序 言
大家晚上好!很高興借助共識論壇這個平臺，就縣委書記多重面相這個話題與大家進行交流。
之所以選擇這樣一個話題，主要有三點考慮。
第一，我曾經(jīng)在兩個縣市任縣市委書記8年半，之前又當了9個月的代縣長，退休前后又對縣委書記的行為邏輯進行過一些調(diào)查研究，寫了一本有關(guān)縣委書記主政方略的小書，可以說對這個群體比較熟悉。
第二，大家都知道，縣級政權(quán)在我國政治體系中處于承上啟下、固本強基的特殊地位，縣委書記是縣級政權(quán)的核心人物，他們的工作涉及國家治理、地方治理、基層治理的方方面面，處于宏觀決策和微觀操作的結(jié)合部，對上負責與對下負責的交匯點。他們既是主政一方的地方官員，同時又是和群眾距離最近的基層干部。縣委書記有很多名頭，大家都知道，社會上對縣委書記的稱呼挺多 ——“父母官”、“縣太爺”、“一把手”、“芝麻官”、“土皇帝”、“山大王”，等等，這些稱謂雖然有褒有貶，而且也不盡準確，但是都從不同的角度反映了這個群體的一些特點。所以，我認為縣委書記不僅是縣域政治的活標本，而且是中國政治的活標本。從一定意義上說，如果我們把縣委書記真正讀懂，進而把縣級政治真正讀透，就可以對我們中國政治的現(xiàn)狀和未來走向有個大體準確的判斷。相反，如果我們對縣委書記的思想和行為、他們的主政方略一知半解，任何有關(guān)中國政治的研究都難免處于霧里看花或者隔靴搔癢的狀態(tài)。
第三，盡管我們各級黨委都一再強調(diào)從實際出發(fā)，一些學者有關(guān)中國政治的研究也很注重田野調(diào)查，但是我覺得在理論研究和公眾的輿論中仍然存在著有悖于實事求是原則的傾向。比較突出的就是過分重視文本演繹，就是研究這個問題的時候總從文件怎么說、領(lǐng)導講話怎么講來出發(fā)，而且過于追求完美。一般我們常見的有關(guān)縣委書記的文章，甚至有的文件和領(lǐng)導講話，往往都高調(diào)闡述縣委書記應該怎樣做，很少顧及他們可能怎樣做，更沒有去認真考察他們正在怎樣做、為什么只能這樣做。這是一種傾向。
還有一種傾向就是簡單化的思維、臉譜化的研究，往往是按照非此即彼、非白即黑、非優(yōu)即劣、非清即貪這樣的簡單思維去評價縣委書記這個色彩斑斕、非常復雜的群體，因此偏離實際。
基于這三點考慮，我根據(jù)自身的經(jīng)歷、感受和調(diào)查觀察，今天著重談?wù)効h委書記的多重面相，力圖幫助更多的朋友了解這個特殊的群體，進而管中窺豹、舉一反三，探討地方和基層治理轉(zhuǎn)型的路徑。
比較遺憾的是，我已經(jīng)離開縣級領(lǐng)導崗位17年，退休10余年了，再加上年過七旬、老眼昏花、頭腦笨拙，所以我談的東西里偏頗、疏漏甚至是錯誤在所難免，真誠地歡迎大家的批評。
對于縣委書記思想、行為的多重性，我們可以從很多方面去探討;今天我著重從四個方面來分析，最后再就如何加強縣委書記隊伍建設(shè)、規(guī)范縣委書記權(quán)力運行談點粗淺的不成熟的個人看法。
一、天使還是魔鬼?
可能有的朋友會說：你這個題目也有點想當然了，沒人說縣委書記是天使，也沒人說縣委書記是魔鬼。的確，很少有人這么直接說，但是如果我們仔細觀察，就不難發(fā)現(xiàn)：對縣委書記的宣傳和認知存在著天使化和妖魔化這兩種傾向。天使化的傾向，我認為主要表現(xiàn)在兩個方面：一個是對縣委書記的要求過于理想化，追求高大全。記得幾年前，我上哈爾濱市委組織部去辦事，看到一位副部長讓他的部下復印一篇文章，題目是《縣委書記的長、寬、高》。我一看這篇文章的題目挺有意思，回到家里上網(wǎng)一搜，這篇文章是一位比較有名的正部級學者官員寫的。我草草瀏覽一遍，確實感覺到文字華麗、語言生動，我是寫不出來。但是從內(nèi)容看，不敢恭維。這篇文章用“長、寬、高”三個字來形容縣委書記的品質(zhì)和境界，當然也是應然，就是應該達到的品質(zhì)和境界;一口氣寫了十大方面，而且都是用的極致詞匯。包括：獨當一面的特長、通盤考慮的專長和處事沉穩(wěn)的擅長;眼界寬、知識面寬、胸襟寬;理論素質(zhì)高深、謀篇布局高遠、工作藝術(shù)高超、道德情操高尚，等等。可能我這個人思想境界比較低，我覺得不要說一個小小的芝麻官，就是封疆大吏如果哪個人能做到這些說法的十分之七八，我說他也是千古圣人了，千古流芳了。
可能受那篇文章的影響，有一個省的省委宣傳部長寫了一篇“領(lǐng)導干部的度量衡”，說的是“領(lǐng)導干部”，沒說縣委書記，但顯然也包括縣委書記。也用三個字，整出十一個非常新穎別致的說法，比剛才說的那篇還多出一個;僅一個“量”字就弄出來“敢為人先的膽量”、“寵辱不驚的氣量”、“寬容忍讓的肚量”、“從善如流的雅量”這么四個方面。
我覺得這兩篇文章比較典型，是豪華體例、文字游戲的文章。我們再翻看一些省市委書記關(guān)于縣委書記隊伍這方面的講話，或者某些縣委書記表態(tài)性發(fā)言，雖然沒有這兩篇文章這么豪華，但是也存在著層層加碼、調(diào)門偏高這種傾向。這是天使化的一個表現(xiàn)。
天使化的第二個表現(xiàn)，就是在干部考核，特別是典型人物的宣傳中刻意拔高、妙筆生花，這樣的例子可以說不勝枚舉。我舉一個例子，在群眾路線教育期間，中部有一個省總結(jié)出了一個典型，給這個典型起個名叫做“臘北現(xiàn)象”——我這個臘北用的是化名。以這個為內(nèi)容做了一個專題電視片，刻錄成光盤，不光在電視里放，而且一直放到基層組織。多家新聞媒體跟蹤進行報道，對時任臘北縣的縣委書記田豐——這也是化名——進行了高調(diào)熱捧，用了很多極致詞，比如“思想再造”、“用人奇招”、“縣級政改的大膽試水”、“現(xiàn)代社會治理的成功探索”，等等。這些溢美之詞全都用上了。但是半年以后，省紀委突然宣布田豐因涉嫌嚴重違法違紀被查。這就弄出了笑話。這是我說的天使化的兩種傾向。
