——城鄉中國的一道難題
今天想與各位分享這些年研究中遇到的一道難題。難題是問題，問題從現象中來，所以我們先來梳理產生問題的現象。
云南彌渡縣是北大國發院的對口扶貧點，我們不少老師同學都去過。當地村鎮里有一個引起我注意的現象，就是在平地里密密麻麻地擠滿房子。這些房屋有新有舊。從衛星圖片看，彌渡縣大部分都是山，平地很少，可耕地更少，但是在僅剩的平地上又密密麻麻地蓋了很多房子。
我們可以直接觀察到：第一，房子數量非常多；第二，房子大量占用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，沒人住或極少人住。
現在當地建一套這樣的房子，總價在30-60萬元，土地是農民免費從集體領來的，但建造、裝修要農民自己掏錢。由于本地平均收入低，要蓋房，農民一般都必須遠離家鄉城市去打工，用外邊掙來的錢，在老家蓋房子。
房子蓋完，就基本上空在那里。相比拉丁美洲的貧民窟、印度的農村，這些房子的質量還不差，但從資源配置的角度看，這些現象里包含著大問題。
宅基地與農民房：兩套權利
第一個問題就是農宅底下這塊地。它本來沒什么稀罕的，所有房子底下都有一塊地，可是這塊地在不同的制度、政策、文化環境下，它的利用方式和效果很不相同。我研究農村問題好多年，看過很多農宅，但以前從來沒有注意到農宅底下這塊地是個問題，因為看著很自然。
這個現象第一次引起我注意是在2007年，當時是去大理參加一個會，下飛機后我們打車前往，路上和出租車司機閑聊，得知司機老家離大理40分鐘車程，由父母帶著將滿7歲的兒子住在那里。因為他講的情況很有意思，我們后來干脆直接訪問司機的老家，去了看到他們一戶人家掛著三個門牌號，就注意到這個奇怪的現象。原來是他家把左鄰右舍的房子買下來了，因為農民可以買農民的房子，這樣他家的院子就很大，地基有400平米，兩層樓的建筑面積應該有700平方米。
司機告訴我他兒子7歲后要去大理上學，換句話說，再過一年，就只剩下老兩口住著占地400平方米、建筑面積700平方米、距大理40分鐘車程的房子。司機夫婦在大理租房子住，因為開出租車靠近城市居民會更便利。換算一下，666.67平方米就是一畝地，400平方米就是大半畝，當時大理城市的土地拍賣價格是200多萬一畝，相比司機老家的地價，這是多么高的地價。我們也疑惑，這是什么現象？又是什么原因造成這種情況？
在此之前，對耕地、承包地、承包山林這些我研究過好多年，自那之后，我開始留意房子底下這塊地。注意以后就去研究，先得把有關的法律、政策、歷史、傳統搞清楚。
宅基地和農民房是中國兩個特別有意思的概念，是基于歷史上的法律、政策、習慣形成的，不是純自然現象。什么是宅基地？全世界住宅底下都有一塊土地，可是我們的宅基地是集體所有，集體經濟的每個成員只要符合一定條件，比如成年后結婚成家又沒有住房，就可以無償從集體里領一塊宅基地。注意不是領房子，領的是一塊地，之后這家人打工或者種地掙錢可以在上面蓋房子，這塊地就是宅基地。
宅基地屬于集體所有，并不是歷來如此。
兩千年來，中國的土地都是私人所有，宅基地歸各家各戶，雖然在土改當中有些較大地主的房屋被分掉了，但沒有動多數富農以下農民的宅子，宅基地還是歸各家所有。土改以后，各家各戶變成互助組、合作社，從初級社到高級社到合并社，5萬人左右一個單位的人民社也一直沒有動宅基地，因為“社會主義”指向生產資料，宅基地被看作是消費資料，就像衣服、碗筷一樣，所以農村社會主義改造的時候沒有動宅基地，動的是耕地（農用地）。
什么時候動了宅基地呢？
1958年以后，農村出現浮夸風、共產風，包括隨便拿農民的財產、拆農民的房子，黨中央發現傾向以后開始糾左，安定人心、落實政策、恢復農業生產。
