對話｜陳文勝:政策何以落地與蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官僚主義

專訪嘉賓：陳文勝，湖南師范大學瀟湘學者特聘教授、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導師，享受國務院政府特殊津貼專家。擔任中共中央農辦鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員，中共湖南省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長，湖南省重大決策咨詢智囊團專家，湖南省扶貧領導小組專家委員，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現》主編，香港中文大學訪問學者，湖南省“五個一批”人才，湖南省城鄉(xiāng)一體化研究基地首席家。

長青論壇：陳教授好！非常感謝您能接受我們的邀請，專程來常德參加本次常青論壇，并接受我們的專訪。

陳文勝：非常感謝邀請！我很喜歡跟年輕朋友在一塊，感受你們的活力。你們是這個國家未來的希望，選調生在鄉(xiāng)村振興中大有可為。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作歲月是我受用一輩子寶貴財富

常青論壇：謝謝陳教授的肯定！我們得知您之前有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的經歷，后來又轉向學術研究。我們選調生須在基層鍛煉學習兩年，希望您我們分享一下您基層工作的一些經歷、感受，也期待您以一位前輩的視角，給選調生乃至廣大青年朋友，提一下忠告建議。

陳文勝：中國的改革開放是從農村開始的，到1992年我到鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加工作時，還是農村改革的黃金時期。我在衡陽縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，農產品那時還仍然處于相對短缺時期，但由于農村已逐步放開農產品交易，農民種的東西都能賣個好價錢。在某種程度上，農民只要勤勞肯干，就能夠實現勞動致富。只要在國家供應糧任務完成后，可以默許農民私下小額交易。有一幕讓我至今印象深刻，老鄉(xiāng)們在田里進行稻谷的自由市場交易，每百斤單價最高能賣到80多塊錢，與今天的價格相比之下，在1992年是這個價格對農民的種糧積極性無疑具有極大的誘惑力。

記得那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育與征收農業(yè)稅工作并不是很難，我任鄉(xiāng)團委書記，老鄉(xiāng)會在約定的地方等著我租來的拖拉機一起去結扎、上環(huán)，都不用特別發(fā)動，只要高音喇叭一招呼，農民朋友們就積極響應。而且無論是征收農業(yè)稅，還是布置其他工作，老鄉(xiāng)都很配合。單說征收農業(yè)稅，老鄉(xiāng)會在規(guī)定時候主動到村會計那統一結賬，沒有上門強制征收一說。由于農村經濟比較好，農民的收入水平相對于城市都較好。我哥哥已經就成為了萬元戶，說我一個月工資才50多元，一年的工資不及他一頓飯錢，要我辭職跟他干算了。我看到一個數據，改革開放發(fā)展到1985年時，新中國第一次出現了農村消費占全國絕對比重的態(tài)勢,農村社會商品零售總額占全國的64%，1985年到1992年前后幾年，應該說是農村經濟發(fā)展的黃金時期。

我作為年輕基層干部，來到外地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，會經常向當地經驗豐富的鄉(xiāng)干部、村干部請教，了解當地的風俗習慣。因為不了解農民朋友的現實需要和地域特點，就難以融入鄉(xiāng)村社會。因此，對于政策的執(zhí)行，上面有什么要求，農民有什么困難，需要全面了解后做好結合的文章。上面規(guī)定任務要完成，但要在理解農民的實際困難和農村的客觀現實基礎上。比如執(zhí)行計劃生育政策，如果一刀切地推進，恐怕我們絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都被農民趕走了，甚至隨時都會有生命危險。

我就想，能不能探索出用一種農民可以接受的方式，去推動政策的制定和執(zhí)行。就不斷跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)老干部、村干部積極溝通，向農民學習。盡管我是農家子弟，但農家子弟與能不能搞好基層工作是兩碼事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是一門書本上沒有的大學問。

我們那時的鄉(xiāng)政府就20來人，人不多，比較簡約。公務員身份更不多。鄉(xiāng)黨委政府班子成員、團委書記、司法助理、民政助理、辦公室秘書、婦女主任，正式編制就這幾個人。再就是國土員、水管員、文化員等所謂“八大員”，差不多這樣的組織架構。