妖魔化的傾向，我認為主要體現(xiàn)在公眾輿論之中，一個表現(xiàn)是夸大縣官的貪腐程度，認為洪洞縣里沒好人。2010年6月網(wǎng)絡(luò)上熱傳一個帖子，說“縣委書記一年可撈400萬，還具體說出幾大渠道。在某大網(wǎng)站，幾萬人瀏覽，144個人回復。我查看了一下這些回復，只有1個人說不都是這樣，其余的全是贊同這個帖子，而且是一片怒罵聲。某網(wǎng)站的網(wǎng)友對這個帖子進行投票，554人支持，2人反對。這是妖魔化的一個表現(xiàn)。
第二個表現(xiàn)，只要出現(xiàn)官民沖突或其他熱門事件，只要涉及縣委書記，各方輿論便不分青紅皂白地把板子打到他們身上。贊揚縣委書記或者為縣委書記做點辯解的這樣的言論，往往遭到圍攻。丑化縣委書記的某些謊言、謠言，很少有人懷疑。比如，就在前幾年，網(wǎng)上熱傳一個消息，說某省級領(lǐng)導到礦井視察，跟隨的縣委書記嚇哭了。這明顯很荒誕。后來經(jīng)過調(diào)查，純屬謠言、子虛烏有。但是這個帖子一度火爆。還有一個影響比較大的媒體，什么商報，也跟著起哄。
再看藝術(shù)作品中，我覺得從古代的包公戲到現(xiàn)在的一些反腐劇，清官和貪官都是涇渭分明。從藝術(shù)的虛構(gòu)性、典型性來看，這或許是無可厚非的，但是這類劇往往能受到熱炒。我想，這說明社會上的清官情結(jié)、人治思維仍然很嚴重。記得是上世紀80年代中期，我那時候在松花江地區(qū)工作，在東北師大讀政治教育函授。有一年暑期去面授，給我們講課的一位老師談到當時的一個電視劇叫《新星》，那是眉飛色舞、贊不絕口。聽他這么一說，我回到家里就從頭到尾看了這個電視連續(xù)劇;對劇中的主要人物李向南，我也是佩服得五體投地，激動的程度也可以說差不多“熱血沸騰”了。后來對基層的情況或者縣域政治了解多了一些，特別是自身又到縣級領(lǐng)導崗位上工作多年，深切感到這種把一個縣的興衰、把老百姓的禍福押寶押到一個人身上的思維，是不符合實際的，而且和我們說的治理體系現(xiàn)代化的要求是完全相背的。普通公眾有這種清官情結(jié)、人治思維，倒也沒啥大驚小怪的;東北師大教馬列主義的老師也是這樣的思想水平，我覺得有點令人悲哀。
我本人當了接近9年的縣委書記，可以說多次程度不同的被妖魔化過，也被天使化過。我這里講印象比較深、到現(xiàn)在沒有忘的緊密相關(guān)的兩件事。
有一年冬天，北京來了兩位記者到我辦公室采訪，談完話后飯也不肯吃就走了，不幾天北京兩家報紙就刊發(fā)了反映延壽縣農(nóng)民負擔的報道。應該說有些事實是有根據(jù)的，但是這個報道回避了諸多的政策性因素和我們縣委縣政府減輕農(nóng)民負擔所做的工作，特別是對我的那些話斷章取義，看了那篇報道就感覺我是一個不顧群眾疾苦、高高在上的官老爺。
不久又發(fā)生了戲劇性變化。半年左右時間后，新華社黑龍江分社的黨組書記領(lǐng)幾個記者到延壽縣采訪農(nóng)村工作，可能聽到縣鄉(xiāng)一些干部說我這個人比較實在，就寫了一篇報道，題目叫“縣委書記的政績觀”，發(fā)在新華社通訊內(nèi)參上。省委一位副書記看了這篇報道之后就做了批示，讓組織部、紀檢委、宣傳部，幾個部門一番調(diào)查，說還行;在一天，由省委宣傳部統(tǒng)一協(xié)調(diào)，《黑龍江日報》、《哈爾濱日報》還有電視臺，共計七家新聞單位同時推出這篇報道。
這篇報道，總的看內(nèi)容基本上屬實，但是也存在著人為拔高和過度溢美的成分。比如文中說，我為了向農(nóng)民傳授科學技術(shù)，帶領(lǐng)幾大班子成員吃住在農(nóng)家。這純屬子虛烏有，沒有的事。農(nóng)民學習科學技術(shù)需要我們領(lǐng)導干部去到屯子里傳授嗎?怎么說也不太可能。另外說，說我“夙興夜寐地為造福一方百姓奔波操勞”，還有“李青天”之譽。這些是言過其實。更有趣的是，這篇報道用了較長的篇幅，專門寫我在減輕農(nóng)民負擔方面所做的工作和取得的成效。
事還是那些事，人還是我這個人，前后兩篇報道卻是天壤之別。
這里需要和大家說明：我反對縣委書記宣傳、研究中的天使化和妖魔化的傾向，但并不完全否定在這個群體中確有可以稱之為天使這樣的模范人物，比如焦裕祿、谷文昌、王伯祥等，也不否認確有寡廉鮮恥的魔鬼式的貪官，比如媒體披露的“三光書記”。但是，我認為天使般的頂級典范畢竟鳳毛麟角，“三光書記”或者“五毒書記”這樣的魔鬼式的貪官也是舉國罕見。
包括受到表彰獎勵的典型和落馬被查的官員在內(nèi)，絕大多數(shù)縣委書記們，他們盡管也有優(yōu)劣之分和良莠之別，但是思想和行為都具有多面性，也可以說具有“天使”和“魔鬼”的兩重性。
貪官和能吏集于一身這種現(xiàn)象不是個別的，像原沭陽縣委書記，后來官至省級干部高官的仇和，還有原邳州市委書記李連玉，他們都是貪官、能吏集于一身的典型。一位在縣市工作多年的朋友曾經(jīng)說過這么個觀點：如果我們要是按照文本規(guī)定去嚴查嚴處，可能有半數(shù)以上的縣委書記都存在違紀違法的問題;反過來，如果廣泛搜集或者深入挖掘亮點的話，包括部分違紀違法的落馬者在內(nèi)，半數(shù)以上的縣委書記都可以被稱為優(yōu)秀的公仆，發(fā)個長篇通訊足以催人淚下。他這個說法未必準確，但是應該說不是沒有一點道理。