1961年，中央制定了《農村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱人民公社六十條），由毛主席直接組織起草，明確生產隊所有的土地，包括耕地、山林、畜牧用地、宅基地都歸生產隊集體所有，農民的住宅是農民的私人財產，農民可以自住也可以轉讓，可以買賣也可以出租，寫得清清楚楚。
這樣從1961年開始形成中國特有的房地分離現象，地是集體的、房屋是農民私人的，并隨之有一套體制、制度，伴隨著我們一直走到今天。如今在農村，成員仍然可以去集體里領一塊地，房子要自己蓋，富裕家庭的房子就蓋得好一點，貧困家庭的房子就蓋得差一些。這也變成公有和私人財產非常有意思的一個組合，也就是私人的物業落在集體的土地上，地是集體的。
權利的界定影響資源的配置
我們這套制度的形成過程涉及法律、意識形態、政策，以及1961年以后的這套習慣做法，它就是一套權利安排。
第一個權利，是農民有權無償領一塊地，今天城市居民誰也沒有這樣的權，城市房子貴就是因為地貴。
第二個權利，領了地就可以加蓋房子。當然蓋房子受各地的建筑法規約束，各地規定差別很大。農村的房子一般都在一層到三層半，但是也有例外，深圳附近農村有的蓋三十多層樓，有戶主手里拿著60把鑰匙查電表、查水表。所以農村的房子遠遠看過去，跟城市形態完全不同。
如果進一步追問，作集體經濟成員的農民有權利蓋房，那集體經濟成員的權利，跟原來合作社社員的權利有什么不同？
合作社成員是入社才有相應的權利。比如以一頭牛、三畝地入社，就可以享有這一頭牛、三畝地的分紅權，再加上在合作社的勞動分紅權。這和我們今天購買股份公司的股票類似，唯一的不同是合作社施行一人一票制，決定合作社重大事項的時候不按入社股份多少來決定權利大小。
農村子女是生下來就有集體成員的相應權利。只要是集體經濟成員，就可以申請領地蓋房子，與你父親是不是領過地蓋過房子沒有關系，農村集體經濟有一個原則叫一戶一宅，也就是你只要成家立業，獨立成戶，就可以再領一塊地。這是原來合作社成員也未曾想到和擁有的權利。
這種權利安排的變化，對資源的利用會產生很多影響。
另一個問題是，集體經濟成員與中國幾千年傳統農村的家庭成員，權利又有什么不同？
傳統的農村家庭成員，包括兄弟之間，在沒成家之前同柴共居，能干也罷，不能干也罷，一個鍋里吃飯。成為集體經濟的一員后，地是大家的，別人家拿地，我們家不拿，好像浪費了集體賦予的權利，這個游戲玩起來以后就停不下來。拿地蓋房在農村是好大的壓力，城市居民不太能體會到。農民有權領這塊地，在一個生產隊、行政村，甚至人民公社的范圍內，如果他不掙出一份錢蓋出房來，好像沒法交代。
歷史上中國的土地規模為什么小？因為我們的家庭關系跟西歐、日本不一樣，西歐、日本都是“長子繼承制”，嚴格來說是“單嗣繼承制”，也就是不管幾個兒子只有一個可以繼承。中國是數子平分，有幾個兒子就分成幾份家產，所以“富不過三代”，因為富人兒子也多，很快就把財產分小了。也因此我們傳統的農業規模、家庭規模一直很小，英國、日本的農場面積可以幾代人不變，因為不細分財產。
伴隨著我們的集體經濟分地范圍不斷擴大，也就導致資源配置中出現很大的問題。農村越來越多的地被蓋上房子，包括占用可耕地，也包括蓋了沒人住或者很少人住，都是突出的問題。
近代英國思想家約翰·斯圖亞特·穆勒有一本著名的啟蒙著作《論自由》，北大第一任校長嚴復（1898年創立的京師大學堂于1912年更名為北京大學）將其翻譯為《群己權界論》，我認為翻譯出了自由的本質。所謂自由就是劃一條邊界，在范圍內就擁有自由，超出邊界就不行。沒有所謂的絕對自由，自由一定有邊界，你的自由不能越過邊界，侵犯到他人的自由。產權、權利界定都有這個含義。
