與重工業優先發展戰略相匹配的農業集體化改造，最初的目標是耕地等生產資料的集體化，然而由于無法解決新增宅基地化公為私的困境，而不得不將宅基地所有權集體化，并由集體解決新增宅基地使用權分配，與宅基地具有類似特征的墳地也基于同樣的邏輯被集體化。1956～1962年，宅基地名義所有權的集體化既非自上而下理性設計的結果，也非資源稟賦和技術變化導致的誘致性制度變遷，而是國家理性設計中遇到了難以處理的議題，而不得不進行的制度調整。
1.關于宅基地的歷史疑思
本文試圖回答：為什么到了1956年高級社階段，當耕地等生產資料都被集體化時，作為生活資料的宅基地還屬于私人所有，而1958年后在人民公社運動中就被基層轉變為集體所有，并于1962年的《農村人民公社工作條例（修正草案）》（以下簡稱《人民公社六十條》）中得到了中央文件的確認。在這個過程中，僅僅是宅基地的名義所有權改為了集體所有，宅基地使用權仍然屬于私人。與農村耕地等生產資料用地的集體化不同，宅基地名義所有權的集體化并沒有給集體和國家帶來直接的經濟收入或者損失，也并沒有影響農民對宅基地的使用和控制，在當時并不是一個以經濟為誘因的土地制度變革。但是從長期來看，宅基地名義所有權的集體化具有非常重要而長遠的經濟影響。
農村住房與宅基地是中國農民最重要的財富，但是與城市住房與住宅用地相比，其收益權和交易權受到了嚴格限制（劉守英，2015；Wuetal.,2018）。同為住宅用地，城市住宅用地配置中早就引入了市場機制。近年來城市土地市場地王頻出，城市住宅用地價格屢創歷史新高，城市居民也擁有相對完整的土地使用權以及房屋所有權、使用權、收益權和經營權等，住房已經成為城市居民家庭最重要的資產（楊贊等，2014）。同為農村用地，市場機制也早就在農用地配置中發揮了重要作用，農民已經擁有耕地的使用權、收益權和相對完整的交易權。根據浙江省農業廳的數據，2013年底浙江省已經有超過40%的耕地使用權由市場機制進行配置。
一些學者對中國宅基地的政策進行了梳理，非常準確地指出中國現行的宅基地制度建構于1962年的《人民公社六十條》，形成了宅基地所有權屬于集體、宅基地使用權根據社區成員身份無償分配、一戶一宅、無限期使用、嚴格禁止流轉、缺乏退出機制等主要制度特征（高圣平、劉守英，2007；丁關良，2008；喻文莉、陳利根，2009；董新輝，2019）。然而，1962年的中央制度文本也并非無根之木，1958年的《嵖岈山衛星人民公社試行簡章》（以下簡稱《簡章》）中就已經提出了宅基地所有權集體化。正如孔祥智、劉同山（2013）所指出的，1956年之前中國的土地制度改革針對的都是“生產資料”所有制的改造，宅基地所有制并不屬于改造的范圍。更重要的，雖然這些研究指出了1962年宅基地被集體化的事實，但并沒有回答為什么1962或者1958年，宅基地所有權要被集體化。
此外，如果僅僅將注意力集中于宅基地，也沒有辦法回答為什么當其他類型土地在1978年之后逐漸引入市場機制，并于1998年之后得到了進一步發展的同時，農房（含其下的宅基地使用權）市場交易從1990年之后反而被進一步限制了。隨著中國的改革開放，屬于集體所有的耕地，通過家庭承包制改革而逐漸賦予了農戶穩定而有保障的使用權、收益權和比較完整的交易權；城市住宅與住宅用地，也逐漸引入了市場化因素，城市住房在1998年福利分房制度終結之后成為城市居民最重要的、可交易的家庭財產和資本；與此同時，為什么農房和宅基地的收益權和交易權仍然受到很大的限制？如果僅僅關注宅基地的制度變遷，而缺乏相關土地制度變遷的比較，難以更好地理解中國農村土地制度變遷的邏輯。這些都是本文研究試圖回答的問題。
本文余下部分安排如下：第二部分是文獻述評；第三部分，聚焦于生產資料所有制改造的理論基礎，指出不論是馬克思的經典理論還是毛澤東等中央領導人在有關生產資料所有制改造的相關論述及實踐中，生產資料所有制的變革都針對的是農用地、生產用地等；第四部分聚焦于生產資料所有制改造的歷史過程，分析隨著生產資料改造的推進，宅基地為何也不得不進行名義所有權集體化改造；最后一部分是本文的結論與研究展望。
2.文獻述評
自從North and Thomas（1991）提出制度變遷理論以來，有關制度變遷的理論得到了大量學者的關注。大體而言，從經濟學視角看，制度變遷可以分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷（Lin，1989）。前者強調中央政府自上而下地推動制度變革，后者強調個人響應獲利機會時自發推動的變革。
