隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,農(nóng)村改革也在向廣度和深度發(fā)展。特別是中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來(lái),農(nóng)村改革的步伐進(jìn)一步加快,中共中央、國(guó)務(wù)院提出了一系列改革措施,極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其中,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、宅基地改革之后,中央提出的又一重要農(nóng)村改革任務(wù)。
在我國(guó),農(nóng)村集體資產(chǎn)量大面廣、構(gòu)成復(fù)雜,因欠缺法律的具體規(guī)定,實(shí)踐運(yùn)行中存在著經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不明、集體經(jīng)營(yíng)收益賬目不清、收益分配不透明、集體成員收益分配權(quán)缺乏保障等問(wèn)題,成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。這些問(wèn)題的解決,不僅需要加大改革力度,而且需要在法律上提供切實(shí)可行的保障措施。
一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治保障的政策維度
關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,2010年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱2010年“中央一號(hào)文件”)就已經(jīng)明確提出要求,“鼓勵(lì)有條件的地方開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)”。
2013年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱2013年“中央一號(hào)文件”)第一次將“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。該意見(jiàn)明確指出:“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要“以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理為主要內(nèi)容……鼓勵(lì)具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”。
2013年11月中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》針對(duì)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況,對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了具體要求。該決定指出:要“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”,要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)……建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng),推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”。
2014年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱2014年“中央一號(hào)文件”)又進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體要求。該意見(jiàn)指出:“推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革,保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,賦予農(nóng)民對(duì)落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán),建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng),加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理,提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理水平,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。”
2016年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》,提出要繼續(xù)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”,要“著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革,賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。有序推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn),到2020年基本完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。
在前述文件的基礎(chǔ)上,2016年12月26日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)并實(shí)施了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》),具體全面部署了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作,明確提出了改革的指導(dǎo)思想、基本原則、改革目標(biāo)、政策措施等。依據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》的要求,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是,“通過(guò)改革,逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系,發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì);管好用好集體資產(chǎn),建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制,促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值;落實(shí)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利,形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”。
為確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的穩(wěn)步推進(jìn),中央決定對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革分三批進(jìn)行試點(diǎn),并要求到2021年年底基本完成該項(xiàng)改革。從目前各地區(qū)的改革試點(diǎn)情況看,改革成果十分明顯,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收入都有所增加,各試點(diǎn)地區(qū)也積累了很多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn),部分試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的地方性法規(guī),在一定程度上解決了改革的法律依據(jù)問(wèn)題。但從總體上講,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的依據(jù)更多地還停留于政策層面,缺乏全國(guó)性、系統(tǒng)化的法治保障,改革成果尚待法律的確認(rèn)和鞏固。
習(xí)近平總書(shū)記在2014年2月主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”按照這一重要指示精神,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須在法治軌道內(nèi)依法推進(jìn),堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事,妥善處理各種法律上的利益關(guān)系。
對(duì)此,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》明確提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治要求,其主要精神是:“健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格,明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系,依法維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益,保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等使用生產(chǎn)要素,公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),同等受到法律保護(hù)。”我們認(rèn)為,依據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》的目標(biāo)要求,確認(rèn)、鞏固和保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定及權(quán)利保障、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行使與保護(hù)、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好法律制度表達(dá),建立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制,建構(gòu)起完備的具有中國(guó)特色農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障體系。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價(jià)值