比如我們大家通常所說的價值追求，說得白一點，為什么要當又操心又費力的縣委書記這個官。如果我們看看縣委書記們在會議上的講話發(fā)言，或者發(fā)在媒體上的文章，然后對照一下他們在家里飯桌上和親友說的話，肯定是兩相一比較，相差太多了——你可以說，是兩種完全不同的面孔。
實際上是什么情況呢?我覺得，對多數(shù)人來說，兩種面孔都有其真實性，也有其虛假性。一方面，你坐上這個位置了，或多或少地就要有為官一任、造福一方的責任感，甚至可能有先憂后樂的家國情懷。另一方面，包括境界比較高的縣委書記，可能也或多或少地具有個人利益的謀算。如果說對于公共選擇理論的“經(jīng)濟人假設(shè)”是“西方理論那一套”，我們不聽，我們就從實際看，人也應該是具有多面性。
個人利益謀算包括職務(wù)升得快一點、家里的日子過得好一點、老婆孩子的工作安排得理想一點、自己好的名聲流傳得長久一點，這種個人利益、名利的謀算，我想可能多數(shù)人都有。
在全國最先實施全民醫(yī)療改革的陜西省神木縣縣委原書記郭寶成，我在北京一次會議見過他。他在接受媒體采訪的時候曾經(jīng)說過：我這個人“利”的思想不嚴重，但是我有留名的思想，說私心也是私心，人過留名、雁過留聲么。還有，像湖南省湘潭縣縣委原書記陳忠紅也是在接受媒體采訪的時候說過，自己主要有三點希望：地方發(fā)展快一點，班子運轉(zhuǎn)順一點，自己進步穩(wěn)一點。我覺得，像他們這兩位書記的說法盡管不那么中聽，但是比一些豪言壯語更可信。
這是我要講的第一個問題：天使還是魔鬼?我的結(jié)論：不能簡單地說他們就是天使，或者他們就是魔鬼。
二、權(quán)力的大與小
2015年，鳳凰網(wǎng)刊發(fā)的一篇文章說，縣委書記在人、財、物三方面均享有資源配置權(quán)，并列出十九項權(quán)力。不久后，網(wǎng)站上瘋傳一個帖子，叫“失控的縣委書記”，說中國的縣委書記權(quán)力大得嚇人。中國法治網(wǎng)上一篇文章說，縣委書記的權(quán)力僅次于中央，縣委書記就是土皇帝。我認為這些說法不是憑空捏造的，而是有根據(jù)的。有的縣委書記在接受媒體采訪時說過：縣委書記集人事權(quán)、財權(quán)、決策權(quán)于一身，一次可以動幾十個、上百個干部，一個人可以決定很大的工程，權(quán)力很大。
剛才說的邳州市委原書記李連玉，平時就以鐵腕書記著稱，他要求下屬每天工作16個小時;在接受國家優(yōu)秀旅游城市創(chuàng)建驗收的時候，他責令各單位組織人馬到景區(qū)去旅游，營造游人如織的假象。特別是在參加“十七大”之后，回來的時候安排數(shù)千人拉著紅旗，打著橫幅迎接他，最后一段路還鋪上了紅地毯，最后獲得了“紅地毯書記”的雅號。這權(quán)力看來是真不小。
還有個湖南省雙峰縣委原書記朱應求，粗暴執(zhí)政達到登峰造極的地步。有一天公安局抓了一個投資商在賓館里嫖娼，他聽說之后，打電話要求放人;還不止于此，晚上竟安排酒宴給這位老板壓驚;更離譜的是，他要求公安局的負責人下午要學會一首歌，這首歌叫“都是我的錯”，在晚宴上獻給這位老板，以示道歉。
這些事例也可以說一抓一大把，用文詞說叫“俯拾即是，不勝枚舉”。但是如果我們深入考察，就不難發(fā)現(xiàn)：這些看似不受約束的權(quán)力，很少是法律政策明確賦予和文本制度所允許的。也可以說，縣委書記的權(quán)力大，很大程度上是非規(guī)施政的空間大。相反，他們尊規(guī)行事、依法施政的權(quán)力不但不大，而且和他們所擔負的任務(wù)相比，小得可憐。
眾所周知，在我國現(xiàn)行體制下，縣委書記承擔著本地治理無限責任，是幾乎所有工作的第一責任人。但是，各項政策法規(guī)的制定和解釋權(quán)、各類專項資金的審批權(quán)都控制在上級業(yè)務(wù)部門手里。另外，因為我們國家的法治還不夠健全，各項政策、法規(guī)和各項工作任務(wù)之間經(jīng)常打架碰車，某些超越法規(guī)的威權(quán)或難以言說的一些潛規(guī)則也常常左右著基層官員的行為，所以縣里的很多事情需要一次次地跑部進省、八方朝拜，有時不得不打政策的擦邊球，闖紅燈、越紅線、走鋼絲。說得極端一點，如果完全照規(guī)矩辦事，很可能相當一部分工作根本干不了，任務(wù)不能完成。
我這里舉兩個例子。一個是我親身經(jīng)歷的事情。我在延壽工作期間感到，財政供養(yǎng)人員偏多，但是在各個系統(tǒng)之間很不平衡。機關(guān)和學校人浮于事，執(zhí)法部門人手稀缺，公安局臨時聘用幾十個輔警。我就想把機關(guān)的人員和學校的教師通過考試選一些年齡適當?shù)难a充到公安隊伍來，但是不行——按照政策規(guī)定，進公安隊伍得經(jīng)過兩道考試，都由省里進行：省人事部門統(tǒng)一考入叫招錄公務(wù)員，到公安部門還有入警考試;只要有編制，可以縣里逐級向上報，那就可以做。但是，這樣做完之后縣里的財政供養(yǎng)人員就要增加，而我在兩個縣市工作期間對控制財政供養(yǎng)人員增長都非常重視。怎么辦呢?我就向市里省里去訴說請求吧，去了多少次省市的人事部門和公安部門，最后我又果斷地把聘用的輔警都清退。這些舉措起作用了，省里特批在我們縣從財政全額開支的機關(guān)事業(yè)單位中，通過考試錄用了十幾名警察。這個事總算辦成了。
