方面的財政投入為254億元,比上年增長16.5%。在地方財力保證下,蘇州市級財政預算還安排部分資金設立城鄉一體化改革專項資金,到2012年市級財政專項資金規模達到1億元。各市(縣)、區從2009 年起,安排當年土地拍賣凈收益的15%,作為改革試點啟動資金。同時積極拓展新增建設用地有償使用費、農業重點開發資金等專項資金的用途,用于農田基本建設、耕地質量建設、農業產業化、農業科技、農業生態保護及農業綜合開發等。積極發展農村金融機構,2010年新設農村小額貸款公司32家,累計達到50家,公司總數與注冊資本均居全省第一。 [8] 有人提出全面廢除城鄉分割的戶籍制度,而蘇州公安局的研究人員認為,戶籍制度不是根本問題,根本問題在于公共事業和社會保障是否能夠滿足所有居民的需要。盡管蘇州財政金融對城鄉一體化發展提供了支持,但仍做不到城鄉公用事業完全均衡發展,也無法在短期內實現城鄉社會保障完全均衡。2010年蘇州企業退休人員月人均基本養老金為1196.7元,其中市區為1624元;被征地農民基本生活保障第四年齡段保養金標準從390元/月提高到430元/月。農村居民養老補貼從160元/月提高到180元/月,原郊區農保退休人員按每人每月80元的標準增加養老金,調整后養老金低于420元的,予以補足。可以看出本地戶籍人口的社會保障仍是低水平、廣覆蓋,對外來人口落戶則提出購房面積、繳納保險年限等準入條件。蘇州市60歲以上人口2009年已經超過20%,實現社會保障的統一將面臨不斷增長的老齡人口的壓力。在一些自然條件惡劣的欠發達地區,本地財政可能更無法籌集到足夠的資金支持鄉村社會事業建設,還要依靠中央的轉移支付,同時爭取聯合國、世界銀行開發資金支持,以及國內對口幫扶等措施。

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蘇州2011年城鄉社會保障部分標準對比 [9]

近年來,蘇州市不斷加大地方政府財政投入,社會保障財政年支出突破50億元,有力地保障了全市城鄉社保民生項目。城鄉居民養老保險、少兒學生醫療保險、居民醫療保險、農村養老保險繳費金額比例較低,主要靠地方財政轉移支付和托底。2011年全市工傷保險實收基金6.85億元,基金收繳率為99.5%%,同比大幅增長,為基金支付及待遇落實提供了堅實的支撐,但是由于新《工傷保險條例》實施后工傷認定范圍的擴大、基金支出項目的增加及工傷保險待遇的提高,尤其是由工傷保險基金支付一次性工傷醫療補助金數額巨大,加上以制造業為主的經濟結構使安全生產形勢仍然嚴峻,生產事故仍處于高頻發狀態,工傷職工人數有增無減,與此相比,工傷保險統籌層次較低,總體抗風險能力仍然較弱,對基金安全運行造成了壓力。2011年,全市工傷認定人數比上年增加16.27%,工傷職工勞動能力初次鑒定達到傷殘等級的人數比上年增加12.2%;全市享受工傷保險待遇人數為24404人,工傷保險基金支出6.61億元,全年工傷保險基金支付率升至96.46%。其中常熟、昆山、張家港、太倉市的工傷保險基金均出現赤字,尤其是昆山市的支付率達到228.09%。由于經濟增速放緩、房地產市場不景氣,地方財政收入增幅降低,加上財政管理體制改革,以及加大政府投資穩増長、擴內需、促發展,地方財政對落實社會保障各項政策的資金扶持難度增大。 [10]