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治化,必須在遵循憲法及法律規(guī)定的前提下,貫徹落實(shí)中央的政策精神,緊密契合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展需要,尊重法治規(guī)律,運(yùn)用法治思維,體現(xiàn)正確的法律價(jià)值觀,并將上述精神貫穿于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的全過(guò)程。
(一) 以鞏固農(nóng)村集體所有制為法治底線
在我國(guó),集體所有制是社會(huì)主義公有制的重要組成部分,與全民所有制共同構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ),具體包括農(nóng)村集體所有制和城鎮(zhèn)集體所有制兩種基本形態(tài)。《憲法》明確規(guī)定,農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì),應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;并賦予其在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度中極為重要的地位。在此基礎(chǔ)上,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》指出:在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中,必須堅(jiān)守農(nóng)民集體所有的法律政策底線。
集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式多種多樣,可以通過(guò)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育、家庭農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)等集體內(nèi)生動(dòng)力推動(dòng),也可以通過(guò)社會(huì)工商資本的引進(jìn)、上級(jí)優(yōu)惠政策的支持等外部多元?jiǎng)恿ν苿?dòng),但集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)遵循法治路徑、堅(jiān)守法治底線,因?yàn)?只有堅(jiān)守農(nóng)村集體所有制的法治底線,才能保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定,為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供長(zhǎng)久穩(wěn)定的增長(zhǎng)空間。就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)而言,還應(yīng)當(dāng)警惕集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)踐異化:一方面,要防止部分試點(diǎn)單位片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而突破法律、政策的底線①;另一方面,也要避免股份合作制改革中的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),如將集體資產(chǎn)折股量化理解成集體資產(chǎn)分割,將集體所有理解成共有共有。
(二)以堅(jiān)持市場(chǎng)化、資本化為法治手段
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,任何主體都必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求從事活動(dòng),充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用,運(yùn)用市場(chǎng)手段和途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的。通過(guò)積極引入市場(chǎng)化機(jī)制,推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)資本化,能夠優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制,促使集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值,并增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。
2019年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱2019年“中央一號(hào)文件”)指出,要積極總結(jié)推廣“三變”經(jīng)驗(yàn),即“總結(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗(yàn)”。《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位,完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能,把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”,要“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。鼓勵(lì)地方特別是縣鄉(xiāng)依托集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺(tái),建立符合農(nóng)村實(shí)際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng),開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林權(quán)、‘四荒’地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。縣級(jí)以上地方政府要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要,制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法,健全市場(chǎng)交易規(guī)則,完善運(yùn)行機(jī)制,實(shí)行公開(kāi)交易,加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理”。
傳統(tǒng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重點(diǎn)在于維護(hù)農(nóng)村集體所有制的政治功能,強(qiáng)調(diào)公有制的分配公平和農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定,而忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)功能,以及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)提升的社會(huì)功能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)打破這種傳統(tǒng)觀念,在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革中,更應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值和要素活力,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份(份額)量化,并通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)促進(jìn)股權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值的最大化。這既是集體資產(chǎn)市場(chǎng)化、資本化的有效方式,也是集體資產(chǎn)保值增值的必由之路。實(shí)際上,市場(chǎng)化、資本化的法治手段已經(jīng)得到部分試點(diǎn)單位的認(rèn)可和落實(shí),如在湖南農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中,共量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總額約16.4億元,截至2019年11月底,累計(jì)向成員股東分紅157.6萬(wàn)元。同時(shí),市場(chǎng)化、資本化的法治手段也得到農(nóng)民的廣泛認(rèn)可和支持,如在湖南農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中,約有72.5%的村民表示集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要社會(huì)工商資本,98.8%的村民表示愿意到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易。應(yīng)當(dāng)說(shuō),無(wú)論是試點(diǎn)地方的政策實(shí)踐還是試點(diǎn)地方的民眾意愿,都能夠表明市場(chǎng)化、資本化可以有力推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。
(三)以維護(hù)農(nóng)民根本利益為法治目標(biāo)