可是在不同的社會范圍里，群體的權限有劃得清楚的，也有劃得不清楚的，還有來回變化的；同樣，這個權限有劃得當真的，也有劃得不當真的，區別很大，也很抽象。
農村土地難題
從抽象的權利角度，回到我們開頭說的農民房現象，會更清楚這不是自然現象，而是典型的社會現象，是社會中群和己之間的那條權力邊界不斷演化，然后形成集體所有制以后產生的現象。
集體所有制里的成員可以去領一塊地，領了地自己就可以蓋房，窮的時候大家蓋不起來那么多房，包產到戶以后收入增加，房子就如同從地里長出來一樣，密密麻麻。可是從總體上，我們這個國家很不幸，平地很少，耕地更少，蓋房占用的土地越來越多，加總起來就變成了一個大難題。
這也是農村富裕起來以后的現象，說明越來越多農村人有能力負擔得起30-60萬的一套房子，可是這種富裕現象還隱含著不小的問題。
世界人均耕地數據顯示，中國人均耕地只有1.35畝，與澳大利亞、美國、加拿大、新西蘭沒法比，和我們人均耕地水平接近的英國（1.35畝），甚至跟比我們更少的荷蘭（0.95畝），也沒法比。那些地方的農村是什么景觀？同樣的人，同樣的地，同樣的房，布局跟我們農村非常普遍的現象為什么不相同？比如波蘭、捷克、克羅地亞、前南斯拉夫等，它們的人均耕地只比中國多一點點，它們也有村莊，同樣還有大片大片的農地，不像我們農村房屋把耕地都切割成很小塊。還有荷蘭，人均耕地比我們還少，但是通過填海造地，同樣形成大片農場，而且農產品出口僅次于美國。這與房屋和耕地比沒關系，和土地的利用率有關系。
從現象里看到這個問題之外，還有一個更大的問題，就是我們蓋好的樓里沒有人，或者很少有人居住，因為農村人口大量外流。
人口流動當然也是改革開放后很大的一個進步。世界銀行曾有一張圖顯示中國流動人口的遷徙路線，看起來有點像淮海戰役的作戰地圖。中國的流動人口數以億計，中國的城鎮化率也從改革之初不到20%提高到2019年的60.6%，這背后就是大規模的人口遷徙。還有一部分人在城鄉之間穿梭，屬于城市常住人口，可是沒有城市戶籍，這部分人口目前還有2.36億。
海量的人口遷徙涉及到另一個權利，就是人到底有沒有權利自由流動？
權利是自由的邊界，是范圍內的自由。兩千年來中國人可以跑來跑去，沒有限制過。1950年第一部中華人民共和國憲法也明確，公民有遷徙自由。但1950年代中期以后出現城鄉矛盾：由于工業項目收入高，如果農民農忙時都去城里打工，農業怎么辦？糧食怎么辦？因為當時農業缺少機械化，主要靠人力。政府最開始是勸說農民在農忙期間不要出去打工，可是勸說哪抵得過經濟規律，出去打工收入高，而且當時眾多工業項目上馬，需要大量招工。最后發現勸說無效，就由公安部出面制定條例，規定農忙期間農民不能隨便出去打工，帶有強制性質。
后來越收越緊，到大躍進失敗和饑荒時期，糧食供不應求，城市居民最基本的口糧都保證不了，當時黨內財經專家表示沒別的辦法，只能讓1958年以后新進城的2100萬人口統統重回農村。從此以后城鄉壁壘形成，戶籍、勞動、口糧就在某種程度上成為身份的區隔，農村人口再想進城就得有本事“跳龍門”。當年考大學，“高考紅旗”全在農村，因為這是貧窮地區的農村人變為城里人的唯一道路，入伍當兵后來也只有當了軍官才能留城，普通戰士哪里來回哪里去，可不容易。
遷徙自由是非常重要的權利，它可以允許個人對機會做出反應，哪里機會好就到哪里去，這樣個人收入能提高，家庭收入跟著提高，國民收入所得也隨之提高。但是直到今天還不能完全做到，戶籍制度的改革困難重重。
中國改革開放一個好的突破，就是戶籍問題一時不能完全解決，人口可以先流動起來，戶籍還是在農村老家，人可以進城。這一點是1980年代正式寫進中共中央紅頭文件，我記得很清楚，當年杜潤生老師為這條表述下了大功夫，最后確定為“要允許農民自帶口糧進城鎮務工經商”，因為城里的糧站如果沒有糧本、糧票，根本沒法買到糧食，也沒有他們的糧食。