中國的農地制度變遷已經吸引了大量的學者關注。一些學者強調農地制度變遷是一種誘致性制度變遷，在中央已經給定的政策框架下，地方結合本地的約束條件和資源稟賦，做出了不同的制度安排（龔啟圣、周飛舟，1999；姚洋，2000）。但是這些研究沒法解釋為什么中央會進行土地制度政策框架的調整，很顯然，這是一個自上而下的過程。因此，一些學者強調農地制度變遷的強制性特征。然而，正如周其仁（1995a；1995b）所指出的，1978年之后中國農地制度變遷的一個重要原因在于，在原來的人民公社體制下，經濟效率低下，人民生活水平提高緩慢，并伴隨著高昂的體制運行費用。中央政府通過農地制度改革以滿足經濟發展和農產品增長的需要。地方農地制度創新的經驗在中央認可之后具有了合法性，從而為農地制度變革在全國大范圍推廣提供了可能。這次農地制度變革是中央與地方互相作用的產物，既非單純的強制性制度變遷，也非單純的誘致性制度變遷。
然而，農地制度變遷與宅基地制度變遷并不相似，早期的農地制度變遷是國家重工業化優先發展的產物，聚焦于生產資料所有制的改造，而宅基地并非生產資料，一直到1956年農用地集體化之后，宅基地仍然屬于私人所有。20世紀80年代開始的土地制度第二次改革，市場機制重新被引入到城市住宅、城市用地和農用地資源配置中來（Hoetal.，2003），但是，農房（含其下宅基地）不僅沒有引入市場化機制，在1990年之后，其市場交易范圍反而受到了進一步限制（田傳浩，2018）。
與農地制度變遷相比，學者們對宅基地制度變遷關注相對較少。通過梳理國家層面的宅基地相關制度與政策，學者們普遍認為，現行的宅基地制度框架構建于1962年的《人民公社六十條》（例如TianandFang，2018；陳小君、蔣省三，2010；高圣平、劉守英，2007；丁關良，2008）。但現有文獻幾乎都沒有進一步追問，為什么1956年高級社階段還屬于私人財產的宅基地所有權到了1962年卻被集體化了。可能很多學者都默認宅基地集體化是農業集體化的產物，然而，正如孔祥智、劉同山（2013）所指出的，1956年之前的中國土地制度改革，僅僅關注的是“生產資料”類型的土地公有化，比如農用地的集體化，并沒有將屬于生活資料的宅基地也集體化。為什么到了1962年，屬于生活資料的宅基地就被集體化了呢？值得注意的是，同為生活資料的農村住房仍然保持私有。
喻文莉、陳利根（2009）嘗試對1962年的宅基地所有權集體化的原因進行了解釋，他們將其歸為1959年城鄉二元戶籍制度，認為宅基地所有權集體化、使用權福利分配是為了將農戶束縛在農村。雖然戶籍制度與宅基地所有權集體化有時間上的先后關系，但兩者并非因果。1956年《高級農業生產合作社示范章程》中，就已經明確了合作社有責任解決農村新增宅基地的分配問題，而此時宅基地仍然屬于私人所有。由此可見，在宅基地所有權并沒有集體化的1956年，新增宅基地就已經是由集體福利分配了。即使認為宅基地福利分配是一種對農民的束縛，那么不需要宅基地所有權集體化，束縛已經存在。
也有學者強調，宅基地集體化是人民公社頭腦發熱的產物。1958年開始了人民公社的類國有化改造（羅平漢，2006），一大二公的人民公社運動，不僅將宅基地所有權集體化了，而且連存量宅基地的所有權也被集體化。如果宅基地所有權的集體化是頭腦發熱的運動產物，當然就沒有討論的必要。這可能也是大部分學者不討論宅基地所有權集體化的原因。不過，如果比較1958年《嵖岈山衛星人民公社試行簡章》和1962年《人民公社六十條》的文本，會發現兩者之間存在很大差異。雖然宅基地所有權集體化被1962年《人民公社六十條》保留下來，但是原有的一些制度都改變了。以“三級所有、隊為基礎”和有關自留地的政策為例，這些原本屬于1956年《高級農業生產合作社示范章程》的內容，在1958年人民公社運動中全部被取消，而在1962年的《人民公社六十條》又全部恢復了。考慮到《人民公社六十條》是在承認“大躍進”失敗的基礎上修改定稿的，這意味著，此時被中央認為不符合實際的人民公社運動中的很多做法在《人民公社六十條》中都要進行了修正。而之所以仍然保留宅基地所有權集體化，必然是因為這個操作有其必要性。那么，宅基地所有權集體化、使用權無償分配符合什么現實需要，就是需要探討的內容。由于宅基地所有權集體化并非經濟驅動的產物，因此基于經濟學基礎的誘致性制度變遷理論難以解釋1956～1962年宅基地名義所有權的集體化現象。
3.農業集體化與生產資料公有制的理論基礎
中國共產黨是一個注重意識形態理論的黨。馬克思、恩格斯等共產主義理論家提供的理論一直是中國共產黨指導實踐、建構新世界的重要理論資源。一方面，共產主義理論所描繪的具有“按需分配、沒有壓迫、沒有剝削、自由人的自由聯合”等特征的理想社會為共產黨人提供了一個美好的愿景，在面臨巨大壓力下共產黨人可以為了這個愿景（理想）拋頭顱、灑熱血；另一方面，共產主義理論還有助于說服群眾，為共產黨的政策提供合法性支持，比如打土豪、分田地；第三，在這些理論基礎上的政策文本可以成為黨員和行政組織統一認識、有效執行的基礎。