第二個例子是中部一個縣委書記給我講的一個故事。一年冬天，鄰縣的一個企業(yè)老板拿著省委書記的批條找他了，看中了這個縣境內(nèi)的一座山，要開滑雪場。這個縣委書記朋友知道開滑雪場涉及占用大量林地，還涉及生態(tài)環(huán)境的問題，縣里沒權(quán)力批，但是可以往上報。不過，他內(nèi)心又覺得，企業(yè)老板要選的地方面臨高速公路，不適合開滑雪場，但省委書記寫批條了。他覺得這個事也不好說了，就說：等我們再商量商量。把這個老板打發(fā)走之后，就把政府領(lǐng)導叫過來商量，政府領(lǐng)導說：正好我要向書記您匯報呢，前兩天有個副省長寫個條子，一個投資商也要建滑雪場，已經(jīng)和政府開始談了。這個縣委書記思量再三，最后決定向市委書記匯報，提出建議，說：這件事咱們得綜合評估，如果這個地方可以建滑雪場的話，那也要搞綜合旅游開發(fā)，不能只建滑雪場。另外，如果行的話，由誰來開發(fā)建設(shè)呢?通過招標。還有，因為涉及方方面面的關(guān)系，也請市里出一位副市長來協(xié)調(diào)這個事情。市委書記挺開明，就同意這個意見了。這個過程我就不細說了。經(jīng)過一番運作，最后，拿領(lǐng)導條子的這兩家企業(yè)都沒中標，第三家企業(yè)中標了，而且縣里又加道門檻，為了防止占著茅坑不拉屎這種現(xiàn)象，說：哪個投資商來，按你投資總額的20%交保證金，財政給你設(shè)立專戶。最后，有一家企業(yè)交了保證金。后面由于其他的原因事沒成，但無論成不成，也可以看出這個縣委書記權(quán)力是很受制約的。如果胡作非為的縣委書記，不管一切，不管有沒有批件，就讓這個投資商在這兒建滑雪場，可能也能行，但是那要碰高壓線。如果你按規(guī)矩辦，那就要受到各種干擾。
正因為縣委書記的權(quán)力既大又小，所以，要規(guī)范縣委書記的權(quán)力運行，我認為，就應該注意兩個結(jié)合。一個是把限權(quán)和減責結(jié)合起來，努力實現(xiàn)權(quán)責對應。一個是把放權(quán)于縣和還權(quán)于民結(jié)合起來，使民主法治成為制約縣委書記行為的主要力量。這個如果展開就有很多話要說;由于時間關(guān)系，我不多說了。這是第二個問題。
三、作風的虛與實
說到這個話題，就應該承認縣委書記這個群體中的一些人，作風確實比較虛，也可以說比較善于搞所謂創(chuàng)新，玩各種花活。往遠了說，大躍進、人民公社期間，大搞五風的很多人都是縣委書記。特別是爭先恐后地放高產(chǎn)衛(wèi)星，這里都有縣委書記的身影。廣西環(huán)江縣放出了最大的高產(chǎn)衛(wèi)星，它用密植并蔸的辦法，創(chuàng)造了什么衛(wèi)星呢?就是水稻畝產(chǎn)13萬斤，和實際產(chǎn)量相比浮夸了200多倍。這是一個叫洪華的縣委書記干的。
改革開放以來，我們看一看，凡是落馬的縣委書記幾乎個個都是搞形象工程的高手，甚至弄虛作假。《半月談》媒體經(jīng)常披露形式主義、形象工程這樣的事。像公路兩旁建遮羞墻、貧困縣花巨資造景，等等，都和縣委書記有關(guān)。你看一看縣委書記的一些講話，相當一部分人喜歡用四六句，從講話到其工作派頭，用土一點的話說就是“呼天哈地”、“吹氣冒泡”。比如，喜歡用幾大創(chuàng)新、幾大工程、幾大會戰(zhàn)、幾大推進、幾大加快、幾大機制，這個新觀點、新起點、新高度、新境界，等等。說句土話，“碗碴子”滿天飛，到處都可以看到漂亮詞。比較極端的，我認為是2018年11月份有一個縣委書記在中央黨校發(fā)言。這個發(fā)言稿突然火爆起來了，在網(wǎng)上當時很多人在推薦，推薦和點評者把他吹得神乎其神。我拿過來一看，要講文字的華美程度，那確實是毋庸置疑的，咱們是佩服得五體投地，咱們寫不出來。但是這種語言風格，很像南北朝時期的駢文，也像文革期間各省革委會成立大會寫給毛主席、黨中央的致敬電，調(diào)門高得嚇人，卻很難落實。比如，“真抓的實勁、敢抓的狠勁、善抓的巧勁、常抓的韌勁”。這四個“抓”和四個“勁”，對應的確實很巧妙，但正如老媒體人詹國樞先生所質(zhì)疑：用得著分這么細嗎?再如“扣扣子”、“擔擔子”、“釘釘子”，雖形象生動，但很難體現(xiàn)在施政行動上。令人詫異，這樣的虛浮空洞豪華體文章，上能登大雅之堂，下能得到各方面的熱捧，實在是不可思議。
我這個人，自己認為是相對保守的，但是回顧將近十年的主政行為，也有很多虛浮的東西。我舉兩個例子。
一個例子，我到延壽工作的時候，上上下下都強調(diào)發(fā)展特色經(jīng)濟，有一個說法叫“一鄉(xiāng)一業(yè)，一縣一品”，也有叫“一鄉(xiāng)一業(yè)，一村一品”的。延壽當時主抓的特色產(chǎn)業(yè)有亞麻、烤煙、肉雞、延壽桃這四大產(chǎn)業(yè)。應該說，這種抓特色產(chǎn)業(yè)的路徑，有一定道理，各地抓特色產(chǎn)業(yè)也有一定成就，但是也都存在一個共性問題，就是過分重視行政推進，產(chǎn)生了很多形式主義，也可以叫“逼民致富”。這樣的項目多數(shù)失敗，延壽縣也大體如此。特別是延壽桃。一個農(nóng)業(yè)技術(shù)員栽培桃樹，結(jié)出來像遼寧省那樣的比較鮮的桃子來。媒體一宣傳就把它起名叫延壽桃，成了延壽縣特色產(chǎn)業(yè)，連省長在會議上都說了。我到任之后也跟著抓這個推進;不但跟著抓推進、下任務(wù)、下指標，還在北京請了一伙專家給論證。專家說這個東西屬于一種遺傳變異，是幾萬分之一的發(fā)生概率;說很有市場前景。但是后來越抓越發(fā)現(xiàn)，這個東西涉及栽培技術(shù)、儲存保鮮多種環(huán)節(jié)，大面積推廣根本不經(jīng)濟，農(nóng)民也不接受。最后經(jīng)過研究，我們果斷地停了下來。但是已經(jīng)推進好幾年了，已經(jīng)勞民傷財了。還有，這幾項特色產(chǎn)業(yè)在數(shù)字上都有虛報成分，之前已經(jīng)說過那些數(shù)了，有時候也降不下來，就跟著說。這是一個抓特色產(chǎn)業(yè)工作中我親身經(jīng)歷過的。