做這件事的出發點就是促進人口流動，允許人們對機會做出反應，可以從農村進城從事工業、商業、運輸業，可以開工廠、開商鋪，可以跨地區活動。中國先從沿海開放，加工貿易、港資、臺資都進來，國內人口開始大流動。
在我看來，人口流動對中國的高速增長而言是一個基礎，但是帶來的新問題是農村的房子長期不住人，很容易塌掉，是全新的農村社會現象。而且這些房子占地大多是耕地、平地，新房蓋起來老房子又不拆，加在一起占了多少地？
社科院基于全國調查發布的農村綠皮書顯示，中國閑置的宅基地總量占全國農用地的10%。在調查樣本村莊中，宅基地閑置率最低為0.3%，最高能達到71.5%。與此同時，城里的土地貴得出奇，這不是問題嗎？人口流動之后，帶來這么大的問題就擺在那里。中央只能一再強調18億畝耕地紅線不能碰。
為什么控制18億畝耕地絕對不能少？這個數字源于溫家寶總理任內發現在他當總理的前十年，中國耕地總面積從19.5億畝減少到18.5億畝，正好減少了1億畝。如果未來十年中國的耕地繼續加速減少，中國人將來吃飯的問題怎么解決？所以他規定，在他任內全國耕地數不能低于18億畝。這個數據就是這么來的。
中國偏偏70%的國土面積是山地，平地資源非常少，加上宅基地占用耕地和平地存在嚴重的浪費，所以主管部門一直想設計一個政策，針對農村常住人口減少，讓農村的建設用地同步收縮，同時讓城鎮用地擴大。
實際做下來發現根本做不到，城鎮用地在擴大，農村用地也在擴大。數據顯示，1997-2010年，國土部門規劃全國城鎮用地、獨立工礦用地兩項共計增加186.80萬公頃，農村居民點規劃減少3萬公頃。結果城市、工礦兩項占地如期擴大，農村建設用地不但沒減少還增加近10萬公頃，成為一道不折不扣的難題。
城鎮土地難題
城市是高密度空間，按道理來說，人口進了城，農村被占用的土地應該騰出來對不對？結果并非如此。
城市之所以稱之為城市，最關鍵的指標是1平方公里的夜間人口與白天人口數量。1平方公里2000-5000人只能算鎮，5000-7000人才算中小城市，1平方公里超1萬人才是真正的大都會。比如有名的大都會曼哈頓，1平方公里的夜間人口為3.6萬，白天是夜間人口的4-5倍，包括上班、通勤、購物、娛樂等各種人群。
城市以密為特征，也是資源配置的一般趨勢。世界銀行發布的《2009世界發展報告》顯示，從區域GDP產出來看全球城市的發展情況，原來的全球第二大經濟體日本，以東京、大阪、名古屋三地的GDP最為突出，其他區域人口很少、經濟活動也很少。美國國土面積大，也只有8-10個城市的GDP產出非常可觀，紐約排第一，一座紐約城高峰時的GDP產出占全美GDP的1/10，通常情況下也保持在7%左右。紐約城很難看到天際線，密密麻麻都是高樓，走在路上全是人，這就是紐約的經濟形態。紐約之后，美國的大城市GDP排名依次是波士頓、邁阿密、芝加哥、休斯敦、西雅圖、舊金山、洛杉磯。這八大美國城市的GDP產出占整個美國GDP的80%。
這些地方城市密度很高。世界銀行在報告中也總結了“提高密度、縮短距離、減少分割”的城市發展經驗。
中國這么高速的城市化率，從20%變成60.6%，再加上流動人口，土地資源政策一直繃得緊緊的，執行嚴格的耕地保護制度，18億畝耕地紅線一直在監督，反復在強調，就是問題一直沒有得到妥善解決。
有人將中國這種奇特的城市化現象，稱之為“土地的城市化”快于“人口的城市化”。換句話說，就是我們的城市密度不但沒有提高，最后還下降了，因為那么多城市搞擴建新城區，城市人口雖然在增加，城市征地擴界的速度更快。北京、上海最新的城市規劃，基本上都是1平方公里不到1萬人。國內兩個最頂級的城市帶頭降密度，可見我們的認知、政策設計與資源的稟賦差距有多大，可真是難題。