即使在某些情況下，中國共產黨人已經發現原封不動地照搬馬列主義中的教條會導致失敗，并對教條主義進行了嚴厲的批判，但中國共產黨人并沒有因此而拋棄馬列主義，而是將馬列主義與中國實踐相結合，重新創造和解釋了符合中國實情的馬克思主義。正因為如此，伴隨著馬列主義與中國實踐相結合，馬列主義中有關生產資料所有制的部分成為中國共產黨制定政策的重要理論依據。隨著“耕者有其田”的土地改革完成，中國很快就從“新民主主義社會”階段過渡到“社會主義建設”階段。軍事威脅、蘇聯經驗都提醒著中國領導人，重工業化優先發展是當時中國急需解決的優先問題（林毅夫等，1994）。然而，由于當時中國的資源稟賦是勞動力充足而資本不足，重工業是資本密集型產業，只能吸納較少的勞動力就業，重工業發展戰略與中國的資源稟賦相沖突。在這種情況下，市場機制無法將資源自動配置到重工業領域中，因此，國家需要干預資源流動，將有限的資源優先配置到重工業，以滿足國家戰略的需要（林毅夫等，1994）。在這種背景下，計劃經濟體制和農產品統購統銷制度被逐漸建立起來。為了壓低城市勞動力的成本，需要將農產品低成本地供應給城市，農產品統購統銷就可以完成這個任務，然而，從分散的農戶手中低價格收購農產品成本很高，而從集體手中收購農產品的成本相對降低，因此，農業合作化和集體化的進程被加快推行。
在農業合作化和集體化的進程中，必然涉及土地產權的處理問題。根據馬克思的生產資料所有制理論，為了提高農業生產效率促進農業規模經營和機械化，土地應該全民所有（Nationalization）。按照中國實踐與馬克思理論的結合，由于新中國經濟還非常不發達，因此存在全民所有和集體所有兩種公有制形式，同時允許一部分私有產權的存在。
（一）生產資料公有制：馬克思的理論建構
生活在19世紀中后期歐洲的馬克思，觀察到資本主義社會的種種弊病，提出了社會主義和共產主義社會的理論構想。他認為，資本主義的生產資料私有制與社會大生產存在不可調和的矛盾，隨著生產力的進步，生產關系（包括生產資料所有制）必須進行調整以適應生產力的發展，生產資料公有制必將取代生產資料私有制，從而有助于形成一個生產力更加發達的社會。
既然土地屬于生產資料，而生產資料又應該公有制，則土地公有制也是馬克思生產資料公有制理論的自然結果。特別地，馬克思還專門寫過文章來討論土地這種特殊的生產資料的所有制問題。
1872年，為了回應國際工人協會曼徹斯特支部成員關于土地所有制問題的觀點沖突，馬克思寫了《論土地國有化》一文。文中明確指出，“一方面，居民的需要在不斷增長，另一方面，農產品的價格不斷上漲，這就不容爭辯地證明，土地國有化已成為一種社會必然性。一旦土地的耕作由國家控制，為國家謀利益，農產品自然就不可能因個別人濫用地力而減少。”
在馬克思《論土地國有化》的論證中，土地國有化的證據都聚焦于農業生產用地。他指出：“一切現代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化學處理等等，應當在農業中廣泛采用。但是，我們所具有的科學知識，我們所擁有的耕作技術手段，如機器等，如果不實行大規模的耕作，就不能有效地加以利用。大規模的耕作（即使在目前這種使耕作者本身淪為役畜的資本主義形式下），從經濟的觀點來看，既然證明比小塊的和分散的土地耕作遠為優越，那么，要是采用全國規模的耕作，難道不會更有力地推動生產嗎？”出于生產效率的考慮，馬克思認為大規模農業生產有利于機械化，從而有利于生產效率的提高，而分散的“法國的農民所有制，比起英國的大地主所有制離土地國有化要遠得多”。因為這種分散的農民所有制導致了土地的零碎化，更不利于農業生產規模經營，從而是低效率的。很顯然，馬克思的土地國有化的論據是因為生產率，因此討論的都是農業生產用地。雖然此文并沒有討論工業用地，但工業也有規模效應，因此工業社會化大生產更有效率。馬克思也指出（工業）土地“為勞動者提供立足處所，為整個勞動過程提供工作場所”，因此工業用地以及工業廠房作為“生產資料”，也應該國有化。然而，馬克思和恩格斯從來就沒有論證過，農村宅基地和墳地這一類非生產資料用地也應該公有化或者國有化。
（二）毛澤東關于生產資料公有制的理論分析和決定
作為中國共產黨的領袖和毛澤東思想的主要貢獻者，毛澤東同志多次論述了生產資料所有制改造問題。1942年3月20日，毛澤東在《如何研究中共黨史》一文中第一次提到了生產資料，他認為“如果我們不知道主要的農業生產資料土地和牛這些東西是在誰的手里，不把地主與農民對土地的所有關系搞清楚，就不會知道土地革命的必要”。