還有一個事。有那么一年春天，哈爾濱市委一位副書記，在我們縣委組織部的材料上做批示。這個材料是關(guān)于開展干群對話的。市委領(lǐng)導批示說：這是新時期思想政治工作的載體，應該予以推廣。我本來不知道這個事，但縣委組織部同志跟我一匯報之后我也就“借梯上樓了”，既然領(lǐng)導都批了，咱們就抓一抓吧，同意以縣委辦公室的名義下發(fā)文件，并在一次會議上強調(diào)把這個事給抓好。我還親自到一個鄉(xiāng)參加了一次干群對話會。很明顯是經(jīng)過精心準備的。當時有群眾提問題，干部回答，按照群眾要求落實了幾個事，這也挺好;媒體進行了一番報道。在縣里推動下和媒體報道的推動下，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相繼組織了一兩次干群對話會，后來叫民主懇談會。半年以后，這項活動就銷聲匿跡了。
據(jù)我所知，全國很多地方都有類似這樣的所謂的創(chuàng)新活動，有的叫鄉(xiāng)村夜話，有的叫干群對話，有的叫民主懇談。除了浙江省溫嶺市把這個活動轉(zhuǎn)為“參與式預算管理”，現(xiàn)在仍然在堅持，而且取得一定成績之外，可以說，其他地方都沒有逃脫曇花一現(xiàn)的命運。
我認為，這不是說明干群不需要對話——干群需要對話，需要協(xié)商——但是問題是，縣、鄉(xiāng)、村這三級干部，特別是鄉(xiāng)、村兩級干部，與老百姓是低頭不見抬頭見，隨時可以聊。現(xiàn)在的通訊和交通這么發(fā)達，老百姓不要說到鄉(xiāng)里，到縣城也不難，見縣領(lǐng)導也不是很難的。你要解決問題，隨時可以進行，為什么要弄這個名頭呢?弄這個名頭實際就是噱頭，實際就是形式主義。這是說縣委書記作風虛浮方面，我們可以有很多話說。
另外一方面，縣委書記的作風又有“實”的方面，而且“實”的方面，我認為可能更突出。“實”的方面，一個是他們特別辛苦、特別忙碌，白+黑、5+2是他們的常態(tài)。還有一點，他們是善于務(wù)實。在極左路線那個年代，在我們各級官員中，搞“五風”搞浮夸的和敢于為民請命的這樣的兩極人物里，縣委書記占的比例可能是最高的。我沒有做數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我看的是一些資料。
比如，就剛才我說那個廣西環(huán)江縣放出全國最大的高產(chǎn)衛(wèi)星，畝產(chǎn)13萬斤，造孽者的前一任的縣委書記叫王定。王定早在1956年就支持群眾從實際出發(fā)搞包產(chǎn)到戶。而更可貴的是，在1957年省的一次黨代會上，他就公開批評省委對某地區(qū)餓死人的事幾年不處理，而且用詞非常尖銳、非常直接。古代的諍臣是很少見的，現(xiàn)在我們黨內(nèi)的領(lǐng)導干部能直接批評上級的恐怕也是鳳毛麟角。還有一些事例，時間關(guān)系就不多說了。
現(xiàn)實生活中，相當一部分縣委書記有較強的攻堅克難、靈活變通的能力，他們比較善于從基層干部和群眾的實踐中找出各種解決難題、破繭成蝶的辦法，把黨和國家的政策、上級的工作部署落到實處。
另外，面對比較嚴重的官僚主義，他們有時候采取虛與委蛇的辦法來應付。有人會說，虛與委蛇這不是虛浮作風嗎?這要看具體情況了。因為對于有些官僚主義、和群眾利益不相符合的東西，你頂不了，所以你用虛與委蛇的辦法——用華西村吳仁寶的說法，叫作“形式主義對付官僚主義”。有的時候我說，這也是一種實事求是的辦法，無可奈何嘛。這樣也就一定程度地維護了群眾利益、地方利益，使某些官僚主義的危害降到較低的程度。
另外，他們也常常劍走偏鋒，用一些不太合規(guī)的奇招妙法解決棘手問題、化解矛盾。
中部某省一位縣委書記給我講了這么一個事：一年春天上級來一個指令，說要在他們縣境內(nèi)一條高速公路兩側(cè)100米范圍內(nèi)，建設(shè)綠色通道，所占耕地一律退耕還林。政府把這件事端到常委會上了。主管農(nóng)業(yè)的縣領(lǐng)導說：公路兩旁的耕地多數(shù)是稻田和菜田，農(nóng)民不愿意退耕植樹;如果把我們在山區(qū)退耕還林的指標按上面要求用到這塊來，且不說影響了山區(qū)應該進行的退耕還林，就說退耕還林的補償標準，是比較低的——山區(qū)農(nóng)民能接受，但到了菜田和稻田的農(nóng)民，肯定是不接受的，而且與征用耕地的補償相比，差得很多。要完成這個綠色通道的任務(wù)，縣政府每年要拿出150萬左右的補貼，連續(xù)十年補給農(nóng)民。這位縣委書記就很為難了，他很清楚：高速公路是國家的建設(shè)項目，在設(shè)計和建設(shè)時期已經(jīng)留足了綠化帶在兩旁，根據(jù)不同的地貌和公路的彎度栽上不同的樹木;現(xiàn)在你再大面積拓寬這個綠化帶，是得不償失的，說的難聽一點，那就是形象工程。但是因為那是上級要求，他考慮再三，這么表態(tài)說：任務(wù)我們堅決完成，但是有兩個前提;第一個前提是不得強迫農(nóng)民退耕，第二個前提是不能由縣政府出補貼。他這實際上就等于變相拒絕執(zhí)行上級指令，他也做好了挨批挨整的思想準備。幸運的是，在各方努力下，最后上頭拿出一部分資金，提高了農(nóng)民補償標準。任務(wù)算完成了，實際他就是有限度地抗上、有底線地妥協(xié)。這是一個事例。
