郡縣治，天下安。自古以來，縣域治理和經濟發展一直為中央政府所重視。新中國成立以來，在黨的農村方針政策指引下，縣域治理發生了一系列重要制度變革，從而帶動縣域經濟不斷改善和發展。因此，在新時代鄉村振興背景下，研究縣域治理和金融服務問題，具有非常重要的歷史和現實意義。
一、縣域治理和經濟發展的歷史考察
古人云：民為邦之本，縣乃國之基。縣，是國家行政管理的最基礎的層次以及最基本的單元。在我國行政區劃歷史上，縣的由來歷史已久。早在西周時期，周王的食邑叫王畿或國畿，王畿之內即是“縣”。根據歷史記載，縣作為行政區始于春秋時期，秦始皇統一六國后，確立郡、縣二級制，全國分為36郡，郡下設縣。后來，歷代皆承秦郡縣治國之制。司馬遷在《史記》中寫道：“縣集而郡，郡集而天下。”
新中國成立后，中央政府高度重視縣域治理和發展。先后經過土地改革、農業合作化、農村人民公社、家庭聯產承包責任制以及“三權分置”等縣域農村綜合性改革，縣域行政區劃以及經濟發展已經發生重大變化。縣域居住著大量的人口，涵蓋城鎮和鄉村，是統籌城鄉發展的關鍵一環。
縣域經濟是指以縣域為中心、鄉鎮為紐帶、廣大農村為基礎的區域性經濟網絡。從經濟管理關系來看，它是以行政區劃為邊界的；但從經濟運行關系來看，它又超越縣域邊界，擴展到其它地區和部門。縣域經濟是國民經濟中的一個相對獨立的經濟單元和組成部分。縣域經濟發展程度不僅決定了轄區內民眾的生計狀況，而且直接影響著當地居民的在地就業狀況，進而對當地的社會結構、家庭結構關系以及人們的地域認同等產生深遠影響。
二、鄉村治理制度變革及其對縣域經濟發展的影響
伴隨我國鄉村治理制度變革，不僅縣域行政管理體制發生變化，而且對縣域經濟發展產生深遠的影響。
土地革命時期，通過“打土豪，分田地”，“耕者有其田”，實行土地制度改革，成立農業合作社，完成對農業的社會主義改造，將農民土地所有制改變為土地集體所有制。通過農業合作化，國家政權在農村地區建立和鞏固人民公社制度，實行“政社合一”“三級所有、隊為基礎”，縣域鄉村得到更大程度的整合。但在當時的計劃經濟體制下，國家財政資金被大量配置到了城市發展。如通過稅收方式、“剪刀差”方式、儲蓄方式為工業化提供了大量的資金積累。據相關文獻資料，從1952-1990年農業為工業提供了約1萬億資金，平均每年高達250億元，占國民收入全部積累額的22.4%。然而，國家對農村的投入有限，縣域經濟發展一定程度受到影響。
改革開放時期，廢除人民公社制度，確立家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，即家庭聯產承包經營責任制。一方面，隨著國家工業化戰略的基本實現，“以農補工”需求減弱，縣域經濟發展獲得可積累資金支持。另一方面，鄉鎮企業異軍突起，帶動了縣域經濟發展。據當代研究所相關資料，到1984年底，鄉鎮企業規模已經達到606.52萬個，就業人數5208.11萬人，在上繳國家稅金方面貢獻已達8.3%。
社會主義市場經濟體制確立時期，不斷地深化農村經濟體制改革，推進農業和農村經濟結構戰略性調整，推動農業集約化、產業化經營。社會主義新農村建設時期，采取多予少取放活的農村工作方針，取消農業稅及其附加，建立完善農業支持保護制度，傳統農業加速向現代農業轉變。進入新時代，堅持農業農村優先發展，打贏脫貧攻堅，推進鄉村振興戰略，農村土地“三權分置”等系列改革進一步深化。縣域經濟將獲得充分發展的政策支持和市場機遇，如縣城與中心鎮將成為縣域經濟發展的重要增長極；農村經濟活力充分激發；農村消費市場在“雙循環”新格局中扮演重要角色。
三、縣域治理改變了農村金融服務格局
金融是經濟發展的核心。伴隨縣域治理，金融不僅對促進農村經濟發展扮演著重要角色，而且其自身獲得發展，改變了農村金融服務格局。由單一的農村信用合作、民間借貸發展成為商業性、政策性、合作性金融機構在內的、正規與非正規并存的，以農村信用合作社為核心的農村金融服務格局。
新中國成立后，土地改革使廣大農戶分得了土地，生產得到初步發展，農戶有了擴大生產的需求，民間互通有無已不能滿足資金需要，而少數富裕農戶想將多余的錢放債生息，因而又出現高利貸現象。為了打擊高利貸現象，保護農民利益，促進農村經濟發展，中國人民銀行于1951年5月召開全國第一次農村金融工作會議，決定大力發展農村信用合作社，并于1951年8月正式成立農業合作銀行。1952年“三反”后，精簡機構，農業合作銀行被撤銷。從1954年開始，全國掀起了聲勢浩大的群眾性的合作化運動，促進農村信用合作社迅速發展。到年底，全國信用社已達12.6萬個，70%左右的鄉建立了信用社。1955年3月成立農業銀行，負責指導信用合作的發展。后來，農業銀行被撤銷。1958年，信用社隨著人民銀行在農村的基層機構（營業所）一并下放給人民公社和生產大隊管理，農村信用社變成了國家基層部門在農村的融資工具。社會主義市場經濟體制確立時期，農業銀行恢復，農村信用社受農行領導、監督，成立了縣級聯社。1994-1996年，農村金融體制深化改革。1994年成立農業發展銀行，農村信用社進行商業化改革，1995年大量組建農村信用合作銀行。1997年中央金融工作會議確定“各國有商業銀行收縮縣（及縣以下）機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略以后，包括農業銀行在內的國有商業銀行日漸收縮縣及縣以下機構。僅1998年至2002年初，共撤并3.1萬個縣及縣以下機構。