1948年2月25日，毛澤東在《中國的社會經濟形態、階級關系和人民民主革命》中首次對生產資料和生活資料進行了定義。他指出：“人們為著要生活，就要生產生活資料，例如糧食、衣服、房屋、燃料、器具等。人們為著要生產生活資料，就要有生產資料，例如土地、原料、牲畜、工具、工場等。”很顯然，在毛澤東的定義里，住房屬于生活資料。而這里的土地，很明顯是作為生產用途的土地，比如，耕地、林地、工業用地（工場、工業廠房），等等，不包括住宅用地。在這篇文章中，毛澤東強調要改變地主、資產階級占據大量生產資料的社會，通過中國共產黨領導的革命戰爭來摧毀舊的生產關系，完成土地革命等新民主主義的生產關系。在這篇著作中，毛澤東對新民主主義革命的理論闡釋，成為1949年以后中國共產黨領導的生產資料所有制改造的理論指導。
1950年6月4日，毛澤東在《關于土地改革報告的修改》中指出，“所謂生產資料，在農村中，首先是土地，其次是農具、牲畜、房屋等。”而且，毛澤東強調：“過去許多同志在這個問題上犯了二元論（甚至是多元論）的錯誤，……，又將生產資料與生活資料并列，作為劃分階級的標準，把問題弄得很糊涂，劃錯了許多人的階級成分。”很顯然，如果在生產資料所有制改造為公有制的同時，將生活資料所有制也改造了，在當時看來也是不符合馬克思主義和毛澤東思想的錯誤行為。
1953年12月，毛澤東在《革命的轉變和黨在過渡時期的總路線》一文中指出：“黨在過渡時期的總路線的實質，就是使生產資料的社會主義所有制成為我國國家和社會的唯一的經濟基礎。”這段文字是毛澤東在審閱中共中央宣傳部編寫的《為動員一切力量把我國建設成為一個偉大的社會主義國家而斗爭——關于黨在過渡時期總路線的學習和宣傳提綱》（以下簡稱《宣傳提綱》）時，加寫或改定的。《宣傳提綱》中指出：“……分散的個體的農業經濟和手工業經濟，是可能和必須謹慎地、逐步地而又積極地引導它們向著現代化和集體化的方向發展的……單有國營經濟而沒有合作社經濟，我們就不可能領導勞動人民的個體經濟逐步地走向集體化……。”
在毛澤東親自參與制定的《中華人民共和國憲法（1954年）》第五條中清楚地列出了生產資料的四種所有制形式，即“中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”。同時也將生產資料與生活資料區分得明明白白。
（三）房地一體還是房地分離：住宅用地性質認定與所有制改造的實踐選擇
在生產資料的認定和改造過程中，如果土地上沒有建筑物，則屬于生產資料，轉為公有制。20世紀50年代的三大改造過程中，在城市，“一切私人占有的城市空地，街基等地產，經過適當的辦法，一律收歸國有。”在農村，耕地、園地、林地等其上沒有建筑物的土地，也全部作為生產資料轉為集體所有。但是，對于土地上有建筑物的情況如何認定與處理，馬克思的經典理論并沒有回答。因此，需要從邏輯和經驗事實中觀察政策操作者的方案選擇。
對于土地上有建筑物的情況如何認定生產資料還是生活資料，并進行所有制改造，邏輯上只有三種可能性。第一，房地分離的處理原則。在這種原則下，所有土地屬于生產資料，在社會主義改造中被國有化或集體化；而房屋的情況視情況而定，既可能屬于生產資料（如廠房），也可能屬于生活資料（平民自住住宅）。但很顯然，直到1982年憲法規定城市土地屬于國有之前，城市里仍然有相當面積的土地屬于私人所有，主要就是私人住宅之下的土地，這意味著國家并未選擇“房地分離”的處理原則。第二，房地一體的處理原則，包含兩種可能性：一種是“地隨房走”的原則，另一種是“房隨地走”的原則。
從所有能公開查閱的文獻來看，國家的社會主義生產資料所有制改造，都采用了“地隨房走”的原則。在1953～1956年三大改造的資本主義工商業改造和城市手工業改造中，都是通過工商業和手工業的所有制改造，從而將產業及其名下土地的所有權一起國有化，“城市土地私有制的改造是通過資本主義工商業、個體手工業和私有房地產的社會主義改造而實現的，……公私合營的實質是通過贖買方式將資本家私有的包括土地在內的生產資料收歸國有”（鄒玉川，1998）。“轉為地方國營工廠和聯社的合作工廠，即是全民所有制性質的，它所占用的土地自然也就隨之轉為國有土地了”（鄒玉川，1998）。又比如，在經租房改造中，1958年原城市服務部張永勵副部長在第一次全國房產工作會議上的總結報告指出：“房基地問題：在進行房屋改造時，如房屋與基地同屬一人者，基地隨房帶走。如房屋與基地分屬二人者，由房主將所領租息分給基地主一部分”，后者的基地所有權也隨著房屋一起改造。
