近日發布的2021年中央一號文件提出加快縣域內城鄉融合發展,明確了城鄉融合發展的空間載體,有利于城鄉融合的政策體系落實落地。
推進城鄉融合,首先要優化城鄉空間布局,促進大中小城市和小城鎮協調發展。具體到縣域范圍內,要形成小城市、小城鎮、專業農莊梯次銜接的空間布局形態。目前,大量脫離了農業生產的人口分散在不大不小的村莊中,不利于公共服務供給和治理效率提升。文件提出,有條件的地區要按照小城市標準建設縣城,這是一個務實的舉措。
未來,需要順應城鄉專業分工的趨勢調整人口布局,引導脫離農業的人口和教育、醫療等基礎性公共服務逐步向小城市集中,使小城市成為縣域的農村公共服務中心。此外,從國際通行經驗來看,處于城鄉之際的鄉鎮在鄉村發展中具有重要的帶動作用。鄉鎮不但能夠為鄉村居民提供教育、醫療、購物等基本公共服務,還能夠為他們提供非農就業機會和創新活力。因此,應加強中心鎮區建設,突出加強中心鎮區的專業化市場分工的節點作用,帶動整個鎮域鄉村進入現代分工體系。
2019年以來,中央一直強調構建“縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效”鄉村治理綜合指揮體系。這次一號文件又重申了這一要求,強調要強化縣城綜合服務能力,把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心,實現縣鄉村功能銜接互補。
按照縣鎮能力強弱的相對性關系,我們可以將全國縣鎮的關系分為四種情形:一是縣鎮雙強型,主要出現在東南沿海發達地區,比如廣東、蘇南等地;二是強縣弱鎮型,多出現在北方沿海發達地區,如山東、蘇北;三是弱縣強鎮型,多出現在較發達地區的特殊區域,全國200多個特大鎮有不少處于這結構當中;四是縣鎮雙弱型,中西部欠發達地區多半屬于這種情況,如西北、東北地區。這意味著,當前各地縣鎮能力的不平衡性突出,落實這一要求,要依據不同的縣鎮能力結構分類施策。
第一類和第三類地區,鄉鎮通常可以不靠縣城獨立運轉,這時應根據財力和人力水平適度強化鄉鎮建設,有條件的鄉鎮也可以往小城市方向發展。此前,浙江通過開展縣鄉權責重構改革,探索鄉鎮(街道)“大部制”運行機制,在建立城鄉社會治理一體化方面積累了先進經驗。
第二類地區,鄉鎮自身不具備獨立的帶動和服務能力,這種情況下宜由縣城發揮統籌協調、統一服務功能,必要時可將若干鄉鎮合并為一個片區統一管理,以提升行政效率和公共服務效率。
第四類地區的大部分縣鄉村都可能會走向衰落,宜將資源上收到地級市或者某一個縣城進行統籌協調,調整區域內部的區劃格局,以最大限度減少資源耗散。
鄉村全面振興離不開產業支撐,推進城鄉融合發展首先要對鄉村產業發展規律具有正確認識。過去,很多地方對產業興旺理解片面,熱衷打造全域旅游、熱衷發展有機農業、熱衷搞各種產業園、熱衷發展村級產業等等。實際上,產業興旺是一個大尺度概念,是就鄉村產業全局而言的,并不是要求每個村都要上馬特色產業,村村點火、戶戶冒煙只是熱鬧,成就不了繁榮。文件要求壯大縣域經濟,承接適宜產業轉移,培育支柱產業。有條件的縣,當然可以引進適宜的二三產業甚至高新技術產業。但對絕大部分農業縣而言,還是要踏踏實實圍繞著提升農業的質量效益競爭力做文章,核心是構建“家庭農場+社會化服務+大型合作社”的農業經營體系,更大程度獲取農業產業鏈的超額回報。
推進鄉村振興,關鍵在人。從前幾年人口遷移規律看,縣城等小城鎮是農業轉移人口市民化的第一站,處于城市化的前沿地帶。文件要求,推動在縣域就業的農民工就地市民化,增加適應進城農民剛性需求的住房供給,無疑是順應了這一人口布局的實際。落實這一要求,必須疏通制約農民工市民化的政策堵點:一是盡快落實按經常居住地登記戶口制度,引導農民工在中小城市落戶;二是多措并舉降低房價,探索通過“先租后售”、政府/企業貼息、農民自建房同等入市、房屋開發合作社等方式解決新市民住房問題,破解制約人口流動的剛性約束。
(作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員,中國鄉村發現網轉自:《經濟觀察報》2021年2月24日)
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