3、創造條件加強城鄉社會管理與服務人才隊伍建設。城鄉社會保障并軌需要做大量深入細致的工作,但目前的城鄉社會管理與服務人才隊伍尚不能滿足需要,很多地方處于窮于應付的水平。蘇州全市133個街道(鎮)的1828個社區(村)均設立了勞動保障專職協理員,網絡連通率達到100%。同時,各級社保經辦機構與財政、地稅、公積金中心、醫療機構、銀行和郵政等合作,形成以社保經辦為主、其他機構為輔的經辦模式,打造“15分鐘社保服務圈”。蘇州的城鄉社區管理與服務快速發展的同時,也面臨員工待遇低,管理人員和團隊建設難以吸引年輕人的難題。從民國時代開始,高教完全“洋化”了,中小學亦隨之“洋化”。內地與沿海、農村與城市,已經斷裂為兩個世界。 [11] “我們花了大力氣培養的中國的科教人才反而成了外國的第一生產力”。 [12] 留在大陸默默奉獻、建設家鄉的更多的是那些非重點高校和中專的畢業生。鄉村的優質人力資源被吸走后,依靠誰來建設新農村?大學生村官計劃有一定作用,但有調查發現,大學生村官不在農村一線工作的占62.2%,僅1.5%的人準備繼續當村官。 [13] 近年海歸增多,出現了北京小毛驢農園、上海青藍耕讀等海歸到農村創辦“社區支持農業”的典型,是一個值得注意的趨勢。但更根本的還是立足于本土人才培養,要從“以經濟建設為中心”轉向以人為本,轉向學習型社會、服務型政府、創新型國家建設為首要任務。蘇州市在2002年后積極扶持高等職業教育發展,普通高校由7所增加到20所,在校生近23萬人,高等教育毛入學率超過65%。農村成人教育年培訓總量達130萬人次。 [14] 5個縣級市都建立了高校,本地新成長勞動力人均受教育年限提升到14.5年。蘇州衛生職業技術學院結合本地實際開設社區管理與服務專業,大專層次的畢業生大部分愿意回到家鄉昆山、吳江、張家港工作和生活。隨著國家財力的增強,應該進一步加大對高職高專的投入,落實其辦學自主權,最大程度地發揮其潛能。并在相關專業中開設城鄉社會保障管理等課程。

4、“四化”聯動,積極應用信息技術。在人口密集、就業多樣化的蘇州地區,要建立新的社會保障制度,必須有方便的使用環境和監督手段。2000年以來,蘇州堅持工業化、信息化、城鎮化與農業現代化聯動,社保主管部門積極利用本地電子信息產業比較發達、網絡普及程度高的優勢,與電腦設備公司、銀行合作,開發蘇州社保卡系統解決方案。蘇州“社保卡”系統的設計原則遵循五點要求:可靠性、安全性、實用性、可維護性和先進性。商業銀行負責提供社保結算中心系統的硬件環境;根據市社保局提供的客戶資料,在金融IC卡中開辟空間增加醫保應用;提供蘇州“社保卡”金融應用的使用環境;提供蘇州“社保卡”掛失、補發、修改信息、增加卡應用等卡交易。而社保局在項目中負責中心系統軟件環境;定制卡片上醫保文件格式;定制管理醫保文件的加密格式。雙方合作將醫療保險管理部門從大量事務性的工作中解脫出來,致力于社會醫療保險基金的管理和運作;方便廣大參保人員、參保單位及醫療機構;為銀行和社保機構帶來較好的經濟效益和社會效益;技術上既能適應當前醫療體制改革的需要,又具有易擴展性,預留“五保合一”接口。社保中心、社保定點藥店、社保定點醫院三者之間,通過電信網絡構成一個覆蓋全市范圍內的廣域網。在社保中心,工作站通過TCP/IP構成獨立的局域網,這些獨立的局域網通過X.25、DDN或公用電話網(PSTN)和廣域網互連,建立同銀行的連接。在社保定點醫院,工作站通過TCP/IP構成獨立的局域網,這些獨立的局域網通過X.25、DDN或公用電話網(PSTN)和廣域網互連,實現同社保中心的連接。社保定點藥店通過PSTN和廣域網互連,實現同社保中心的連接。社保中心的終端、醫院的終端和定點藥店的計算機連接IC卡讀寫器實現對IC卡信息的讀寫操作。依托這個框架可實現藥品三大目錄管理、看病管理、報銷管理、社保基金管理和銀行支付劃帳管理等一系列的功能,形成了一個以社保IC卡管理為中心,以電子化處理為目的社保IC卡管理信息系統,實現社保信息共享。2009年,蘇州市社保中心積極探索,將傳統業務模式下的繳費工資申報相關審核步驟和要求進行量化和標準化,通過信息技術程序化進行審核和限定,打破時間和空間限制,開通“年度繳費工資網上申報”功能,參保單位整個申報過程全部在網上獨立完成,無需在單位與社保中心之間往返奔波,大大方便了企業與員工。2012年12月15日起,吳中區、相城區社會保險與市本級實現全面并軌。委托扣繳銀行與社保經辦(工作)機構通過“社銀平臺”實時聯動,傳輸核對委托扣款信息、按申請補繳或實時扣繳信息,保證每筆扣繳準確無誤。靈活就業參保登記業務下沉到社區辦理,是對個人參保繳費模式的一次突破,參保人員只需在社區進行業務申請便“立等可取”,打破了原有單獨的經辦機構面對眾多參保人員、經辦能力有所不足的局面,實現經辦機構多點化,辦理業務就近化,手續辦理簡單化。并依托信息技術,建立起與委托扣繳銀行的聯動,規范了銀行扣繳行為,進一步實現了規范社保、安全社保的發展目標。近年來,蘇州市“統籌城鄉,覆蓋全民”社會保障體系逐步完善,政策覆蓋人群成倍增長,社保經辦業務迅速擴展,已運行十多年的原信息系統已無法滿足新的發展需要。2013年,按照人社部部署,人社系統扎實推進,在較短的時間內高標準、高質量開發完成了金保工程一期項目。