還有一位縣委書記給我講了他在棚戶區(qū)改造過程中的一些事。有一個小區(qū)，絕大多數(shù)住戶都簽訂了拆遷補償合同，但是有一個人手里拿著拖拉機修配廠的執(zhí)照——他是小作坊主，說：我每年都有100多萬的利潤，你得按照這個給我補償。縣里幾次提高補償標準，進行反復協(xié)商，協(xié)商不下來。那邊已經(jīng)動遷的住戶就在等著準備回遷，工程不動工也不好辦。最后縣委書記想個招，把稅務(wù)部門找來，說：你們?nèi)ゲ檫@個作坊三年來繳稅情況，就按他那100萬利潤來算，他如果沒繳那些稅就是偷稅漏稅，按偷稅漏稅來依法制裁他。這個小作坊主一聽，就軟下來了;問題也就解決了。
我用這些事例來說一下縣委書記“虛”和“實”兩方面，我認為都相對突出。
應該看到，無論是“虛”還是“實”，都與縣委書記們每個人的品行有關(guān)，但是主要還是由他們所處的位置和客觀環(huán)境決定的。我們還是用實例來說話。
中部某省一個朋友給我講了兩個故事。一個故事說，有一年春夏之交，全省遇到了幾十年沒遇到過的春寒春澇，農(nóng)時節(jié)氣比歷年推遲了半個月還多，方方面面很著急。因為這是一個農(nóng)業(yè)大省，國家農(nóng)業(yè)部部長就到這個省考察了。省里和市里就提出來一個口號，叫抗災搶農(nóng)時。光提口號不行，得落實，所以就成立了由紀檢委牽頭的、農(nóng)口參加的督察組到下邊去督察，要求地里必須看到干活的農(nóng)民。農(nóng)民說：地里還有水，我們下不去地，下去也干不了活，不行。上面來檢查，怎么辦呢?縣鄉(xiāng)干部包村，動員農(nóng)民下地，農(nóng)民不去的話，花錢，雇農(nóng)民上地里站那兒，拿著工具，等檢查過了之后再撤出。有一個縣的縣委書記聽說省委書記要來視察，就到一個科技示范村，動員了一部分農(nóng)民站在水田里插秧。省委書記一看很高興，告訴隨行的記者趕緊拍，回去播。等領(lǐng)導們一走，農(nóng)民就散去了，因為那時候已經(jīng)凍得瑟瑟發(fā)抖。另外，那種溫度情況下，秧苗插到水田里它也不萌動啊。這是一個故事。這個事，你說縣鄉(xiāng)村的干部有沒有能力抵制呢?
中部某省這位朋友又給我講了第二個故事。一年秋天省電視臺曝光，說有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導夜間把一些農(nóng)民的玉米秸給燒掉了，而農(nóng)民要用玉米秸作飼料養(yǎng)牛，所以農(nóng)民不滿了，就找到電視臺曝光了。電視臺在曝光中說這個事的同時，也說到了找鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采訪，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都跑了、都躲著，不接受采訪。后來，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級縣委書記和我這個朋友說了實情：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是不敢接受采訪的，因為他們有苦難言。這幾年省、市、縣三級都在抓秋翻整地，并且層層督察，當時有一個口號叫作“地不翻臉翻，茬子不倒人倒”。“茬子”一般是指玉米根茬(可以讀zha第四聲)。從這個口號可以看出，推進力度是多么大。應該說，從農(nóng)業(yè)技術(shù)的角度來說，秋翻秋整地對增產(chǎn)是有好處的，確實有利于增加糧食產(chǎn)量，但是農(nóng)民是既算增產(chǎn)賬又算效益和投入賬;另外，時間上看，從秋翻到來年冬天，有一年半的時間，增產(chǎn)的這個糧食才能賣出去，而市場情況是不能清楚預知的，所以農(nóng)民還要算資金占用賬。因此，農(nóng)民對秋翻整地就不太積極。另外，還有個情況：按照技術(shù)要求，深松整地，三年輪換一次是最經(jīng)濟、最科學的，但是由于上級推動這種秋翻整地，要從高速路兩旁檢查，因此各縣鄉(xiāng)公路兩旁的地幾乎年年去翻，偏遠的地方幾年多年不見拖拉機影子，所以農(nóng)民當然就不干了——_“我這翻著地，也沒有什么效益”。最后怎么辦呢?鄉(xiāng)政府和村級組織拿錢，雇拖拉機給農(nóng)民翻，這叫費力不討好，花錢找挨罵。
這兩個故事，不能說代表全部，但是也可以說，縣級官員的虛浮方面有其自身的因素，也有客觀環(huán)境的因素，有時候是無奈之舉、不得已而為之。
說縣委書記“實”這方面，并不是說他們覺悟有多高。比如說白+黑、5+2，以及說他們善于攻堅克難，主要是因為他們承擔著縣域治理的無限責任，現(xiàn)在各種各樣的工作任務(wù)和考核督察又呈現(xiàn)出有增無減的趨勢。作為一個縣級領(lǐng)導，即使你不求上進，不要什么先進的名次，你就是窮于應付，那么你也很難清閑。