進入新時代，中央實施脫貧攻堅和鄉村振興戰略，為支持縣域經濟發展，一方面支持農村信用聯社深化改革成立農村商業銀行；另一方面，鼓勵國有商業銀行服務下沉，將縣域分支機構打造成鄉村振興的橋頭堡。因此，在廣大的縣域，形成了以多元化的農村金融服務格局。
四、鄉村振興背景下實現城鄉融合需要金融助力縣域治理
習近平總書記強調，要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。“走城鄉融合發展之路”是我國鄉村振興戰略布局中的題中之意。縣域是連接城市與鄉村的重要節點。2021年中央一號文件提出“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”。縣域治理也是國家治理的重要基礎。以縣域為重要切入點，壯大和發揮縣域的關鍵節點作用，對于推動城鄉融合發展和鄉村振興具有重要現實意義。
縣域治理具有不同于中心城市和省會城市的特征。一是縣一級具備與事權相匹配的財權和行政權，能夠統籌縣域城鄉發展和規劃建設，構建以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉體系。二是形成比較完整的縣域基本公共服務體系。以縣級機構為輻射中心、鄉鎮服務網點為網絡支撐，推動公共服務向鄉村延伸、社會事業向鄉村覆蓋，從而形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的縣域基本公共服務體系。三是縣級政府在城鄉要素雙向流動中起重要的行政推動作用。縣級政府作為城鄉要素流向的引導者和市場秩序的維護者，在政府統籌下充分發揮市場對要素流動的調節作用，在城鎮和鄉村之間搭建要素雙向流動的載體和橋梁，將各類生產要素、制度要素、文化要素進行高效整合和利用。
金融服務在推動縣域治理中發揮著重要的“助力劑”作用。一是通過信貸資金支持縣域基礎設施建設。如，支持農田基本改造、鄉村道路、供水設施、清潔能源以及數字通信等基礎工程設施建設。二是以新金融促進農村土地要素流動以及鄉村共享開放。運用金融科技手段推進“智慧政務”建設，深入縣域基層，進一步向鄉村延伸，依托智慧社區管理、農村三資、產權流轉等系統級或功能級應用，為促進土地要素流動提供數字化智能服務，提高土地要素利用效率。三是支持新型農村合作。通過制定綜合金融服務方案，支持以農民合作社為組織載體，形成發展生產、供銷、信用“三位一體”綜合業務合作的新型農村合作模式，幫助農村增進信用、盤活資源。
五、“十四五”時期新金融在推進縣域治理中將發揮更大的擔當
新金融是以數據為關鍵生產要素，以科技為核心生產工具，以平臺生態為主要生產方式的現代金融供給服務。在未來的“十四五”時期，新金融以“金融雨水”精準滴灌鄉村治理。在推動縣域農村金融服務普惠化、農業產業現代化、農村公共服務便利化、農村建設數字化等方面重點發力，為鄉村振興提供新的解決方案。
一是著力金融支持鄉村振興“新鄉賢”。支持村兩委干部、農技人員、種植大戶、退伍軍人、商超業主、鄉村醫生、返鄉大學生等鄉村振興“新鄉賢”，一方面通過“建行大學”加強中央“三農”政策、農業經營管理和金融服務產品等知識培訓；另一方面依托金融科技和大數據，開展農產品生產、加工、流通等全鏈條數據采集、溯源追蹤和智能分析，構建新的審批和風控模型，研發更多針對性強、匹配度高、操作簡單的信用類產品。
二是運用金融科技力量助力縣域金融業務支持服務能力提升。一方面，助力縣域消費市場在“雙循環”新格局中扮演重要角色。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出“完善城鄉融合消費網絡，擴大電子商務進農村覆蓋面，改善縣域消費環境，推動農村消費梯次升級。”為此，運用金融科技手段開展遠程客戶授權，實現消費貸款線上申請、審批和放貸。同時創新適合農村消費特點的信貸模式和服務方式。另一方面，提升農村消費信貸風險管理能力。建立消費領域新產品、新業態、新模式的信貸風險識別、預警和防范機制，提升風險防控能力。
三是以新金融助力縣域鄉村治理綜合服務能力提升。比如，建設銀行充分挖掘和發揮“裕農通”服務點在鄉村治理中的社會功能，將智慧政務連接到村、金融服務延伸到村、交易場景搭建到村、培訓課程下沉到村、陽光村務應用到村；堅持黨建引領，聚合“黨建資源+新金融資源”，助力鄉村黨組織建設。
(作者系哲學博士，高級研究分析師。近年來研究方向：縣域經濟、鄉村振興、基層金融黨建、金融安全等。)
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