縱觀我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的改革歷程,所有的實(shí)踐探索無(wú)一不以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益為目標(biāo),強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的民主權(quán)利,促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確指出,要“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。充分尊重農(nóng)民意愿,切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用,調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收,不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”。同時(shí),《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》明確要求,發(fā)揮農(nóng)民主體作用,確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損害,不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了。
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下,維護(hù)農(nóng)民根本利益不僅僅是實(shí)現(xiàn)居住利益、生存利益等基礎(chǔ)利益的有效保障,更應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性利益的持續(xù)增長(zhǎng)。為此,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革確立了“3+1”的關(guān)鍵工作模式,即以清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定、建立組織為基礎(chǔ)的“3”項(xiàng)基礎(chǔ)工作和以股份合作為延伸的“1”項(xiàng)拓展工作。其中,清產(chǎn)核資是所有工作開(kāi)展和推進(jìn)的前提和基礎(chǔ),成員認(rèn)定是確保具有農(nóng)民身份的本集體成員能夠享受改革紅利的必然選擇,建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是凝聚集體合力的有效方式,而股份合作制改革則是在前三項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)增長(zhǎng)的改革舉措。應(yīng)當(dāng)說(shuō),農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的各項(xiàng)工作都圍繞著一個(gè)法治目標(biāo),即維護(hù)農(nóng)民根本利益。維護(hù)農(nóng)民根本利益的方式是,在清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定和建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上,通過(guò)股份合作制改革實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的持續(xù)增長(zhǎng)。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的主要舉措
按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價(jià)值指引,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化應(yīng)重點(diǎn)建立和完善如下法律制度。
(一)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的法律制度
建構(gòu)和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制,應(yīng)當(dāng)以私法中法人治理的一般原理為基礎(chǔ),以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制之特別性為主線,結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革地方嘗試的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為實(shí)證基礎(chǔ),對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制進(jìn)行科學(xué)、理性的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范表達(dá)。
具體而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法應(yīng)當(dāng)包括如下主要內(nèi)容:
第一,確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的立法宗旨、立法原則等基本問(wèn)題,以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的原理;
第二,劃定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的適用范圍,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位,設(shè)計(jì)特別法人成立的條件和程序,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍;
第三,設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),明確其運(yùn)行規(guī)則,防范實(shí)際運(yùn)行中的異化,如內(nèi)部少數(shù)人控制、外來(lái)資本控制等;
第四,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)管理模式,保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn);
第五,建構(gòu)完善的民主決議機(jī)制,探索不同于一般工商企業(yè)的表決方式,防止決議中的異化現(xiàn)象;第六,限定特別法人章程的基本內(nèi)容,防止地方政府對(duì)章程制定的過(guò)度干預(yù)。
(二)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的法律制度
《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》指出,要“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”。而治理體系的形成和維護(hù),首先應(yīng)界定權(quán)利邊界,如農(nóng)民集體成員權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的邊界;其次應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的內(nèi)涵與屬性、主體與內(nèi)容、行使與保障機(jī)制等。
建立有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的法律制度,基本前提是解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定問(wèn)題。對(duì)此,《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》提出了原則性的指導(dǎo)意見(jiàn):“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則,統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素,協(xié)調(diào)平衡各方利益,做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作,解決成員邊界不清的問(wèn)題。改革試點(diǎn)中,要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法,建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制。成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可,又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益,切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口,通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。”應(yīng)當(dāng)說(shuō),上述指導(dǎo)意見(jiàn)還很宏觀,需要通過(guò)法律進(jìn)一步細(xì)化,為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定提供法律依據(jù)。
(三)有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的法律制度
農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作,具體是指集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容,具體包括折股量化、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理、特殊群體的利益保護(hù)等重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。