當然，忙碌之中送往迎來也占很大比重。送往迎來，按照我們通常說的，就是虛浮工作作風唄，但是在基層有時候“虛”和“實”也不太好區(qū)分。因為有的項目就是在飯桌上談成的，有的資金就是靠熱情接待要來的。前些年人們常常聽到這樣的故事，一杯酒十萬元，或者一杯酒五十萬元，這些年可能沒有了，但在前些年肯定不是瞎編的。
我這人當了接近九年縣委書記，不善于喝酒，也不善于交際，但是我不行縣長得行，我的幾位縣長在這方面就給我補短板了。最明顯的，有一次在省城里面，請非常重要部門的人吃飯，最后我們那個縣長喝了烈性白酒一斤八兩，酒席散后回到賓館，我看他狀態(tài)不太好，我不敢睡;在一個房間，一直到午夜后兩點鐘看他睡著了，我才放心地睡去。
還有一個故事，我覺得挺耐人尋味的。這個故事不是我親身經(jīng)歷的。《半月談》2005年第24期，以“小康縣里三級書記的真假話”為題報道，說縣委書記告訴記者，他給上級匯報時說招商引資總金額達到2億多元，財政收入達到1億元，而實際情況是全縣很難招來客商，更難有大的項目建設(shè)，全縣財政收入才5千多萬元。看了這個報道，可以說這個縣委書記真能吹牛說假話，但是是不是也可以說他敢于向官方媒體吐真情，這個勇氣和膽略令人欽佩。比縣委書記級別高的官員還真未必能像這個縣委書記這樣，向官方媒體吐真情，往往是“甄士隱”(真事隱)、“賈雨村”(假語存)。這是第三個問題。
四、儒氣和霸氣
今年年初，某市市委書記掌摑政府秘書長的事件成為熱門話題。無論這個事件的背景如何，堂堂市委書記扇部下耳光，確實作風太過粗暴，統(tǒng)馭團隊的能力比較低下，社會影響也很惡劣，這樣的官員肯定是極個別的。但是如果你對我國的官場做深入的觀察就會發(fā)現(xiàn)，市、縣、鄉(xiāng)三級的黨委一把手，相當一部分人都不同程度地存在著作風霸道、說一不二的傾向，同時也或多或少地有些“儒氣”。
我這里所說的“儒氣”指一定的理論政策水平、文化知識修養(yǎng)、語言表達能力，等等，還有民主作風、儒雅的風度。現(xiàn)在縣委書記整體文化水平都比較高了，幾乎都受過高等教育，碩士已經(jīng)不稀罕，博士也能見到。他們的文字能力、講話能力一般是可以的，甚至有的還有一技之長，有的還能出詩集、文集。“儒氣”我就不多說了。
這里著重說說他們的“霸氣”。“霸氣”在基層官場是個中性詞。有時候帶有褒義，它指辦事果斷、雷厲風行、敢作敢為。有時候帶有貶義，那就是武斷蠻橫、簡單粗暴、頤指氣使，所以這個“霸氣”也可以說成“匪氣”。在實踐中，“霸氣”中的褒義和貶義不同的意思有時候也很難區(qū)分，我講這么幾個例子。
一個例子，前面提到的那個落馬的縣委書記朱應求，做事雷厲風行，很有效率。開發(fā)區(qū)有些亂收費，他在會議上不講大道理，一頓臭罵，最后說“誰再去亂收費，我就把他腦袋割下來”，一下把人震住了——開發(fā)區(qū)清靜了，沒人亂收費了。
第二個例子，某縣的縣城坐落在一條河邊。一年汛期，縣里動員4000多干部職工上去搶險。傍晚出現(xiàn)險情，這個時候縣領(lǐng)導和水利專家兩種意見：一種是人員立即撤退，保證人員安全;另一種是，人員堅決守住搶險，保住縣城財產(chǎn)，把災害損失降到最低限度。各有各的道理。這個時候就有人開始悄悄撤退了，縣委書記當機立斷，掏出槍來放兩槍，大喊：誰要是走就處分誰。把人們震住了，大家一起搶險，最后搶險成功，大堤安然無恙。后來縣委書記坦言：我心里也沒底，而且這也不是科學決策，就是運氣。這是第二個例子。
第三個例子，某縣接待一個港商，陪同來的省級領(lǐng)導說你們這些菜整得沒有地方特色，縣委書記當即就把負責接待的常務(wù)副縣長批評了，然后拿起酒來，倒了一大碗，半斤左右量的酒，說“你喝下去”，縣政府常務(wù)副縣長咕咚咕咚就喝下去了。在縣里，酒場上有時候縣委書記逼別人喝酒也能立尊樹威。
第四個例子是某省一個政協(xié)常委給我講的，說他們請一個縣級市的市委書記到省委黨校講課，這個市委書記說“書記和市長的關(guān)系，就說是爹和兒子的關(guān)系”。是不是真這么說了?是有可能的。他這種說法顯然是言過其實，實際上書記和縣長之間的關(guān)系大多數(shù)是帶有領(lǐng)導與被領(lǐng)導色彩的“哥倆好”的關(guān)系，這是多數(shù)情況。但是不管怎么樣，有人這樣說了，而且現(xiàn)實中確實有的縣委書記就把自己和縣長的關(guān)系看成爹和兒子的關(guān)系，這也是存在的。
我要說，不同的縣委書記霸道程度是有區(qū)別的，這個區(qū)別固然與他們的素質(zhì)和他們所處的小環(huán)境有關(guān)，但是和客觀的大環(huán)境關(guān)系更密切，這就是榮敬本、楊雪冬教授說的壓力型領(lǐng)導體制。在這樣壓力型領(lǐng)導體制下，縣級工作不但非常繁重，而且非常急，非常難，所以常常需要“主帥”隨機應變、果斷拍板，甚至有的時候就得“乾綱獨斷”。還有，就是我們現(xiàn)在堅持黨領(lǐng)導一切這樣的制度。這個制度安排當然有優(yōu)越性了，我舉雙手擁護;但是你也不能不看到這種制度安排很容易導致“第一責任”高于“法定責任”，出現(xiàn)家長制、一言堂的現(xiàn)象。另外，從社會上看，崇尚威權(quán)、信奉鐵腕這個社會心理仍然有很大的市場。在不大不小的縣城里，叫得動，鏟得硬，推得開，常常是人們評價一個領(lǐng)導能力的首要標準。“馬善被人騎，人善被人欺”，常常成為令人不得不直面的現(xiàn)實。有時候甚至罵人、訓人也能收到樹尊立威、統(tǒng)一步調(diào)的效果。