我們從1988年修訂憲法，明確國有土地使用權可以流轉、拍賣，幾十年下來對中國的國民經濟建設起了很大作用。可是市場化改革還是不到位，因為規定只有國有土地的使用權才可以拿出來賣。城市原有的國有土地有限，想增加就只能想辦法把農民的集體用地變成政府國有土地，才能拍賣、進入市場。
這種政府主導的土地市場化，優點是中國涌現了很多大城市、新城市以及基礎設施，問題也不小。比如分配不均衡以及貪腐問題，因為政府這方面的權力太大，地價定多少、賣給誰用，尤其是這塊地的規劃用途，政府都可以很深地介入。結果就出現有的地方無論白天、晚上一平方公里都不到5000人，已經變成“鬼城”，卻還在擴建。人口只往有機會的方向流動，可現實是真正有人想去的地方，土地供不上，地價猛漲，另外一些地方與之相反，是夠一定行政級別有用地指標，就擴建新城區和開發區，雖然地方很好可是嚴重缺人。缺人為什么還蓋這么多房子，資源怎么配置的？
城鄉土地確權與流轉的五個探索
通過上面的分析，大家看到，農村有農村的問題，城市有城市的問題，城鄉打通有打通的問題。如果我們資源豐富，土地稍微多一點，問題也不至于這么緊迫。
當然，是難題就會有人想破題解題，權利是不是重新界定？這些年觀察下來，有下面幾個故事和大家分享。
上海：三個集中
第一個故事是在上海郊區建的嘉定汽車制造城。汽車城當時想擴建，工程師、工人等都要入駐，可是上海的地不夠用，因為占地指標全部按行政級別限額，當地政府沒有更多的建筑用地可批。
現實就是這樣，一個地方經濟越好，需要的地越多，怎么辦？當時，上海郊區的農村居民已經大部分從事非農業，一家一戶房子破破爛爛，占用的地還不少，城市發展想拓展用地又沒有指標，所以上海先行一步，出臺了宅基地置換方案，目標是將農民集中成鎮居住，耕地向種田能手集中，工業向園區集中，簡稱為“三個集中”。
農民到集鎮上去居住，房子從哪里來？答案是政府集中建設。當時還不敢蓋太高，最高也就蓋五六層沒有電梯的房子，已經比農民原本的房子高很多，還有一定的基礎設施配套，包括上下水。建好后原來的農家房算建筑面積、占地面積來置換，大多數都能換到兩套半的集中房。
蓋房子的錢從哪里來？農民騰出來宅基地，集中建設新房規劃合理一點要不了那么多地，拿騰出來的宅基地面積減去集中用地的面積，省出來地就可以由政府放到市場上拍賣流轉，可以建汽車城、工業園區。當時上海土地市價是70-90萬元一畝，拍賣的錢足以集中建農民的新住宅，農民原來的宅基地恢復為耕地，這等于把土地上建房的權利以市場化的方式由農村轉讓給城市。
這是地方政府被逼出來的智慧，當然也要有一個敢擔當的官員為這一創新的做法拍板。在這個創新實踐里，農民、汽車城、集鎮都獲益。
成都：星星對月亮
中國的好處是地方大，可以互相學習。成都向江蘇、上海、浙江學習長三角的工業化、城市化經驗，發現了發展機會。這個機會，國土部門已經以中國特色語言寫進了國土文件然后被國務院轉發。文件明確：在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉；鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。
文件的意思就是，城市想要增加建設用地，農村就要相應減少，農村減多少，城市才能增加多少，這就是掛鉤政策。
問題是有了文件別以為就能干。文件里有個關鍵詞叫“依法流轉”，法在哪里？配套法律、法規當時是沒有的，因為還沒有起草出來。怎么辦？中國實踐還有一個很好的辦法就是試點，各地就搶試點資格。