折股量化是股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的前提,其范圍原則上以集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為準(zhǔn),但未承包到戶的資源性資產(chǎn)、“四荒”地、土地征收款的集體留存部分等具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、不削弱成員利益、能促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體資產(chǎn),經(jīng)過(guò)合法程序,也可以折股量化。在股權(quán)設(shè)置上,應(yīng)主要解決集體股是否設(shè)立的問(wèn)題,并明確集體股與公益金的作用;同時(shí),鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)地方特色和實(shí)際需求設(shè)置相應(yīng)成員股,如基本股、勞齡股(農(nóng)齡股)、資金股、人才股等,以發(fā)揮股權(quán)激勵(lì)的作用。在股權(quán)管理上,應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的理念,逐步放開(kāi)集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)的限制,提高流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)價(jià)格,但應(yīng)當(dāng)對(duì)股權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置一定限制,如對(duì)外來(lái)資本股權(quán)比例和股權(quán)權(quán)能的限制。在特殊群體利益保障上,要注意保護(hù)外嫁女、“農(nóng)嫁居”人員及其子女、在校大學(xué)生、服刑人員等特殊群體的利益④,以防止利益分配失衡和利益的雙重享有。
(四)有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的法律制度
《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》明確提出,要“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易”,同時(shí)要“根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要,制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法,健全市場(chǎng)交易規(guī)則,完善運(yùn)行機(jī)制,實(shí)行公開(kāi)交易,加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理”。建立符合國(guó)家政策要求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易法律制度,應(yīng)當(dāng)解決如下兩個(gè)問(wèn)題。
其一,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的閉鎖與開(kāi)放的問(wèn)題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的閉鎖性主要體現(xiàn)在改革的階段性和農(nóng)村社區(qū)特有的封閉性,而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的開(kāi)放性主要體現(xiàn)在改革的未來(lái)方向,如集體資產(chǎn)股份的有償退出。從試點(diǎn)情況看,初步完成試點(diǎn)任務(wù)的單位基本上都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)股份的有償退出,但國(guó)家第一批試點(diǎn)單位已經(jīng)有股份有償退出的案例。易言之,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的未來(lái)方向應(yīng)當(dāng)是以市場(chǎng)化、資本化為指引,充分激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為市場(chǎng)要素的活力。
其二,應(yīng)明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的性質(zhì)、功能、服務(wù)對(duì)象、交易產(chǎn)品等,確定不同品種的交易產(chǎn)品的交易規(guī)則,并構(gòu)建和探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)促進(jìn)、監(jiān)管優(yōu)化的法律法規(guī)體系。在試點(diǎn)實(shí)踐中,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)主要存在公益性與營(yíng)利性兩種類型,但就農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的特點(diǎn)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性而言,政府主導(dǎo)、公益性方向和市場(chǎng)化運(yùn)作的基本原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)。同時(shí),針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的閉鎖與開(kāi)放,應(yīng)建構(gòu)和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易多元解紛機(jī)制,特別是建立符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易糾紛特點(diǎn)的多元化糾紛解決機(jī)制。實(shí)際上,針對(duì)農(nóng)村糾紛的特殊性和復(fù)雜性,試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)有所實(shí)踐,如湖南省株洲市就設(shè)立了專門(mén)的農(nóng)村糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。
(五)有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度
有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度是穩(wěn)定改革成果、防止資產(chǎn)流失和農(nóng)村基層貪腐的重要保障。《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)守法律政策底線”的基本原則,其實(shí)質(zhì)就是要堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖和堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損。要做到這一點(diǎn),就必須做好對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管工作,而監(jiān)管工作的前提在于有法可依,即農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法治化。
農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)監(jiān)管的統(tǒng)一,即內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的統(tǒng)一。就試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看,北京市海淀區(qū)首創(chuàng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的獨(dú)立外部監(jiān)管機(jī)構(gòu),強(qiáng)化審計(jì)職能,并將“三資”管理納入績(jī)效考評(píng)框架,促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管;湖南省婁底市婁星區(qū)通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的平臺(tái)建設(shè),將農(nóng)村集體資產(chǎn)信息全部公開(kāi),構(gòu)建了從源頭預(yù)防、制約和懲治小微腐敗的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。無(wú)論是外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是外部監(jiān)管平臺(tái),其實(shí)質(zhì)都在于通過(guò)內(nèi)部信息公開(kāi)和外部監(jiān)管制約共同實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管。這些成功的做法,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法治化提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)賬戶的分離,即村民委員會(huì)賬戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶的分離,兩個(gè)賬戶的分離在于落實(shí)“政經(jīng)分離”的改革要求。就改革實(shí)踐而言,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)的外部監(jiān)管還缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)范,現(xiàn)有“村賬鎮(zhèn)代管”的規(guī)定只針對(duì)村民委員會(huì)的財(cái)務(wù)管理,而《集體產(chǎn)權(quán)改革意見(jiàn)》雖然提倡“政經(jīng)分離”,但卻沒(méi)有關(guān)于分離后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理規(guī)定。同時(shí),村民委員會(huì)作為法律上承認(rèn)的特別法人,其也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的會(huì)計(jì)制度,目前的會(huì)計(jì)科目設(shè)置、會(huì)計(jì)事項(xiàng)處理等還存在許多問(wèn)題。因此,農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管不僅要明晰權(quán)利歸屬,還要建立相應(yīng)的會(huì)計(jì)制度,避免改革配套措施落實(shí)不到位所引起的不利后果。
（作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)知鄉(xiāng)見(jiàn)微信公眾號(hào)）
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