四、余論:城市化的速度和限度

1978年蘇州城市化水平不足17%。1983年1月,國務院決定蘇州地區和蘇州市合并,實行市管縣的新體制,蘇州市從面積不足120平方公里、人口60多萬的小城市,一變而為轄有六縣四區、8488平方公里國土、530余萬人口的中等城市,結束了實行20多年的“地市分設、城鄉分治”制度,開啟了城鄉一體化發展的新時代。 [15] 上世紀90年代,蘇州大力發展開放型經濟,先后建立了5個國家級和11個省級開發區,完成開發面積167.4平方公里,加速形成了適度超前、城鄉一體、水平先進的能源、通信、交通等基礎設施網絡。2000年,6個縣級市城區面積擴展到124平方公里,比1992年擴大一倍左右;城鎮戶籍人口占總人口比重達到42.6%,如按城鎮實際居住人口統計則超過50%,比1991年提高了近20個百分點。 [16] 2001年8月蘇州市第九次黨代會提出大力實施城市化戰略,加快推進城市化進程,政府推動和市場運作并重,統籌城鄉經濟社會發展。實施了重大行政區劃調整,積極撤并鎮村,拓展城市空間。強政府和大資本聯手強力推進的開發模式,在蘇州盛行一時。2004年非農人口超過農業人口,2008年聚居于城鎮的人口占全市總人口的62%, [17] 年均提升3.7個百分點,成為蘇州歷史上城市化速度最快的階段; [18] 市區建成區面積從2000年的86.5平方公里擴大到2009年的324平方公里。

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新中國蘇州城鎮化水平變化示意圖 [19]

在超速的城市化過程中,優質耕地以每年近10萬畝的速度減少,“東方威尼斯”的水體變得黑臭難忍。口糧自給率只有三分之一左右。恩格斯指出:“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利,自然界都報復了我們。” [20] 如果今天的人們仍如井底之蛙,只看到局部,無法縱觀全局,對于悄悄發生的生態方面大的變化視而不見,或者因為集體行動的邏輯——無人負責、搭便車,最終會帶給我們更加嚴重的危害!新千年以來,長三角地區的常州鐵本事件、無錫太湖藍藻泛濫等已經敲響了警鐘。蘇州高新區成立十年,吸引外資70億美元,投資回報率居全國53個高新區之首。然而,大強度的開發使土地透支、環境透支、能源透支、水資源透支。首期開發土地用盡后,蘇州市決定把虎丘區與高新區合并,高新區面積擴為223.36平方公里。擴張過程中一些村民因補償標準過低拒絕簽字而遭遇強拆,甚至釀成極端事件。從2003年起,不斷有動遷戶逐級上訪,由鎮、區、市、省,直到北京。當地政府則采取“辦學習班”等方式限制其人身自由。 [21] 城鄉社會保障均衡發展是包容性發展的主要內容和前提之一。而蘇州平江區被征地農民失地后經營收入、房租收入和經濟福利銳減,村級股份合作制經濟效益下滑,與城市居民的收入差距進一步拉大。部分失地農民就業難度大,創業空間有限,補繳社保積極性也不高。 [22] 上海、蘇州的一些基層干部感慨:這幾年發展太快了!居民和政府都沒有足夠的準備,一些管理和體制及居民心理都不適應,他們隱隱地有種不安。