最早成都搶到試點資格，覺得上海的辦法可以用。2007年前后成都市中心的地價節節上漲，迫切想把周圍的農村占地騰出來，騰出來政府就有資本了。當時胡錦濤總書記倡導城鄉融合，成都就申報了“城鄉融合綜合改革示范區”，獲批在現行法規還沒有起草出來之前試行掛鉤政策。
2007年我去成都參會，當地政府官員講這個事，問我有沒有興趣做相關研究，我提出研究條件是我想看哪里就看哪里，不能被指定參觀訪問，他們同意了。正好有同事老家在成都，我可以找到實際情況，就去當地看。那里有一個社區用這套掛鉤的辦法，最得意的成果是蓋了一所養老院，將孤寡老人集中到新房里，原來破破爛爛沒錢修的房子很快就騰出來，拆了平掉還原為耕地，還請農業專家來驗收，施上肥料很快就可以耕種。
舊房子是怎么拆掉變成新村的呢？其實并不復雜。我們假設原來一家一戶房子一共占地50畝，現在重新規劃一片區域建新房占地20畝，拆舊房置換新房，新房基礎設施全部按新農村的標準建好，講好置換條件，村干部一戶一戶去談判、簽合同，最后48戶同意拆舊還原成耕地，兩戶不同意就留在原來的房子里。
這個做法被形象地概括為“星星對月亮”。原來的房子星星點點，單個看起來占地不大，但合起來占地多。集中起來的新區像“月亮”，看起來占地大一些，但集中起來反而占地面積小。“星星”的占地面積總和減去“月亮”的占地面積，多出來的土地面積就可以賣給城市作為建設用地指標。城市買到用地指標，就可以在中央批準的原有土地占用指標基礎上再占地。因為這塊地原來就是建設用地，無非是從農村轉移到了城里。假設城市最終競標50萬元買下這塊建筑用地指標，這50萬元資金用途正規，可以修非常好的新農村。
這樣的創新做法，完全將土地這一不動產變成了動產，而且符合經濟規律，地價便宜的區域把建設用地挪到中心區域去增值，中心區域多了用地指標，農村有錢集中建新房，還騰出可耕地，城鄉融合也促成了。
除了借鑒上海的做法，成都在地震重建過程中又出現一個很好的創新舉措。
當年中央要求把災后重建與城鄉統籌改革結合，怎么結合？似乎難度很高。城鄉連接過程中發現，城里人本來就喜歡到農村度假、旅游，可是又不是集體經濟成員，沒有權利到農村領地蓋房，城鄉連接就發動城里人出錢，先幫農民把村里的房子蓋起來，不需要幫解決裝修，新房占地總面積不能超過原來房屋的占地面積，農民享有永久使用權。驗收合格后，城里人可以在當地給自己蓋一套房，享有40年使用權，房本上寫的是集體建設用地轉讓。按這個標準和政策要求，城市建設資金就被動員到農村，農村順利完成災后重建任務，城里人也在農村有了40年使用權的新房。
當然，這個過程中也暴露出一系列問題，比如房屋蓋得過高破壞風景區、可能存在山體滑坡等災害隱患。如果都操作得好，確實是一件好事。有的整個村建成旅游村，風景很好，配套設施也不差，又靠近大都市，成為能掙錢的資產。
成都經驗總結來說，確權是基礎，我稱之為“產權再界定”，把權利搞清楚之后，再設計一套支持系統，包括政府補貼、政策設計，實現土地在城鄉之間有效流轉。
原來成都郊區農村的房屋狀況和云南彌渡縣很像，平地上密密麻麻全是房子，周圍是高山，一片片零亂的建筑把土地分割碎得不像樣。如今一片片騰地后，土地整理越做越好，已經騰出10萬畝地號，甚至還有上萬畝平地獲得產業化發展，像北大荒一樣，讓人覺得好有希望。現在成都市周圍好看的東西很多，習近平總書記去了之后說，中國大城市郊區成都建得最好，比北京、上海都好。
重慶：地票
重慶的創新做法比上海、成都還要更進一步，權利不光能清楚地再界定，還可以再抽象。原重慶市市長黃奇帆本身是經濟學家，在上海工作時，國務院原總理朱镕基曾派他到紐交所學習過。交易所的交易是抽象的，全是看不見的東西，他搞懂了這一套。如果說上海、成都是將實物地塊做空間轉移，從農村轉到城里，重慶采用的是地票，是看不見的、再抽象的權利。哪怕是一戶人家、一小塊地，只要能用衛星圖片來測量比對，從200平方米到2000畝地，驗證合格后，都可以兌換成地票。