可以說，我親身經歷了農村改革與發(fā)展的時代變遷。從1989年到2003年，這段時期農產品由賣方市場轉向為買方市場，出現了改革開放以來的農村經濟危機。同時，隨著1984年黨的十二屆三中全會的召開，中國改革的主戰(zhàn)場由農村向工業(yè)和城市轉移，以工業(yè)化為基礎的現代化不斷加快，農村的資源要素開始向工業(yè)和城市快速單向流動，這是非常大的時代變遷，也是我要說的農村工作的時代背景，我們這一代人感觸很深。

而從人民公社時代開始，一直處于“以農養(yǎng)政”的時代，國家公共財政只服務于工業(yè)和城市吃“國家糧”的人，是全國占比僅為18%左右的城鎮(zhèn)戶口人口，而全國占比82%左右的農村戶口人口，則享受不到政府財政的陽光，如農村的義務教育全部需要農民繳納教育附加、集資建校來解決。農村的水利、道路、電力等基礎設施建設都是農民出力、出錢、帶糧農民自己負責。

農民為中國現代化作出了無與倫比的奉獻

長青論壇：也就是說，農民自己不僅要繳納稅費，還有自己負擔自己的公共服務？

陳文勝：就是所有農村基礎設施建設和公共事務，都是農民自己出錢出力。繳納稅費包括農業(yè)稅、特產稅、教育附加費，還有三提五統的數額就更高。人口高峰期要建很多鄉(xiāng)村學校，還有修鄉(xiāng)村公路、水利基礎設施，都需要農民出錢。隨著小政府逐漸變成了大政府，如建設局、國土局、公安局等各個政府部門紛紛招兵買馬大規(guī)模擴大隊伍。但我們的工業(yè)化還沒有實現，財源很大一部分只能來自農業(yè)。那個時代農民負擔很重。農民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關系，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的態(tài)度，發(fā)生了快速變化。

在2000年我被調任到一個全省通報的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當鎮(zhèn)長。該鎮(zhèn)當時發(fā)生了群體性突發(fā)事件，縣鎮(zhèn)兩級主要領導都挨了處分。這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個農業(yè)大鎮(zhèn)，號稱“衡陽糧倉”，是全縣難得的一片平原地區(qū)。不少地方人均耕地一般是幾分地，這里就是人均幾畝地，相應的農民的稅費負擔也很重。當時糧食價格大約是35塊左右一百斤，糧站收購時要把水分雜物去掉，一百斤差不多就是27塊了。本來負擔就大，種糧又虧本，再強制要求交各種稅費，農民就勢必抵制，因為基本上就沒有錢交稅。即便干部有再好的作風，如果農民經濟上困難，政策也會很難執(zhí)行，強硬執(zhí)行就無疑會引發(fā)嚴重社會矛盾，群體性事件就這樣發(fā)生了。

我剛開始到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的時候，農民與鄉(xiāng)政府關系比較融洽。到每家每戶走戶走訪，農民都比較客氣，熱情招呼我們去他們家里吃飯。后來，隨著糧食價格的不斷下跌與農民負擔的不斷攀升，與農民的關系逐漸疏遠，就再也沒有熱情招呼的事了，都巴不得我們早點走，甚至趕著我們走，下村工作如果村干部不招待我們吃飯，就連吃飯的地方都沒有了。