很顯然，由于三大改造和城市住房改造中，國家在所有制改造中采取的是“地隨房走”的原則，可以類推出，生產資料的認定也是“地隨房走”的原則。因此，自己居住住房下面的住宅用地，也應該和自己居住住房一樣，屬于生活資料，并不納入所有制改造。事實也確實如此，三大改造和城市出租房屋的社會主義改造結束后，城市里“剩下的私有土地只是作為個人生活資料的私有住房的宅基地了。……據1982年調查統計，在全國226個城市7438平方公里的建成區中，私有土地有334.7平方公里”（鄒玉川，1998）。因此可以類推，在宅基地的認定中，最初也是采用“地隨房走”的原則，宅基地屬于生活資料，不應進行所有制的公有化改造。
4.農村土地的集體所有制改造：從頂層設計到地方自發“創新”
（一）1956年之前的集體生產資料所有制改造
從1949到1956年，中國大陸的生產資料改造都是自上而下的頂層設計，按照中央的設想自上而下推行。就土地所有制改造而言，包括兩個階段：第一是耕者有其田的土地私有制改造，屬于新民主主義革命階段；第二是從合作化到集體化的農業生產資料用地的集體化改造，屬于社會主義革命階段。
大致而言，1956年的高級社之前，農村集體所有制改造是自上而下推進的，政策文本的制定具有理論依據，生產資料改造而生活資料不變（孔祥智、劉同山，2013）；1958年開始的農村集體所有制改造和人民公社，其制度創新是自下而上，先有實踐，再有文本，最后由中央選擇承認的過程。
由于現實的需要，戰爭壓力、重工業優先發展戰略要求從農村汲取更多便宜的資源，糧食統購統銷體系加快建立起來，與此相適應，農業合作化和集體化的進度也逐漸加快。但即使如此，農業集體化仍然是自上而下根據黨和國家的需要推動的，也是在黨和國家的意識形態指導下完成的。
毛澤東在1955年7月31日的《關于農業合作化問題》和經過1955年9月、12月兩次編輯的《中國農村的社會主義高潮》中，也一直在強調生產資料的所有制改造。這些都表明，毛澤東對生產資料所有制改造與生活資料是區分開討論的。直到1956年的《高級農業生產合作社示范章程》中，屬于生產資料的耕地、林地、園地等都被集體化，而屬于生活資料的土地如墳地、宅基地等，仍然歸屬于農民個人所有。
在《關于農業合作化問題》一文中，毛澤東論證了農業生產合作化的必要性，強調農業生產合作社在經濟效率上更高，“農業生產合作社，在生產上，必須比較單干戶和互助組增加農作物的產量。……已經建立起來了的六十五萬個農業生產合作社有百分之八十以上的社都增加了農作物的產量，……證明農業生產合作社社員的生產積極性是高的，合作社勝過互助組，更勝過單干戶。”要增加作物產量，需要“……增加生產資料（土地、肥料、水利、牲畜、農具等）。”
在《中國農村的社會主義高潮》一書的按語中，毛澤東評價“他們主要地是要看合作社對于他們的生產資料入社是否使他們不吃虧”“現在的小社和初級社，對于充分地利用勞動力和諸種生產資料，還是一種束縛。到了辦大社和高級社的時候，就可以……使整個生產力和生產向前發展一大步。”很顯然，從互助組到初級社和1955年的農業合作化，毛澤東和中央領導人強調的合作社都是要改造生產資料所有制，而不包括住房、宅基地、墳地等生活資料。而改造的理論基礎，是生產資料所有制改造能夠提高合作社的生產效率，是一個經濟目標為主導的改革。
可以說，一直到1956年，中國農村的生產資料所有制改造都是在中央理論指導下完成的。由于黨的理論中，清楚地界定了生產資料和生活資料，因此1956年前中國農村的土地集體化，僅僅是針對生產資料性質土地的所有制改造。對不屬于生產資料的土地，比如宅基地和墳地，仍然屬于私人所有。
事實上，1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，要求作為生產資料的耕地、園地等都要入社，由私人所有變為集體所有。該章程第三章第十三條規定：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”同時明確指出，墳地和宅基地還是屬于私人所有，“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。”農業生產合作社、高級農業生產合作社、嵖岈山衛星人民公社試行簡章和農村人民公社工作條例修正草案中的有關土地所有權、宅基地、自留地等政策的異同如表1所示。
（二）生產資料公有制與生活資料私有制面臨的現實挑戰
作為生活資料的墳地和宅基地與作為生產資料的土地采取了不同的土地所有制，這個方案符合馬克思和中國共產黨生產資料改造的理論。然而，在實踐中，這個方案馬上就面臨巨大的挑戰。原因在于，作為生產資料的土地和作為生活資料的宅基地和墳地在用途上可以互相轉化。新增的宅基地和墳地雖然并不屬于生產資料，但是總有一部分要通過原來的農業生產用地（生產資料）轉換而來。土改結束后，新中國不同時期的新增宅基地來源與權屬轉變如表2所示。