重慶解放碑底下的土地交易所完全采用城市的土地拍賣機制。誰想在城市中心建設區拿地，蓋加油站、搞工業區也行，國有、民營也行，都可以參加投標，價高者得。拍賣所得直接回到農村，15%歸生產隊，85%歸原來宅基地上的戶主，直接打到賬戶里，中間不能截流。截至今年9月，土地交易所里累計成交地票33.27萬畝，成交總額651億元。
這個過程中，不是財政撥款給農村，而是權利重新界定、資源重新配置以后的市場報價，非常合理。邊遠地方把土地指標落到中心城區，也符合城市化的發展規律：該密的地方密、該疏的地方疏。
深圳：城市更新
我再來講講深圳。深圳是改革開放的前沿創新城市，曾經一夜之間把農村戶口全部改成城鎮戶口，看起來很激進，原因是變成城鎮戶口就再沒有集體土地使用權。
如今在法律上，深圳沒有農村建設用地，也不存在小產權房，但是農村土地和地上的房子還在，他們自稱為“農村人民公社存續組織”，全部組成股份制公司，農民以房產入股。
深圳的全部土地面積2000平方公里，原農村集體經濟組織占地400平方公里，其中300平方公里蓋滿了“法外”建筑。我們調查報告里只能這么寫，因為這法說不清楚。可是當地農民講得清清楚楚，說他們宋朝以后就來到這塊地上，祖祖輩輩在這里，是城市規劃不斷擴大，把他們圍成了“城中村”，他們不遷走還反倒成了“釘子戶”。
這樣的“釘子戶”怎么可能輕易拔掉？因為是他們先在這里蓋的房，而且收益相當好，深圳幾百萬打工者不可能都住得起正規商品房，這些城中村就成為他們的棲息地。人生都有臺階的，剛畢業、剛進城的人怎么可能一步到位？得先到這樣的地方站住腳、落下來，然后再想辦法增加知識、本領，慢慢掙錢買房。沒有開頭第一步，后面就都沒有。所以，城中村對這個群體和整個社會都有巨大的貢獻。
最后政府和農民僵持不下，農民被逼出一套辦法。雖然地已經全部變成了國有，但房子早在“人民公社60條”里就已經明確是農民的私人財產，當地農民的辦法就是蓋房保地，政府想拿地可以，不能壞了他們已經在地上蓋的房子。
這個僵局不好破，政府拿不走地，農民也沒辦法好好用，因為沒有合法預期，資源不敢再往里投。這個問題又必須求解，因為深圳要發展就要吸引更多人去，這些人住在哪里？新的建設項目也要地，地從哪里來？原來的集體建設用地不但騰不出來，農民們還想方設法蓋房保地。深圳市政府也著急，最后逼出一個辦法叫“城市更新”，通過更新把有爭議的地變成合法用地。
具體來說，就是政府和農民集體談判，地按照國有地的辦法拍賣，所得資金國家和集體對半分。結果拍賣所得農民只要30%，另外20%農民要的是地上新蓋房子的物業。因為農民也是深圳的原著民，很懂財富管理，錢拿在手里很快就貶值，停車費、商場租金等物業能一直帶來收入。雙方達成一致，地最終騰了出來。
廣東有個詞叫“講數”，在這個難題的處理上，地方政府和農民就是靠“講數”解決了問題。雙方講數，而不是糾纏于講理，講理講不清，各有各的理。大家擱置道理，好好講數，找找利益平衡點。深圳一個個項目落地，雖然講數的難度非常大，周期也長，但就靠這個辦法最終落了進來。
那些緊急的項目又是什么模式呢？深圳的另一套解決方案是不動農民財產，因為合法化的難度太大，所以就基于地上房屋過去三年的平均租金和每年的漲幅，一次性和農民業主簽15年租房合同，而且成片區地簽下來。萬科、深圳市直屬公司都參與過這類方案。簽完合同后，萬科等公司先排除安全隱患，其實這些樓的主體結構非常安全，唯一的大問題是宅基地每家只有480平米，所以只能蓋成筆桿樓。解決辦法就是成片區簽下來之后，物業公司把十幾棟樓用鋼筋連成一棟，然后再裝電梯，樓之間用連廊打通，原來零散的樓就合為一棟很大的公寓樓。由于一次性簽15年，業主不用操心房租，改裝費用大概一平米2200-2600元，政府會補貼一部分，很快第一撥引進人才就可以過去住。
