在新中國成立以來的中國式現代化進程中，城鄉之間要素流動的獨特制度安排，對工業化和城市化發揮了重要推動作用，也對農業農村農民帶來深遠影響。接續推動和拓展中國式現代化，到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國、全面實現鄉村振興，迫切需要進一步消除制約“人、地、錢”等要素在城鄉之間順暢流動、高效配置的體制機制障礙。
一、進一步暢通城鄉要素流動的重要性
新中國成立特別是改革開放以來，城鄉之間的要素流動規模巨大。勞動力從農業向非農產業、從鄉村向城市大規模凈轉移，提高了全社會勞動生產率。土地從農業向非農產業、從鄉村向城市大規模凈轉移，提高了土地創造財富的能力。前期資金通過工農業產品價格“剪刀差”等途徑從農業向工業、從鄉村向城市的大規模凈轉移，提高了工業化和城市化的資金積累能力；后期通過農業支持保護政策、公共財政覆蓋農村基礎設施和公共服務等途徑，轉向工業反哺農業、城市支持農村。70多年的城鄉要素流動，使中國式現代化的資源動員具有較強內生性，是中國之所以能夠“不走一些國家通過戰爭、殖民、掠奪等方式實現現代化的老路”、使中國式現代化具有和平發展特質的歷史邏輯。
在中國式現代化新征程中，迫切需要進一步暢通城鄉要素流動。第一，暢通城鄉要素流動是增強國內大循環內生動力和可靠性的迫切需要。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是推動高質量發展的內在要求。對構建新發展格局而言，增強國內大循環內生動力和可靠性是重中之重；對國內大循環而言，暢通城鄉要素流動是增強其內生動力和可靠性的重要途徑。暢通城鄉勞動力流動，使勞動力從邊際生產率低的農業和鄉村進一步向邊際生產率高的非農產業和城市轉移，不僅可以提高這些轉移勞動力家庭的收入和生活水平、為擴大內需提供基礎支撐，而且可以對沖人口紅利下降的一系列負面影響，提高非農產業和城市經濟活動的全要素生產率。暢通城鄉土地流動，使鄉村閑置宅基地和公益性建設用地、低效利用的集體經營性建設用地和部分農用地，在符合國土空間規劃、保障農村集體土地所有權權利人利益的前提下，通過空間置換或就地轉為城市建設用地，可以為更有效率的經濟活動提供土地要素保障。暢通城鄉資金流動，既可以提高包括農民自有資金和城市資本在內的市場化資金的配置效率，也可以提高財政性資金分配的公平性，促進城鄉差距縮小、農民財產性收入增長和購買力提高。
第二，暢通城鄉要素流動是全面推進鄉村振興的迫切需要。鄉村振興是包括產業、人才、文化、生態、組織振興在內的全面振興。城鄉要素流動不僅有利于促進工業化和城市化，在一定條件下也有利于為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化注入活力。在勞動力層面，“新農人”入鄉，可以推動農村新產業、新業態和新商業模式發展，拓展農村產業發展邊界；“新鄉賢”回鄉，可以推動鄉村公益設施建設、公序良俗養成、治理效能提升；科技、教育、文化、衛生等人才下鄉，可以促進城市現代文明向鄉村延伸，提高農村基本公共服務質量。在土地層面，工業化和城市化產生的土地增值收益通過多種途徑返回農村，一定程度上可以促進農村發展；城市資本下鄉后要與農用地或農村建設用地結合，使農村土地在未進入城市空間的情況下也可以得到更有效利用。在資金層面，財政性資金可以為農村基礎設施和公共服務體系建設、運營、維護提供重要資金來源，下鄉城市資本可以為現代種養業、現代農業服務業、農產品加工業、鄉村旅游業等發展帶來理念、技術、管理和市場。
二、進一步暢通城鄉要素流動的體制機制障礙和改革思路
評價城鄉要素流動制度安排的績效，要堅持系統觀念和歷史思維。在中國式現代化70多年歷史進程的早期階段，面對人口眾多、城鄉二元結構鮮明的基本國情和封鎖圍堵的外部環境，城鄉要素流動必須服務和服從于國家工業化的需要，為此而構建起的城鄉二元體制成為計劃經濟體制的重要支柱。改革開放后一個時期，城鄉二元體制有所松動，工農產品交換關系朝著有利于農業的方向調整，農民興辦鄉鎮企業和進城務工經商逐步增多。黨的十六大首次直面“城鄉二元經濟結構還沒有改變”這一突出問題，首次明確要求統籌城鄉經濟社會發展，破除城鄉二元體制的力度明顯加大。黨的十八大以來，中央明確要求加快完善城鄉發展一體化體制機制、促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，實施鄉村振興戰略、建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，城鄉要素流動更趨活躍。但與構建新發展格局、推動高質量發展的新要求相比，城鄉之間“人、地、錢”等要素流動仍存在體制機制障礙亟待破除。