站在農民的立場來考慮政策的制定和執(zhí)行

常青論壇：能不能這樣理解，經濟問題是這些問題的根源？發(fā)生這些轉變，與能不能在觸及農民切身利益時妥善處理這個關系有關。

陳文勝：重大的政策變遷在2003年，在這一年的中央農村工作會議首次提出要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。2004年發(fā)布了新世紀第一個關于“三農”的“中央1號文件”，中央1號文件從此成為關注“三農”問題的風向標。特別是2004年召開的十六屆三中全會提出了“兩個趨向”的重大判斷，標志著三農政策的歷史轉軌。就是說，在工業(yè)化、城市化初始階段，所謂的“以農養(yǎng)政”就不僅要養(yǎng)政府，還要養(yǎng)工業(yè)和城市，因為社會積累主要來自于農業(yè)、農村、農民。當工業(yè)發(fā)展到一定階段，中國逐漸成為了世界工廠，社會財富發(fā)生了由土地上農業(yè)到土地上工商業(yè)的轉移，進入了以工補農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。2004年我作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，在第一線具體落實這個新世紀第一個“中央1號文件”，不僅減去農民3%的農業(yè)稅、免去了特產稅、實行了種糧、農機補貼，還實行了國家糧食最低保護價（大約每一百斤是75元），這是惠農強農的真金白銀政策，我當時由衷認為這是一個激動人心的時刻。農民和政府的關系又開始融洽了，農業(yè)稅全面完成了當年征收任務。相比上一年100斤稻谷能增加近20塊錢收入，同時還有一系列惠農補貼，也是中國有史以來政府第一次如此大規(guī)模、普惠型地補貼農民，農民真正到了春天，衡陽市電視臺在2004年到我所在的三湖鎮(zhèn)拍攝了新聞紀錄片叫《三湖鎮(zhèn)的春天》，還獲得了中國新聞獎。從2005年黨中央提出新農村建設，到現在鄉(xiāng)村振興時代，國家財政投入農村的力度不斷加大，尤其在脫貧攻堅階段投入農村的規(guī)模與力度，不僅是中國歷史也是世界歷史上史無前例的。

習近平總書記講，農業(yè)農村工作,說一千、道一萬,增加農民收入是關鍵。如果沒有增加農民收入，農民生活得不到改善，再好的政策也是一句空話，再扎實的工作也是白費力氣。曾經的農民負擔使基層政府與農民的關系出現一段時期的對立，到新世紀第一個“三農”一號文件出臺時，農民歡欣鼓舞，農民由衷感謝黨和政府，對黨的擁護是發(fā)自內心的，都說黨和政府的惠農政策好得不得了，我作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也感到特別振奮。同時也使我在思考，怎么站在農民的立場來考慮政策的制定和政策的執(zhí)行。

在那個時代，我作為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，親身經歷了農業(yè)中國到工業(yè)中國、鄉(xiāng)土中國到城鎮(zhèn)中國的時代變遷，見證了傳統農業(yè)到現代農業(yè)的發(fā)展進程。以前都是牛耕，人力插秧和收割，“雙搶”時要全面動員機關干部下鄉(xiāng)幫助農民搶收、搶種，差不多需要一個月左右的“農忙”時間。現在有農機等各種社會化服務的專業(yè)經營主體，無論是山區(qū)還是平原都基本實現了機械化作業(yè)，“雙搶”差不多一個星期左右就可以全部結束，這是傳統的農業(yè)生產方式不能比的，效率極大提高，也極大地降低了農民的勞動強度。

對農民有無感情決定著有無良知和底線

常青論壇：請問在執(zhí)行政策過程中，您印象最深刻的是什么事？

陳文勝：一般來說，政策是針對全局性、普遍性的問題而制訂的，但各個地方的情況不盡相同，即使相同而程度也不可能相同。上面的文件和政策不可能包羅萬象，這就要求在實際工作中不能一切照搬本本。而即使再偉大的理論，解決的往往只是一般性的問題，如何應用，卻要靠自己去思去悟去實踐去完善。因此，對上面的文件和政策一當與現實情況不符，就要敢闖“禁區(qū)”，創(chuàng)造性運用政策；上面的文件和政策沒有包括我們鄉(xiāng)存在的特定情況，就要敢闖“盲區(qū)”，敢為天下先。特別是需要落實到千家萬戶、落實到每一個老百姓身上的政策，更需要做好與具體情況相結合的文章。如果不顧客觀實際強行推行“一刀切”齊步走，一旦偏離就會影響到多少農民的切身利益甚至會帶來滅頂之災，也無疑會危及到黨群干群關系與社會穩(wěn)定。從黨的根本宗旨出發(fā)對農民有不有感情，是檢驗制定政策和執(zhí)行政策有不有良知和底線的標準。