從表2可以看出，將自家農地轉變為“宅基地”，是土地私有制時期農民建房土地的主要來源。1949年之前，中國土地私有制時期農民建房的宅基地來自自家擁有的土地（農地和未利用地為主）。農村建房，主要是將自家擁有的農地轉變為宅基地，從“生產資料”轉變為“生活資料”。此時對于土地所有者的農民而言，是否將農地變為宅基地是一個經濟決策：宅基地少占一些土地，就可以多留一些農地用于生產，獲得農業經營收入。而這些轉變，僅僅與土地用途有關，而不需要發生土地所有權的變革。
大量的農村人口增長要求提供更多的農村住房和相應的宅基地。1949年之后，由于相對和平的國內環境以及衛生醫療條件的巨大改善，嬰幼兒的死亡率快速下降，中國的人口增長進入了一個快速發展的階段。從1949年的5.41億人到1961年的6.59億人，增加了一個多億的人口。這部分增長人口中絕大部分在農村，他們需要住房，需要宅基地。只要耕地、林地等生產資料的土地還有部分可以私人所有，新增“私有”宅基地就可以利用這部分“私有”土地，不存在化公為私的困境，也無需對宅基地所有制進行改造。
然而，農業集體化運動使得農民通過將自家土地轉變為宅基地的途徑逐漸變得不再可能。20世紀50年代中國大陸開始的集體化運動，逐漸將作為生產資料的農地變為集體所有。1956年高級社之后，全部生產資料的農地都變為集體所有。農民除了自家還擁有的宅基地和墳地，已經不再擁有其他的作為生產資料的土地。在這種情況下，如果農民想要建房，宅基地從何而來？當農地已經全部屬于集體的情況下，新增宅基地的來源就變成一個尷尬的難題。如果禁止新增宅基地，就無法解決農村新增人口的住房問題。如果允許新增宅基地，就意味將已經屬于集體的農地“私有化”。在1956年《高級農業生產合作社示范章程》里，政策制定者已經注意到這個難題，從而提出：“社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉人民委員會協助解決。”這個方案事實上意味著新增宅基地需要“化公為私”：合作社的土地，是集體所有的土地，而新建的地基和墳地，是私人所有的土地。不過，由于在1956年高級社的文本中，農戶理論上還擁有“退社權”，因此這種方案在理論上是可以接受的。
在入社自愿、退社自由的情況下，土地私有和土地集體所有之間的轉換也必然是雙向自由的。退社的時候，農民要帶走入社時的土地，此時土地集體所有權就應該可以轉變為土地私人所有權。1956年《高級農業生產合作社示范章程》規定：“社員退社的時候，可以帶走他入社的土地或者同等數量和質量的土地……”。退社權的存在，意味著土地集體所有權轉變為私人所有權的“化公為私”在邏輯上也能夠“合法”。
與新增宅基地的所面臨的“化公為私”困境不同，城市住宅用地不存在化公為私的可能性。在城市，私人住宅可以在原有的私人土地上進行房屋的翻新和建設，但是所有國有土地上的房屋建設，都由國家和國家控制的公有制企業來投資和建設，而沒有劃撥國有土地給私人建房的操作。正因為如此，城市私人住宅用地在社會主義三大改造和之后的經租房改造過程中，只要不屬于改造范圍，就可以一直保持私人所有。
（三）有退出權與無退出權：土地公有制與私有制相互轉化的不同約束
在1956年之前中國共產黨政策文本提到的理論邏輯中，集體所有權應該是一種更先進的所有權形態，高級社是一種更有效率的生產組織，個人單干是低效率的。因此，成為高級社社員和土地集體化是一種“權利”和獎勵，農民退社和土地變為私有制應該是一種“懲罰”。
1956年《高級農業生產合作社示范章程》的文本中，農民可以“自由”入社，“自由退社”，高級社并非人人可進，“入社由本人自愿申請，經社員大會或者社員代表大會通過。”對那些表現不好的人，還不一定能夠進入高級社，《高級農業生產合作社示范章程》第八條規定：“對于過去的地主分子和已經放棄剝削的富農分子，……，農村中過去的反革命分子，……，以及刑滿釋放、表現良好的，合作社對于這些人，根據他們悔改的程度和立功的大小，……經過鄉人民委員會的審查批準，可以分別吸收他們入社做社員或者候補社員”。
《高級農業生產合作社示范章程》第二章第十一條明確規定“社員有退社的自由”。只有思想上的“落后分子”才會退社。針對河北三個中農退社，三個貧農留在社內的案例，毛澤東指出，“這三戶貧農所表示的方向，就是全國五億農民的方向。一切個體經營的農民，終歸是要走這三戶貧農所堅決地選擇了的道路的。”
不過，一旦農戶退社權被取消，則“化公為私”的土地所有權轉變就不再成為一個可以接受的選項。將集體所有的生產資料“土地”轉變為私人所有的宅基地，就面臨無法解決的邏輯困境：如果宣布宅基地屬于集體所有，則違背了“生產資料”公有制改造的理論；如果保留宅基地屬于私人所有，則新增宅基地面臨所有權“化公為私”的困難。
（四）退社權取消、人民公社與宅基地集體化