（一）城鄉之間“人”的合理流動的體制機制障礙與改革思路
在中國式現代化進程中，城鄉之間“人”的流動規模巨大，走出了一條中國式農民進城道路。農業富余勞動力大規模轉向非農產業和城市，是中國經濟增長的重要推動力量，也是中國全要素生產率提高的重要源泉。盡管在推進以人為核心的新型城鎮化進程中，國家強調保護農民工權益，促進農民工市民化，但受城市戶籍制度等限制，相當數量的進城農民工依然具有高流動性特征，這給經濟社會發展帶來不利影響：為給返鄉留退路，遲滯了承包地和宅基地的流轉，不利于農業經營規模擴大和農業勞動生產率提高，宅基地和農房大量閑置；缺乏在務工城市定居的預期，抑制了城市化的擴內需效應，降低了農民工本人和用工企業對職業技能進行長期投資的內在動力；部分農民工為照顧留守農村的老人和兒童，過早退出城市就業市場，在農村得不到有效利用，加快了人口紅利下降的步伐；農村留守兒童得不到父母關愛，進城農民工子女享受不到平等的受教育機會，不利于下一代健康成長和社會階層流動。同時，城市有下鄉創業意愿的人員、有下鄉居住生活需求的人員，也難以進入農村，不利于農村人口結構的優化和社會活力的增強。
解決上述問題，需要從城市和農村兩端加大改革力度。在城市端應開展的改革包括：第一，轉變城市戶籍制度改革思路。目前按城市人口規模確定戶籍放開尺度的思路，以現行戶籍制度將長期存續下去為邏輯前提，以戶籍為墻把常住人口一分為二，分別提供不同的公共服務，非戶籍人口只有翻越戶籍高墻后才能享有更好的公共服務。問題在于，能夠落戶的城市，農民不愿放棄農村戶籍而去獲取這類城市的戶籍；農民愿意放棄農村戶籍而去落戶的城市，這類城市落戶門檻又高不可攀。應把改革著力點放在推進城市公共服務全覆蓋上。一方面，禁止新出臺任何與戶籍掛鉤的公共服務；另一方面，對目前仍與戶籍捆綁的公共服務進行全面梳理，按先易后難的原則，制定逐項剝離的時間表，最終使戶籍成為人口登記管理工具而非社會身份標志。第二，改進人地和人錢掛鉤機制，從城市建設用地指標、財政性建設資金分配與吸納落戶人口數掛鉤，調整為與全部常住人口規模和公共服務對全部常住人口覆蓋的深度掛鉤，形成“人多－土地和投資多－人多”的正向激勵。第三，從長遠看，應建立與常住人口規模正相關的地方稅體系，形成“人多－稅多－公共服務好－人多”的良性循環。
在農村端應開展的改革包括：第一，建立農村“三權”市場化退出機制。包括土地承包權、宅基地資格權、集體資產股權在內的農村“三權”以農民集體成員權為根基、以成員家庭為賦權和權利行使單元。但根據現行農村集體產權制度，這些權利無法以成員個人或成員家庭為單元按市場化方式退出。盡管根據現行政策，進城農民工可以在持有這些權利的情況下落戶城市，但不少農民工仍擔心進城落戶后會失去這些權利。為打消這些人的顧慮，應在即將出臺的農村集體經濟組織法中，明確農村集體經濟組織成員與村民自治組織成員、農村常住人口、農村戶籍人口的區別。探索建立農村“三權”收儲基金，基金來源于國家安排的土地整治資金、收回承包地出租后的租金收入、收回宅基地再利用或復墾后的指標交易收入等。第二，探索建立農村集體經濟組織成員加入機制。迄今能夠新取得農村集體經濟組織成員權的人，僅限于現有成員家庭的新出生人口、嫁入或入贅人口、合法收養人口。這種加入機制具有極強的封閉性，隨著年輕的、文化程度較高的成員逐步退出，存量成員的結構將加速老齡化。應按為農村集體經濟組織所作貢獻、履行相關義務、居住生活年限等條件，吸收部分新成員，賦予其單項或完整成員權。
（二）城鄉之間“地”的合理流動的體制機制障礙與改革思路
土地是連接城鄉的重要紐帶，在工業化和城市化進程中表現為土地作為要素從農村大規模流向城市。中國長期實行的建設用地必須使用國有土地、國有土地通過征收農村集體土地而來、征收按原用途補償的獨特制度安排，降低了中國工業化的土地要素成本，增強了中國城市化的資金籌集能力，更為關鍵的是發揮了政府在土地征收中的主導作用，大幅度降低了土地征收的協調成本。但這套制度安排也帶來明顯問題：被征地農村集體經濟組織和農民對土地增值收益的分享不足，產生一系列社會矛盾；土地征收成本低，導致城市國有土地低效利用；農村集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，限制了外來資本進入鄉村的途徑；農村宅基地使用權不得單獨轉讓給非本集體經濟組織成員，不僅抑制了宅基地使用權的價值實現，而且減損了農房財產權的市場價值。
