近年來，不少地方在合村并居、引導農民上樓時面臨不小的爭議。農民上樓可以提高鄉村居住集中度，改善貧困農村的生活條件，擴大農業經營規模，增加種植者的收入，卻引起了較大的爭議。爭議的表面是，如果對農村宅基地的補償過低，政府又采用政治動員或強制的方法趕農民上樓，就有可能損害農民的利益。問題是，如何評判農民放棄宅基地所獲的補償是公正合理的？本文的觀點是，在既有的土地產權體系下，農民的宅基地權利是不完整的，導致宅基地的定價是不清楚的，也很難說是公正與合理的。
一、規劃管制致使農村宅基地產權不清
現有的土地規劃管制體系下，看上去四至邊界清楚可測的農村宅基地，其產權是不完整的。這一方面是因為法律政策不允許宅基地用于房地產開發，宅基地轉讓給村外人得不到合法保護。另一方面，宅基地所包含的建設用地使用權，以建設用地指標為代表，并不為農民所擁有。
容我在這里解釋一下什么是建設用地指標。一塊土地可以用于不同的用途：農業用途（如種糧食、種花卉苗木）、建設用途（如蓋住宅、蓋廠房）、尚未利用等。為了保護耕地，我國采用了用途管制政策，在許多情況下，農民無權將農地轉化為建設用地。要將農地轉為建設用地，需要獲得建設用地指標。建設用地指標采用規劃計劃的方式，自上而下地層層分配。一個地區獲得的建設用地指標越多，這個地區就有更大的權利將農地轉換為建設用地，可用于建設的土地就越多。
在本世紀初快速的城市化、工業化進程中，農業的重要性已經不那樣重要，建設用地的價值大幅升高。地方政府和村莊在發展工業、建設城市時，常常面臨建設用地指標不足的問題。由于政府掌握了土地的規劃權以及宅基地的審批權，農民對建設用地指標缺乏認識，建設用地的使用權并沒有清清楚楚地界定給農民。例如，某地將十幾個村莊的宅基地所占的建設用地指標調配給了開發區，上百年的老房子變成了占用耕地的違法建筑。
二、產權不清則價格難明
產權的清楚界定是定價的前提。沒有公開合法的建設用地指標市場，農民不擁有建設用地使用權，也就缺乏對指標價格的認知。某地將本應歸屬農民宅基地的建設用地指標調配給開發區時，并沒有對農村農民予以補償；某些地區合村并居時，只評估農民的住房和地上附著物，對指標不作價補償；大城市在整治環境，拆遷工業大院、騰退農村廠房時，并沒有對建設用地指標予以補償；征地拆遷時也缺乏對指標價格的評估。
合村并居、征地拆遷、廠房騰退中出現的種種現象表明，如果不明確賦予農民建設用地使用權，對宅基地的定價就會少了一大塊，也即缺少對建設用地指標的補償，拆除農房的補償價格就會太低。農民的宅基地產權不清楚，也就很難說合村并居給予農村宅基地的補償是公正合理的。
三、價格不明則紛爭不止
農民只擁有宅基地上住房的權利，但是無聲息地少了一塊合法的建設用地使用權。究其原因，是在既有的法律與規劃體系下，農民的建設用地使用權，沒有清清楚楚地界定。建設用地使用權，究竟是哪一級政府的，哪個部門的，還是農民的，從來沒有說清楚。產權界定不清的結果是，在某些大城市郊區，指標價格可以高達每畝幾十萬上百萬，但是騰退宅基地支付給農民的補償只有3萬左右。產權不清導致紛爭不止，一些地區農民反對上樓，究其原因是產權不清、價格不合理下政府的強制推行。以規劃計劃配置資源取代賦予農民完整產權的結果，是農民無法獲得建設用地指標的補償，農民的利益得不到有效的保障。
于是有了如下景象：一方面政府不斷加大在鄉村振興上的投入，另一方面拆除農村的房子與相關的爭議大量發生。無論是鄉村振興還是城市化，在產權不清與市場殘缺的條件下，難免不會以剝奪農民的建設用地使用權為代價。只要農民缺乏合法的建設用地使用權，不能在公開市場上公正地給指標定價，其利益終究難以得到有效的保障，城市化工業化也缺乏一個合理公正的基礎。
作者系中央財經大學經濟學院副教授
中國鄉村發現轉自：澎湃新聞
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