實踐邏輯中，并非所有的農民都“自愿”加入高級社。因為組織成本過高，高級社的生產效率并非比所有單干的農戶效率都高，那些高效率的農戶從經濟的角度來考慮，就缺乏加入高級社的動力。與此同時，基層干部在1955-1956年的高級公社建立中也采取了一些急于求成的措施，而這些在短時間內成立的高級社并沒有能夠讓入社的農民生活水平都提高。結果，1956年下半年至1957年出現了退社風潮，這導致了毛澤東的極大不滿。
1957年下半年，隨著反右運動的結束和反“反冒進”的推動，農戶的退社權事實上被取消（葉揚兵，2003）。1957年9月16日，中共中央發布了《關于整頓農業生產合作社的指示》，對退社進行了嚴格限定，而且取消了土地的退社權。“對于富裕中農，除極少數堅決要求退社的，可以在適當批評之后允許退社以外，應該根據互利原則，按期歸還他們入社生產資料（例如，農具、耕畜、果木，等）折價的款項；……處理他們入社生產資料的遺留問題”。
為了改善農田水利設施，促進農業發展，1957年冬季開始了農村水利建設運動。由于一個農田水利設施建設涉及多個高級社，因此1958年三月頒布了《中共中央關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》。在“越大越好”“越公越好”背景下，由一些地方基層推動，形成了更大規模的“合作社”。其中，河南遂平縣嵖岈山衛星人民公社扮演了非常重要的角色。最重要的是這個公社制定了《嵖岈山衛星人民公社試行簡章》（以下簡稱《簡章》），而這個《簡章》在得到毛澤東的認可后，成為隨后全國人民公社的樣板。《簡章》第五條強調，“在已經基本上實現了生產資料公有化的基礎上，社員在轉入公社的時候，應該將仍然屬于本人私有的全部自留地、房屋基地、牧畜、林木、農具等生產資料轉為全社公有，但小量的家畜、家禽，仍可以留為個人私有。”不僅宅基地公有化了，而且新建住房也被公有化。《簡章》第二十條規定，“……按照規劃新建住宅，由公社統一備料派工。社員原有住宅的磚瓦木料由公社根據需要逐步拆用。新建的住宅歸為公社所有，社員居住要出租金，租金要相當于修理維持所需要的費用。”
1958年8月17日，毛澤東在看過《簡章》后，加了批注和修改，批示“此件請各同志討論。似可發各省、縣參考。”嵖岈山衛星公社的簡章很快席卷全國，成為全國各個地區人民公社學習和效仿的重要模板。在毛澤東同志的修改稿中，對其中的教育、武裝和人才培養進行了批注和修改，而對宅基地的公有化未置一詞，默認了嵖岈山衛星公社在宅基地生活資料公有制改造的合法性。
嵖岈山衛星公社的實踐，并非出于解決新增宅基地生活資料與生產資料轉換的理論困境，而是一個農村基層政權的“類國有化”改造（羅平漢，2006）。嵖岈山衛星公社對工、農、兵、學、商都進行了管理，還包括消費、工資福利、公共食堂、托兒所等。不僅生產資料，而且原來屬于生活資料的宅基地也轉為全社公有。用于家庭日常消費生活的自留地、牲畜、林木等也被公有化。然而，毫無疑問，這個改造也解決了新增宅基地的“化公為私”的困境。將宅基地全部集體化，不僅對未來需要占用集體農地的新增宅基地宣布為集體所有，同時也將存量的私有宅基地宣布為集體所有。在此之后，新增宅基地不再存在化公為私的困難，僅僅是集體所有權不變情況下土地用途間的轉換。
（五）人民公社六十條：宅基地集體化從地方實踐到國家政策認可
當地方的經驗創造開始上升到中央的政策，中央的政策制定者需要在地方創造、實踐檢驗與理論合法性之間進行權衡和修改。由于人民公社很快出現了一系列問題，比如公共食堂、大社對小社的一平二調、農民的生產積極性、糧食產量和饑荒等等，中央需要對政策文本進行修改。這就是《人民公社六十條》。
1962年《農村人民公社工作條例（草案）》（簡稱《人民公社六十條》），在很多方面又回到了1956年的高級社，比如三級所有，隊為基礎；比如自留地。這意味著，1958年人民公社的類國有化改造被中央承認是失敗的，因此進行了政策調整。但是與1956年的《高級農業生產合作社示范章程》相比，農民的退社權沒有了。因此，新增墳地和宅基地也不能化公為私，只能全部集體所有，私人使用。《人民公社六十條》第二十一條規定“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”所有權與使用權的分離在這個階段就已經出現。1962年9月，中國共產黨第八屆中央委員會正式通過該條例。
從1958年到1962年，《人民公社六十條》經過三稿，正式在國家政策層面上認可了1958年地方自發制定的宅基地和墳地集體化。重要的是，《人民公社六十條》并非全盤接受1958年的地方方案，而是有選擇地進行了認可。比如，農村生產資料所有制形式由“人民公社所有”，變為“三級所有、隊為基礎”，重新保留了自留地等等。很顯然，宅基地和墳地的集體所有化被中央承認，一定有其背后不得不承認的原因。
