近年來，不少地方在合村并居、引導(dǎo)農(nóng)民上樓時面臨不小的爭議。農(nóng)民上樓可以提高鄉(xiāng)村居住集中度，改善貧困農(nóng)村的生活條件，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，增加種植者的收入，卻引起了較大的爭議。爭議的表面是，如果對農(nóng)村宅基地的補償過低，政府又采用政治動員或強制的方法趕農(nóng)民上樓，就有可能損害農(nóng)民的利益。問題是，如何評判農(nóng)民放棄宅基地所獲的補償是公正合理的？本文的觀點是，在既有的土地產(chǎn)權(quán)體系下，農(nóng)民的宅基地權(quán)利是不完整的，導(dǎo)致宅基地的定價是不清楚的，也很難說是公正與合理的。
一、規(guī)劃管制致使農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不清
現(xiàn)有的土地規(guī)劃管制體系下，看上去四至邊界清楚可測的農(nóng)村宅基地，其產(chǎn)權(quán)是不完整的。這一方面是因為法律政策不允許宅基地用于房地產(chǎn)開發(fā)，宅基地轉(zhuǎn)讓給村外人得不到合法保護。另一方面，宅基地所包含的建設(shè)用地使用權(quán)，以建設(shè)用地指標(biāo)為代表，并不為農(nóng)民所擁有。
容我在這里解釋一下什么是建設(shè)用地指標(biāo)。一塊土地可以用于不同的用途：農(nóng)業(yè)用途（如種糧食、種花卉苗木）、建設(shè)用途（如蓋住宅、蓋廠房）、尚未利用等。為了保護耕地，我國采用了用途管制政策，在許多情況下，農(nóng)民無權(quán)將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。要將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，需要獲得建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)采用規(guī)劃計劃的方式，自上而下地層層分配。一個地區(qū)獲得的建設(shè)用地指標(biāo)越多，這個地區(qū)就有更大的權(quán)利將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，可用于建設(shè)的土地就越多。
在本世紀(jì)初快速的城市化、工業(yè)化進程中，農(nóng)業(yè)的重要性已經(jīng)不那樣重要，建設(shè)用地的價值大幅升高。地方政府和村莊在發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市時，常常面臨建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題。由于政府掌握了土地的規(guī)劃權(quán)以及宅基地的審批權(quán)，農(nóng)民對建設(shè)用地指標(biāo)缺乏認識，建設(shè)用地的使用權(quán)并沒有清清楚楚地界定給農(nóng)民。例如，某地將十幾個村莊的宅基地所占的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配給了開發(fā)區(qū)，上百年的老房子變成了占用耕地的違法建筑。
二、產(chǎn)權(quán)不清則價格難明
產(chǎn)權(quán)的清楚界定是定價的前提。沒有公開合法的建設(shè)用地指標(biāo)市場，農(nóng)民不擁有建設(shè)用地使用權(quán)，也就缺乏對指標(biāo)價格的認知。某地將本應(yīng)歸屬農(nóng)民宅基地的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配給開發(fā)區(qū)時，并沒有對農(nóng)村農(nóng)民予以補償；某些地區(qū)合村并居時，只評估農(nóng)民的住房和地上附著物，對指標(biāo)不作價補償；大城市在整治環(huán)境，拆遷工業(yè)大院、騰退農(nóng)村廠房時，并沒有對建設(shè)用地指標(biāo)予以補償；征地拆遷時也缺乏對指標(biāo)價格的評估。
合村并居、征地拆遷、廠房騰退中出現(xiàn)的種種現(xiàn)象表明，如果不明確賦予農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)，對宅基地的定價就會少了一大塊，也即缺少對建設(shè)用地指標(biāo)的補償，拆除農(nóng)房的補償價格就會太低。農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)不清楚，也就很難說合村并居給予農(nóng)村宅基地的補償是公正合理的。
三、價格不明則紛爭不止
農(nóng)民只擁有宅基地上住房的權(quán)利，但是無聲息地少了一塊合法的建設(shè)用地使用權(quán)。究其原因，是在既有的法律與規(guī)劃體系下，農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)，沒有清清楚楚地界定。建設(shè)用地使用權(quán)，究竟是哪一級政府的，哪個部門的，還是農(nóng)民的，從來沒有說清楚。產(chǎn)權(quán)界定不清的結(jié)果是，在某些大城市郊區(qū)，指標(biāo)價格可以高達每畝幾十萬上百萬，但是騰退宅基地支付給農(nóng)民的補償只有3萬左右。產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致紛爭不止，一些地區(qū)農(nóng)民反對上樓，究其原因是產(chǎn)權(quán)不清、價格不合理下政府的強制推行。以規(guī)劃計劃配置資源取代賦予農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，是農(nóng)民無法獲得建設(shè)用地指標(biāo)的補償，農(nóng)民的利益得不到有效的保障。
于是有了如下景象：一方面政府不斷加大在鄉(xiāng)村振興上的投入，另一方面拆除農(nóng)村的房子與相關(guān)的爭議大量發(fā)生。無論是鄉(xiāng)村振興還是城市化，在產(chǎn)權(quán)不清與市場殘缺的條件下，難免不會以剝奪農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)為代價。只要農(nóng)民缺乏合法的建設(shè)用地使用權(quán)，不能在公開市場上公正地給指標(biāo)定價，其利益終究難以得到有效的保障，城市化工業(yè)化也缺乏一個合理公正的基礎(chǔ)。
作者系中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞
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