記得我還是班子成員時，有一次帶著幾個人去搞計劃生育工作。違反計劃生育的超生夫婦都外逃了，只有兩位老人在家，家里唯一有點值錢的就是樓上放置的兩具棺材，其余是家徒四壁。同去的干部有人提出，把這兩具棺材抬走，于是就把棺材從樓上抬下來，準備搬走。我當時看到老爺爺老奶奶眼里一下子流出了淚水，心里很是不忍，就說，“今天太晚了，不搬了，明天再來吧”。回到鄉(xiāng)政府我解釋說，我們都是農村成長起來的農家子弟，應該明白這兩具棺材對這兩個老人在生命中的價值和意義，如果今天把這個棺材抬走，他們活下去的希望都沒有了，說不定這個老爺爺老奶奶就會絕望而喝農藥自殺，我們這一輩子都會受到良心的譴責！如果他們是你自己的父母親，別人這樣做你會怎么想？也就是說，對農民有感情和對農民沒有感情，會是不同的態(tài)度。當然，是要具體情況具體分析，只要能夠執(zhí)行計劃生育政策到位的就執(zhí)行到位。如果不分青紅皂白搞一刀切的一碗水端平，引發(fā)社會問題是必然的，不出問題是偶然的。在當時那個特殊年代，我是深有感觸的。

受黨中央惠農政策的影響，在擔任鎮(zhèn)黨委書記期間的在2003年，我就提出在全鎮(zhèn)喊響四句口號：“深入最落后的村組，幫助最貧困的農戶，團結最廣大的群眾，解決最迫切的問題”。因為古往今來，如何對待貧困群體，決定著一個朝代的興衰，就不僅是一個重大的社會問題，而且是一個重大的政治問題。善待貧困群體，就會使社會矛盾緩和，確保我們這個社會的軟腹部的安全，以預防社會的裂變，也從而有了穩(wěn)定的社會環(huán)境才有可能全力去發(fā)展經濟，才有可能走向繁榮。史書稱之為以仁治國，仁者無敵。因此，我們連續(xù)三年下發(fā)“關于對特困戶扶助的意見”的鎮(zhèn)黨委、政府一號文件，每年由各村村民公開評定300多戶特困戶，張榜公布無異議后作為定向扶助對象，不僅要根據貧困農戶的貧困程度采取相應的減免緩政策，而且要通過各種渠道幫助他們脫貧致富，極大地改善了黨群干群關系，樹立了黨和政府在鄉(xiāng)村基層社會的良好形象。

常青論壇：我們理解您說的意思是，不管是從經濟，還是社會文化的角度，黨和政府的舉措都必須是以人民為中心，以他們的需求為導向。具體而言，要因地制宜，甚至因戶制宜、因人制宜，不能刻板地“一刀切”。

陳文勝：黨的政策根本目的是為了人民的利益，如果沒有黨的宗旨這個大局觀，對農民沒有感情，甚至還夾雜著部門利益和小團體與個人利益，在執(zhí)行政策時，可能就不會有具體情況具體分析的意愿，認為自己只負責政策的執(zhí)行，不負責政策執(zhí)行的結果，被執(zhí)行對象的死活也與自己無關。因此發(fā)生了不少群體性事件，不僅傷害了人民群眾的感情，也處分了不少干部。可有些被處分的干部卻認為自己在認真執(zhí)行政策被上級拿來背鍋，反而沒有意識到自己的問題。當然，如果是違法犯罪，那是另外一回事了，那肯定是要“一刀切”，依法追究嚴懲。但在基層執(zhí)行政策大多是人民內部矛盾，執(zhí)行政策的對象是人民群眾，就要考慮到很多復雜的情況。