按照這種方案又改造了一批，解決了深圳人才的落地問題。
兩種方案相比，第一種模式麻煩，但問題基本得到徹底解決，比較長久；第二種雖然不夠長久和徹底，但也是合作解，而不是對抗、僵持，是對深圳發展有意義的解決方案。
溫州：本地自由流轉
最后這個故事是溫州的解決辦法。溫州有個鎮上有不少房屋中介做農民房產交易，房屋資產有大產權房、小產權房，與城市里的房產中介類似，交易成功，中介就從中收取買賣雙方各1%左右的服務費，這些房屋也能辦理過戶，再出售還是給中介1%的服務費。中介能提供規范的交易合同，唯一限定條件是買賣雙方必須有本地戶口。
政府規定交易必須在本縣居民之間進行，實際情況是外地購房者也可以成交、過戶、轉讓，只是拿不到政府承認的合法手續，要想合法除非找本地人結婚，或者找本地人代持。
當地大產權房和小產權房的價格大約1平米相差1000元，有很多成交。因為這個鎮是個工業鎮，有很多外地人來開廠和雇工，商貿非常發達，外來人口已經是本地人口的3倍，而且常住。為了解決這部分人的住房問題，當地就這樣在小范圍實行改革，允許本地農民產權流轉。
改革既任重道遠，又充滿機會
從全球來看，在土地改革的問題上，各地的難處差不多。也有一些國家在進行和中國類似的改革，比如古巴。古巴目前改革到什么程度呢？如今外國公司在古巴可以買地，但是外國自然人還不能，除非像溫州一樣，找人代持或找當地人結婚。當然，這并不是說他們是向溫州學的，是說明放眼全世界，面對相似的難題，有時候被逼出來的做法異曲同工。
中國的城鄉問題，為什么說是難題？因為雖然各地和局部都能看到突破點，但是全國范圍內的權利重新界定、群己之間劃清楚界限的法律還遠遠沒有提上日程。到今天為止，我們的農村宅基地、城市征地、農村建設用地這三塊地的改革還在試點范圍內。2007年開始試點至今，不同部門、不同觀念、不同邏輯之間還存在著不小的分歧，始終達不成一致意見，各有各的道理，合不成一股力量，匯不成一個平臺。
面對這個難題，一方面，我們可以看到不少地方性試驗成果；另一方面，我們集體所有制下的成員與生俱來的宅基地、耕地權利，與市場在資源配置當中起決定作用，這兩者之間仍有一道難以逾越的鴻溝，農民宅基地和農村建設用地的市場化還遙遙無期。
同時，農村的耕地使用權本身也有問題，雖然法律明確耕地使用權長期有效，30年到期再加30年，但人口總在變化，有的家庭人口增加，有的減少，土地就要跟著調整，總調整就不是長期不變，不調又不公道。我們的憲法一方面承認土地承包權長期有效，另一方面又承認村民自治權，村民自治條例中的一條就是關于集體承包地的管理。如果村民按照自治條例調整土地，對每戶農民而言就不是長期不變，如果不調整，又與村民自治原則相違背，也會因為每戶人口的增減而顯得不公道。
這些問題，都要從頂層設計到底層實踐雙向打通，目前看來還需要很大的耐心。我歷來認為，有些本該市場化的改革，到最后能改成基于法治的生意就對了。當足夠的實踐證明有效，然后上升到正式的文件，最后再落地變成可持續的生意，這門生意一步步優化的細致程度最后往往超出想象。
希望這個問題能引起更多的人關注，一起破解這道中國特色的城鄉難題。
注：本文為作者2020年12月11日在“北大國發院MBA講壇”上的講座記錄整理，未經本人審閱
（作者系北大博雅講席教授、國發院經濟學教授，中國鄉村發現網轉自：北大國發院 微信公眾號）
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