日前發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》全文共出現(xiàn)“縣域”一詞11次，主要集中在構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展投入保障等具體要求和舉措之中。
可以認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施過程中，重心將落在縣域，縣域經(jīng)濟(jì)將迎來一個(gè)新的發(fā)展階段。
發(fā)揮縣域在鄉(xiāng)村振興中的作用，一定程度是要合理地糾正城市偏向主義。城市偏向主義是一種發(fā)展觀念，是站在城市本位的立場，認(rèn)為只要城市（特別是大城市或城區(qū)）發(fā)展好了，國家和區(qū)域就會(huì)發(fā)展起來。城市偏向主義反映在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)配置、要素使用等各個(gè)方面，持續(xù)的過于強(qiáng)烈的城市偏向主義，會(huì)對鄉(xiāng)村功能有所漠視，對鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利甚至有所侵奪。關(guān)于城市偏向主義，學(xué)者們討論得比較多的一個(gè)典型方面是農(nóng)村土地權(quán)益的分配使用。改革開放以來，各地從農(nóng)村集體轉(zhuǎn)移了2億畝左右的土地用于城市、工礦、交通和水利等建設(shè)用地，近20年各地地方政府累積獲得土地出讓金近60萬億元。但這些土地惠及城市更多，農(nóng)村與農(nóng)民獲益不足。
我們國家的縣域比城市獲得的資源相對要少，發(fā)展相對要弱。縣內(nèi)的精華在縣城，以縣城來作比較，2019年縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)的1/2，以往多年形成的存量差距巨大；從消費(fèi)潛力看，2019年縣城居民人均消費(fèi)支出僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3。全國來看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在“小散弱”問題，縣域工業(yè)基礎(chǔ)偏弱，對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)偏少。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短，特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出、競爭優(yōu)勢不明顯；政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力有待提高，財(cái)政大多只能保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等等。這些現(xiàn)象背后的原因是多方面的，有城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展階段性的原因，有規(guī)模經(jīng)濟(jì)集聚經(jīng)濟(jì)在發(fā)揮作用，其中也有一部分原因是城市偏向主義。
合理糾正城市偏向主義，把發(fā)展的重心移到縣域，這有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。沿著這個(gè)思路，未來我們會(huì)看到各地以縣域?yàn)橹鲬?zhàn)場，掀起熱火朝天的鄉(xiāng)村振興新局面。在糾正城市偏向主義時(shí)，在以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)空間載體推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的過程中，有三點(diǎn)關(guān)鍵之處：
首先，應(yīng)在城鎮(zhèn)化的大背景下看待縣域發(fā)展。要合理糾正城市偏向主義，但不能將城市偏向主義與城鎮(zhèn)化政策方向劃等號，不能不加分析地反對城鎮(zhèn)化的方向。中國常住人口城鎮(zhèn)化率剛過60%，城鎮(zhèn)化還有巨大發(fā)展空間。城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)是城市群、都市圈，特大城市、大城市將成為發(fā)展的動(dòng)力源。有的縣在城市群和都市圈內(nèi)部，有的不在，但它們都要受到大的區(qū)域布局、城鎮(zhèn)化空間格局的影響，不可能超然于外。一些縣域仍然可以通過向外轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)而富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村；一些縣域周邊的大城市越發(fā)展，輻射帶動(dòng)農(nóng)村越強(qiáng)，對鄉(xiāng)村振興的作用越突出。有的地方把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對立起來，甚至說不搞城鎮(zhèn)化了，改搞縣域經(jīng)濟(jì)了，搞鄉(xiāng)村振興了，這會(huì)帶來資源配置的浪費(fèi)，要特別予以注意避免。
第二，要在城鄉(xiāng)開放的環(huán)境下推進(jìn)城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)文化融合、要素流動(dòng)是新發(fā)展格局的重要內(nèi)容。中央的文件確實(shí)講到要“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，我的理解，這指的是城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足于為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)，不能再一味地站在有利于城區(qū)的立場，將農(nóng)村的要素抽走。因此，這是從結(jié)果而言來說的，也是針對問題來說的。而從城鄉(xiāng)融合的實(shí)現(xiàn)過程來講，不能將一個(gè)縣封閉起來，只在一個(gè)縣域內(nèi)部搞所謂城鄉(xiāng)融合。城市與農(nóng)村的要素雙向流向，多向流動(dòng)，一定是基于開放的大環(huán)境。未來要推動(dòng)更多的人才進(jìn)鄉(xiāng)村，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動(dòng)資本、數(shù)據(jù)要素的跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)流動(dòng)，都需要打破城鄉(xiāng)藩籬。
第三，要在縣域內(nèi)充分發(fā)揮縣城與重點(diǎn)鎮(zhèn)等載體的帶動(dòng)作用。世界各國城市統(tǒng)計(jì)制度不同，我們國家的縣城、重點(diǎn)小城鎮(zhèn)等等，如參照一些國外的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，在國外其實(shí)都是“城市”。城市的實(shí)質(zhì)是它有規(guī)模集聚效應(yīng)，對周邊地區(qū)提供服務(wù)。如果把縣域看作是一個(gè)面，那么縣城、重點(diǎn)小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)，就是這個(gè)面上重要的節(jié)點(diǎn)。要充分利用好這些節(jié)點(diǎn)，使之能夠借縣域力量發(fā)展壯大，同時(shí)又能在全縣發(fā)揮統(tǒng)籌的作用，推動(dòng)和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。現(xiàn)在在進(jìn)行農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)時(shí)，本地農(nóng)民工是指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以內(nèi)從業(yè)的農(nóng)民工，外出農(nóng)民工是指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工。這樣的統(tǒng)計(jì)對應(yīng)到政策上，這會(huì)讓一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為，就近就地市民化，就是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民化。這就大大束縛了鄉(xiāng)村振興的手腳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有許多類型，有的需要集聚提升，有的需要融入周邊城鎮(zhèn)，有的要特色保護(hù)，還有的要搬遷撤并。要把這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)放到縣域范圍，把縣域放到開放的區(qū)域環(huán)境下去看，才能科學(xué)準(zhǔn)確地謀劃未來發(fā)展之路。
（作者系中國城市發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長、研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村建設(shè) 微信公眾號）
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