對農民的法定權利應始終保持敬畏之心

常青論壇：我們在基層工作有個明顯感受，農民容易只看到即時的短期利益，而長遠的利益，可能是看不到的，或者說不能理解長期利益。這個問題，應該怎么解決？

陳文勝：關鍵問題是政府要取信于民。政府也有任期的，期滿后就離任，也有指標考核，也是可能會出現一些短期行為、短期工程。農民看到政府如此，他們可能會想，我可以配合政府工作，但必須要把我的利益放進去。農民是知道怎樣博弈的，千萬不要低估農民。我們的干部是否對農民有感情，是不是站到他的立場，是不是從他的利益出發(fā)制定和執(zhí)行政策，群眾都是看在眼里、記在心里。農民用小推車推出當年“淮海戰(zhàn)役”的勝利，就是為了保衛(wèi)他們的利益。如果他們看不到未來，只能看到現在，那政府就讓他們看得到未來。如果干部是真正維護農民利益，農民就會積極配合。但如果干部不是真正切實維護農民利益，農民可能也會選擇性配合。

常青論壇：在脫貧攻堅政策上，包括貧困戶退出的政策很多問題，老百姓是不能理解的，您是怎么看的？

陳文勝：確實可能出現了這樣的問題。對于絕對貧困脫貧，應該是沒有爭議的，問題在邊緣群體，就是貧困差距不是很大，卻因列不列入貧困戶而享受優(yōu)惠政策的差別很大，由此而感到不公平。這實質上是一個程序正義的問題，如十八洞村的貧困戶的確定就沒有異議，因為都是農民共同公開透明評出來的，而不是干部評出來的。有些地方農民為什么不認同，可能就是沒有尊重農民的主體地位，沒有敬畏農民的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權力，為了效率而效率替農民做主，越過農民而簡化了程序，農民就不大可能認同。

常青論壇：村里開村民大會，讓全體村民共同來認同這個決定，這個問題不大。具體工作時，會遇到效率和公平的矛盾問題。

陳文勝：不能為了效率而犧牲公平。脫貧攻堅本來就是公平優(yōu)先，不是效率優(yōu)先。如果是效率優(yōu)先，就很難想象會花這么大力氣扶貧，把錢投向偏僻而貧困的落后地區(qū)。從政治上考慮就是民心工程，就是為了最廣大人民的利益，讓黨和人民群眾永遠緊密聯系在一起，也就需要把好事做好。

我擔任鎮(zhèn)委書記落實2004年中央一號文件時，在中國歷史上首次搞糧食直補、良種補貼，村干部就說，為什么我們一方面要去收農業(yè)稅，一方面還要先把錢發(fā)下去再去收錢，這樣效率太低了。我回應道，這是盤古開天地以來政府第一次給農民發(fā)錢，必須讓農民直接感受到黨的好政策，讓農民感受黨的關懷，這不是效率的問題，是一個政治的問題，在我們鎮(zhèn)如果哪個敢從這里面打主意搞所謂的效率，我就要毫不客氣地嚴肅追究誰的責任，這樣就極大地贏得了農民的信任，提高了黨和政府在鄉(xiāng)村社會的公信力。

在實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中，可以以村民小組為單位開會征求、收集農民的意愿，也可以通過微信、短信以及互聯網平臺全方位征求、收集農民的意愿，經過黨員組長會議形成初步方案，再提交村民代表大會、村民大會，進行公開透明地決策。如果通知開會卻不參加會議就是棄權，參加會議就是行使了自己的民主權利。因為通知開會有短信記錄、微信記錄，有了這些保障，程序正義就能夠讓群眾認同，群眾就難有太大的意見。

民主決策爭來爭去，表面上效率很低，但程序正義保障了決策結果的正義，帶來社會的公信力也使執(zhí)行的效率大幅度提高。好比兩個人戀愛，雖兩情相悅，但如果沒有領結婚證這個社會公認的程序，就很難說是結果的正義。脫貧攻堅為什么有些地方農民意見不大，有些地方農民意見很大，凡是尊重村民自治的民主決策程序交由農民決定的，農民意見都不大，如十八洞村就是典型代表。