解決上述問題，應采取以下改革措施：第一，深化征地制度改革，提高農民在土地城市化增值收益中的分配比例。嚴格界定公共利益涵蓋的范圍，縮小政府征地權的適用范圍，完善被征地農民多元化利益補償機制。對不適用征收但有必要從農村轉向城市的土地，應更大程度上發揮市場機制的作用。國土空間規劃確定的城市建設區外的農村，其土地無法就地城市化，可通過將城市化地區土地出讓收入的一定比例用于農業農村、促進城鄉建設用地增減掛鉤結余指標和農村土地整治新增耕地指標跨區域交易等途徑，使其間接分享城市化地區的土地增值收益。第二，深化農村集體經營性建設用地入市制度改革。應擴大試點地區范圍、拓展試點內容，在提高入市主體的市場主體地位、擴大入市土地用途、促進入市收益與被征地收益平衡等方面加大改革力度。促進農村集體公益性建設用地、村莊空閑土地、廢棄宅基地等就地或易地集中轉為經營性建設用地入市。第三，深化農村宅基地“三權分置”改革。拓展資格權的實現方式和市場化退出通道，在堅持自住、防止建別墅大院的前提下，探索擴大宅基地使用權轉讓受讓人范圍的具體做法。
（三）城鄉之間“錢”的合理流動的體制機制障礙與改革思路
新中國成立后一個時期，中國工業化具有較強的內生性，主要靠工農業產品價格剪刀差、稅收和儲蓄等方式從農業提取資金積累。盡管實行市場化改革后中國強調農業是國民經濟的基礎、要大力發展農業，但受從農業提取工業化資金積累慣性的作用，直至加入世貿組織后的頭幾年中國對特定產品的黃箱支持總量仍是負值。2004年以后，中國進入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，通過財政轉移支付、農產品價格支持逐步實現資金凈流入農業農村，但通過儲蓄仍呈現資金凈流出農業農村。與此同時，通過市場主體直接實現的農村資金進入城市、城市資金進入農村的活動也遇到一些障礙。
解決上述問題，應采取以下改革措施：第一，完善財政轉移支付體系，提高財政支農效能。提高農業多種功能和鄉村多元價值在財政轉移支付核算因素中的權重，逐步縮小糧食主產區和以生態功能為主地區與全國的人均財政支出水平差距。探索建立鄉村振興基金，發揮財政性資金在農業園區建設、農村新產業發展中的先導作用。擴大非特定產品“黃箱”政策空間利用率，加大“綠箱”政策實施力度，提高農業綜合產能和產業韌性。第二，建立健全促進農村儲蓄資源轉化為農村投資的有效機制。加大再貸款、再貼現、存款準備金、信貸擔保等支持政策力度，積極運用金融科技手段，降低金融機構在農村開展業務的成本和風險，促進農村普惠金融發展。深化農村產權制度改革，擴大有效抵押物范圍。第三，支持和引導社會資本投資農業農村。提高各類規劃、土地政策等的穩定性、可預期性，增強社會資本的信心。加強農村社會信用建設，改善農村營商環境，降低社會資本的維權成本。第四，支持和引導農村集體經濟組織有效投資。探索鄉村產業振興的實現方式，破除“村村振興”的局限性，鼓勵農村集體經濟組織走出村域，以產權為紐帶到區位條件更好的其他村域聯合發展、到縣域內甚至市域內的產業園區集聚發展，實現“產業出村、收益回村”。
三、進一步暢通城鄉要素流動的價值導向
在中國式現代化新征程中，進一步暢通城鄉要素流動的出發點是全面推進鄉村振興。應處理好政府與市場的關系，既要發揮市場在城鄉要素流動中的決定性作用，也要更好發揮政府作用，防止要素從農村向城市單向流動。促進“人”在城鄉之間流動，應遵循城市化的大趨勢，繼續降低鄉村人口總量和占比；引導“新農人”、“新鄉賢”、市民下鄉，應有利于優化鄉村人口和社會結構，避免與世居村民爭資源。促進“地”在城鄉之間流動，既要著眼于分享土地城市化產生的增值收益，也要兼顧鄉村振興對建設用地的需求，還要嚴守耕地紅線。促進“錢”在城鄉之間流動，要適度容忍農村基礎設施和公共服務的高成本，處理好公平與效率的關系；資本下鄉要有情懷，在追求合理回報的同時，要注重帶動小農而不是排擠小農。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員；國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員；中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2022年第12期）
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