筆者認為，這個原因就是生產資料和生活資料相互轉換所帶來的集體所有權向私人所有權轉換的困境。而解決這個困境的辦法，是默認了宅基地和墳地的集體所有，但并不強調其屬于生產資料。從此之后，屬于生活資料的宅基地在中央政策層面就轉變為了集體所有。不過與耕地不同，宅基地使用權仍然屬于家庭所有。究其原因，宅基地集體所有并非出于提高生產效率的考慮，也并非出于降低農產品征購成本的考慮，而僅僅是因為無法處理新增宅基地“化公為私”的困難。宅基地名義上的所有權發生改變，而實際上的使用權并無改變，集體（三級所有、隊為基礎）仍然要負擔集體成員宅基地無償分配的責任。邏輯上非常自然，既然村莊所有的土地都改為集體所有，那么自然新增宅基地也只能通過集體分配的方式進行解決。至此，人民公社體制將所有生產資料和生活資料的土地都納入集體所有范疇。
1962年定型的宅基地制度具有以下產權特征：集體所有、根據社區成員權無償分配、無限期使用、缺乏退出機制、嚴格禁止市場交易。此外，宅基地福利分配制度還伴隨著一戶一宅、限制宅基地面積上限等規定。這樣規定既是為了防止福利被濫用，也是為了提高土地利用效率，保護耕地和農用地。這種宅基地制度在1982年《憲法》修訂時繼續保存，此后有關宅基地的法規制度基本上是在1982年《憲法》框架下進行補充、完善和調整的。
5.結論與展望
中國土地制度的改革是由理論指導自上而下推行，或者由地方實踐推動自下而上被中央政策承認的過程。從經驗上來看，中央推動改革的重要目標之一是國家的經濟利益。20世紀50年代國家的經濟利益是國家推動的重工業優先發展戰略，而當這套戰略的支撐體系在經濟上瀕臨破產時，20世紀70年代末期開始了改革開放，走向了契合國家資源稟賦特征的經濟發展戰略，從而導致了一系列重大的變革。
從這個角度來看，宅基地制度改革不是政府推動改革的優先考慮對象。那些屬于生產資料的耕地、林地、園地、城市工業用地等才是政府土地改革所優先考慮的對象，這既是因為政府的改革都是以國家經濟目標為重心，也是因為生產資料所有制理論重點關注生產資料改造，而幾乎沒有討論非生產資料如何改造的問題。
1956～1962年宅基地名義所有權的“集體化”既不是城鄉戶籍制度的結果，也不僅僅是人民公社運動過程中頭腦過熱的產物。而是當“生產資料”的土地全部集體化之后，農村基層無法解決新增宅基地“化公為私”的困境，在實踐中通過“制度創新”將所有宅基地所有權都進行集體化改造，并最終由中央政策文件所接受并認可的結果。
在1978年開始的開放與改革進程中，宅基地改革仍然和上次一樣，并不處于改革的中心。當農村的耕地及其他生產資料的農用地紛紛引入承包制和市場機制，城市住宅與住宅用地也逐步引入市場機制時，1990年后農房（含其下的宅基地使用權）交易反而進一步縮小了。為了實現保護耕地的目的，宅基地還需要進一步減少以滿足城鄉建設用地增減掛鉤的需要。在宅基地仍然福利分配的前提下，一旦在宅基地配置中全面引入市場機制，國家的耕地保護目標和城市發展目標就難以實現（Tian and Fang，2018）。
由農民自己籌資建房、自力更生的宅基地和農房制度，在勤勞的中國農民的努力下，1978年后逐漸解決了中國農村的住房困難，改善了農民的住房條件，并且實現了極高的住房自有率。然而，這套嚴格限制市場交易的農房（含其下宅基地）制度束縛了農民住房和宅基地財產權益的實現，當城市居民的住房財富快速增長時，城鄉之間的收入和財富差距越來越大，導致了巨大的城鄉財富不平等。這套制度既不公正，也缺乏效率，導致了巨大的宅基地低效利用。
在最新的宅基地改革方案中，“三權分置”作為地方（義烏）提出并被中央接受并認可的宅基地改革制度，成為政策制定者和學術界最關注的焦點之一。在這種方案下，宅基地所有權、資格權與使用權三權分立，試圖在所有權屬于集體、資格權確認宅基地分配福利的前提下，引入宅基地使用權的市場交易。2019年的《中華人民共和國土地管理法》則強調，“對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利。”這意味著農民集中居住已經成為未來的一種可選方式，一戶一宅的新增宅基地分配制度在城鄉接合部、城中村等地區有可能逐漸淡出歷史舞臺。在這種情況下，福利分配的終結和有償使用制度的出現，為農房（含其下的宅基地使用權）交易提供了可能空間。不少地區已經有比較豐富的宅基地財產權實現案例，但是具體的實施方案、實施績效、約束條件仍然有待于進一步研究。
作者系浙江大學公共管理學院政府管理系副教授
中國鄉村發現網轉自：鄉村振興研究 微信公眾號
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