城市化作為一個進程,有開端自然也有結尾。鄉村傳統的循環經濟、低碳生活對和諧發展有著不可替代的作用。中國社會科學院經濟研究所《宏觀經濟藍皮書》預測,中國將在2011-2016年之間出現城市化增速的拐點,68%可能是中國未來20年城市化發展的頂部。 [23] 按照上級批準的規劃,到2020年蘇州城市化擬達到80%,而2010年全市城市化率已經達到70.55%, [24] 實際從事農業的人口不超過5%。建設用地占全市土地面積比重已超過40%,而聯合國有關機構認為建設用地不宜超過30%。上海的城市化更是達到了89%,在這種情況下,不但不能再追求高速的城市化,而且農民集中居住也應該減速。

當前,政府職能轉變不到位,對微觀經濟干預過多,社會管理和公共服務比較薄弱;一些工作人員依法行政意識不強;一些領導干部脫離群眾、脫離實際,官僚主義嚴重。 [25] 蘇州從加快城市化到重提城鄉一體化實際上也是走了一段彎路。在新農村建設過程中蘇州曾總結出城郊社區型、集中居住型、鄉村別墅型、古村保護型、老村落改造型、自然生態型等多種模式。如果能真正因地制宜,尊重歷史,尊重自然,尊重村民意愿,是不會出大問題的。但在實際工作中,古村保護意識不強,撤村并鎮一度操之過急。2010年7月,蘇州通安鎮爆發了數千失地農民因補償不公而集體堵路的群體性事件。 [26] 當地暫停了拆遷工作,將有關領導干部就地免職,并出臺了提高失地農民社會保障水平的新辦法。后來提出2012年實現城鄉基本養老保險并軌,2013年實現城鄉醫療保險并軌的目標。各地應該吸取教訓,而不宜簡單推廣其經驗。但是,實際工作中,每周都有內地干部到蘇州取經,回去還要干出更大的規模。全國“十二五”規劃提出,城鎮化率要從47.5%提高到51.5%,但人口普查數據顯示,2010年大陸常住城鎮的人口已經有49.68%,五年后一定會超過“十二五”規劃指標。要制止無知和急功近利式的破壞性開發建設,必須擴大有序的公民參與。實踐證明,農民是改革的推動力量,是市場經濟的先導力量,是社會穩定的保障力量,有巨大的創造力。不能對他們強迫命令,損害其民主權利。 [27] 在普及義務教育后和信息化的條件下,農民也擁有了組織和決策的多種手段。這時,我們更有必要尊重群眾的自組織。

2011年,江蘇省政府在總結蘇州試點經驗基礎上,施政方針中用城鄉一體化戰略代替了城市化戰略,集中居住的做法也開始全省推廣。但一些地區農民“被上樓”后生活方式被改變,遠離了循環經濟,土地保障被迫轉向社會保障,但社保基金的支撐能力尚有不確定性,其他公共服務能力也不堪重負,可能加劇兩極分化。城鄉一體化對體制機制改革的要求是全方位的,成功的前提是切實保護生態,尊重民意,保障民生,不能再搞新的大躍進。2014年出臺的國家新型城鎮化規劃對此作出了回應,隨后《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化發展規劃(2014-2020)》也明確提出“支持蘇州開展國家級城鄉發展一體化綜合改革試點,重點在城鄉基本公共服務均等化、推進生態文明、和諧社會建設等方面探索創新。”

本文是江蘇省社科聯立項精品課題“蘇州城鄉一體化發展的回顧與前瞻”的成果,曾在中國社會科學報摘要發表,后收入上海社科院出版社《社會管理法治化的理論與實踐》,第592-601頁。

作者系蘇州衛生職業技術學院社科部督學,學術委員。 


中國鄉村發現網轉自:《發展研究》2015年第4期



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