農村改革的目的是活村富民。中國農村最重要、最龐大的資本存量，就是“三塊地”，即農地、宅基地和集體建設用地。在新的發展階段，深化農業供給側結構性改革，實施鄉村振興戰略，發揮農村在國內大循環的能動性作用，關鍵是以盤活農村“三塊地”為支點，撬動和動員社會投資并優化生產要素的市場化配置，推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態，由此挖掘和釋放農村土地的制度紅利，重構新型工農城鄉關系并著力拓展農民的增收空間。
無疑，農村宅基地制度是我國最具特色也是備受關注的制度安排。正因為如此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二O三五年遠景目標的建議》強調要積極探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓。為此，本期特組織“農村宅基地制度改革：回顧與展望”專欄，對相關問題進行討論，希望有助于推進和深化對農村宅基地制度的理論研究與實踐創新。
專欄共選用了三篇文章。其中，董歡等人的《宅基地制度改革研究：現狀、熱點與前沿——基于2008年以來CSSCI來源期刊論文的文獻計量分析》一文，以2008年以來CSSCI數據庫中宅基地制度改革研究論文為數據樣本，運用Sati、Spss26.0、Ucinet6.0、Citespace5.1等分析軟件可視化呈現宅基地制度改革研究的科學知識圖譜，并闡明已有研究文獻在時間維度上的變化規律。研究發現：宅基地制度改革研究文獻數量呈保守型持續增長態勢，研究力量較為聚集但合作網絡效應整體偏弱，研究機構以高校為主、空間分布較廣，載文期刊總體較為集中和穩定。已有研究熱點主要集中在宅基地使用權流轉、城鎮化與宅基地退出、宅基地“三權分置”與鄉村振興等方面。文章認為未來深化宅基地制度改革的方向性問題或將集中在以下方面：宅基地集體所有權的權能落實與治理現代化，宅基地資格權的權利界定、主體認定及權利義務，宅基地使用權放活的目標、規則、風險及增值收益分配，宅基地有償退出以及利用管理。
錢龍等人的《助推還是羈絆——宅基地財產性收益對農民工城市融入的影響》，鑒于化解“半城鎮化”和推進新型城鎮化需要實現農民工的城市融入，發達地區在推進“人口城鎮化”方面走在全國前列，因此該文以江蘇省為例，通過2019年在江蘇省13個地市開展的調查，基于2129份問卷探討了宅基地財產性收益對農民工城市融入的影響。分析表明，農民工留城定居意愿強烈，但戶口遷入意愿不高。具體來說，宅基地財產性收益現值越高，越有助于農民工選擇留城和將戶口遷入城市；宅基地預期補償性收益越高，農民工留城意愿和戶口遷入意愿越低，表明宅基地財產性收益對農民工城市融入的影響不可忽視。此外，宅基地財產性收益對不同代際農民工的城市融入有差異化影響。文章認為，可變現的宅基地財產性收益會助推農民工融入城市，而預期宅基地被征用時能獲得補償會成為農民工融入城市的羈絆。為有效推進新型城鎮化，在宅基地“三權分置”的政策背景下，一方面應逐步放開宅基地使用權流轉限制和鼓勵農房交易，讓農民工帶著財產進城；另一方面需加快出臺宅基地有償退出政策，防止宅基地問題懸而不決遲滯中國城鎮化進程。
胡新艷等人的《中國農村宅基地制度改革的演進邏輯與未來走向》認為，中國農村宅基地兼具居住保障和財產功能。隨著中國經濟社會快速發展轉型，宅基地的功能定位正在從“居住保障導向中謀求財產功能”轉化為“財產功能導向中維護居住保障”。為適應宅基地的功能定位變化，文章提出“集體所有，賦權盤活，住有所居”為主線的基本制度架構，認為改革重點在于：一是強化宅基地用益物權，明確宅基地使用權的抵押、轉讓權能，為賦權盤活宅基地提供具備法律保障的制度基礎。二是宅基地獲取方式從“無償取得”改為“有償取得”，持有期限從長期到限定70年。這既是解決目前超占宅基地的有效途徑，也能為房地分離抵押、轉讓提供可供選擇的路徑；三是多種形式解決農民的住房保障問題，逐步從基于身份權的宅基地保障轉向基于公民權的居住權保障。
三篇文章分別討論了宅基地制度改革的研究現狀與研究熱點、宅基地財產性收益對農民工城市融入的影響、宅基地制度改革的演進邏輯與未來走向。從而表明，必須進一步探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，在維護集體所有權、厘清農戶資格權的基礎上，盤活宅基地使用權。重點在于：
一是“三權分置”。推進農村宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，關鍵在于維護所有權的基礎上厘清資格權。我國2007年實施的《物權法》規定：“農民集體所有的動產不動產歸本集體成員集體所有”。2021年實施的《民法典》作出了同樣的規定。根據《物權法》和《民法典》的這一規定，農民集體所有的動產和不動產的所有權主體，既不是集體經濟組織，不是村民委員會，也不是全體村民，而是本集體經濟組織的成員集體。從產權運作的層面來說，維護農村宅基地集體所有權的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他。因此，明晰農村宅基地的財產歸屬，必須把集體經濟組織的成員權或資格權界定清楚，這樣才能把集體所有權真正落到實處，解決所有權主體虛置模糊的問題。
二是產權開放。農地承包經營權的“三權分置”不僅誘導了農地的流轉與規模經營，而且打破村莊社區的封閉格局，在產權開發中引入社會資本，形成了多樣化的新型經營主體。同樣，宅基地的“三權分置”也必將促導農村社區的產權開放。宅基地的集體所有權決定了農戶的資格權，資格權則決定了農戶的使用權。如果說資格權是封閉的，那么使用權則是可開放的。沒有開放不僅難以生成價格與競爭性市場，而且難以促進村莊的人口流動尤其是有能力經營主體的進入。可能的渠道是，一方面通過對村莊宅基地特別是“空心村”的整治，進行適當的搬遷與集中，利用耕地占補平衡及其區域性的建設用地指標交易，盤活土地資源；另一方面支持村集體或經濟合作社以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農房。
三是撬動盤活。盤活宅基地使用權，是進一步促進城鄉要素有序流動，增加農民財產性收入的重要渠道。一方面，應該穩妥推進農民住房與宅基地財產權的抵押、擔保與轉讓，激活農村金融，將產業振興與生態宜居目標結合起來、推進一二三產業融合發展，從而發揮土地制度在美麗鄉村建設中的基礎性作用；另一方面，利用財政資金進行宅基地的置換、整理與修復，由此撬動和放大社會資本的注入，使農民閑置住房成為發展鄉村旅游、農業觀光、民俗休閑、文化體驗以及養老、文化、教育等產業的有效載體。其中，可通過股份合作的方式開發古村落、民俗村、休閑農莊等，打造新的產業鏈；發展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享經濟形式，打造鄉村振興新業態。
應該強調，開放與盤活產權，必須充分尊重農民意愿，切實保護農民的合法權益，守住“農民利益不受損”的底線，在此基礎上將改革推向深入，從而為激發鄉村發展活力、促進鄉村振興提供有力支撐。因此，學界有必要對農村宅基地制度改革給予持續的關注。
（作者系華南農業大學國家農業制度與發展研究院院長、教授，廣東經濟學會會長；鄉村發現轉自：華中農業大學學報（社會科學版）2021年第1期）
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