五、我對規(guī)范縣委書記權(quán)力運行的粗淺看法
我認為著重點應該放到深化改革、優(yōu)化政治生態(tài)上。黨中央和省市兩級黨委這些年來對縣委書記隊伍的建設(shè)、規(guī)范縣委書記權(quán)力運行都非常重視。據(jù)我觀察，不斷強化的措施主要有六個方面：第一個是人員選配，第二個是異地交流，第三個是教育培訓，第四個是考核督察，第五個是樹立典型，第六個是懲處腐敗。這些措施都很必要，也都見到了一些成效;但是毋庸諱言，縣委書記們的權(quán)力運行距離遵規(guī)依法、為民服務(wù)的要求仍有很大差距，有些問題甚至可以說沒有明顯的改觀，特別是腐敗案件頻發(fā)的問題已經(jīng)嚴重影響了我們黨的形象，連層層選拔出來的百名優(yōu)秀縣委書記落馬率都達到百分之七、八。當然也有落馬者個人的因素，但是俞可平教授說了一個淺顯的道理：一個魚塘里一兩條魚死了是魚的問題，如果成片的魚死亡了就是這個魚塘的水質(zhì)有問題了。我們的最高領(lǐng)導人也多次強調(diào)過營造良好的從政環(huán)境。所以我認為，搞好縣委書記隊伍建設(shè)，規(guī)范他們的權(quán)力運行，除了要繼續(xù)落實剛才說的六條也好、七條也好、八條也好的常規(guī)措施之外，應該采取扎實有效的舉措，深化縣級綜合改革，并以此為突破口推動上上下下的治理轉(zhuǎn)型，不斷優(yōu)化政治生態(tài)。
縣級綜合改革，我們可以借用2010年縣委權(quán)力公開透明運行試點時的一個名詞，叫“縣權(quán)改革”，也可以叫“縣政綜合改革”。叫什么都無所謂，重要的是怎么推的問題。我覺得可以在所有的縣逐項推進、循序漸進，也可以選擇幾個縣先行試點，更可以放手，讓縣級黨委政府去大膽試水。這當然是很重要、很艱難的一個課題了，但是也不是沒有遵循，也不是找不到出路。
從高層決策看，從1980年鄧小平同志講的黨和國家領(lǐng)導體制改革，到這些年來的歷次黨代會，還有中央全會，還有決議，對于加強和改善黨的領(lǐng)導、推進民主法治建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、依法治縣、法治中國建設(shè)、基層自治等這些問題都有明確的要求。理論研究也有很多成果。
從實踐層面看，早在1988年底，中組部就在有些地方進行了縣級黨代會常任制試點——縣級黨代會常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主很重要的一個載體，應該堅持。給我的印象，這個事一直沒間斷，前些天我看還有這樣的消息，但是動靜好像越來越小。上世紀90年代中后期，在四川等地，部分縣區(qū)進行了鄉(xiāng)官直選的試點，有人認為可以逐步向縣一級擴展，雖然后來被叫停，但是也給我們提供了一些可茲借鑒的經(jīng)驗。
2010年中紀委和中組部聯(lián)合啟動了縣委權(quán)力公開透明運行試點。當時主流媒體高調(diào)宣傳，說是中國啟動縣權(quán)改革試點，重點規(guī)范縣委書記權(quán)力——這個大標題到處可以看到。雖然當時倡導的自我限權(quán)存在著明顯的悖論，但是畢竟觸摸到了權(quán)力制約這個核心問題。盡管很難，也不是不可以推進的。
縣政綜合改革，或者叫縣級綜合改革，或者叫縣權(quán)改革，涉及很多內(nèi)容。我認為以下三個方面特別重要。
第一是厘清權(quán)力邊界，努力做到權(quán)責對應。這里包括三個關(guān)系：領(lǐng)導者特別是一把手和班子集體的關(guān)系;黨委政府幾套班子和司法機關(guān)之間橫向的關(guān)系;還有，上下級的關(guān)系。
第二是應該繼續(xù)搞好擴權(quán)強縣，同時把擴權(quán)強縣與放權(quán)于民結(jié)合起來。發(fā)揮人大權(quán)力機關(guān)的作用，做實基層自治，發(fā)育民間社會組織，支持公民有序政治參與，充分實現(xiàn)縣域治理中的官民互動。這些話都是老生常談了，但是我覺得該說還是要說。
第三是堅定不移地推進依規(guī)治黨和依法治縣，改變過分倚重上級文件、會議和領(lǐng)導講話精神來開展工作以及被動應對各種考核督察的局面。
當下有四件事我想羅嗦幾句。
第一，無論對官員還是對民眾，思想道德教育和先進典型宣傳調(diào)門要適度，不宜太高。道理很簡單：假設(shè)人們通過十分努力可以取得八分成果，這種宣傳教育就有效，“翹翹腳就能夠得著”嘛;如果十分努力只能取得四五分成果，那誰還去努力了?只能說假話，說大話，說空話，使那些吹牛撒謊的人得勢上位。這是我說的一個事。
第二，采取放松管控和改變管控方式的途徑，把為基層降壓減負的要求落到實處，避免南轅北轍。這幾年從上到下減輕基層負擔有很多措施，這些措施當然也都對，也都有收效。但是我總覺得一些地方做法南轅北轍，比如說，定指標，會議文件減少多少;由省級領(lǐng)導帶隊，“派出14個督察組去督察各地減少督察減輕負擔的問題”——這不是用督察的方法減少督察、用會議文件去減少會議文件嘛?所以說是南轅北轍。
特別是現(xiàn)在不斷強化的政績考核，主要是對黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的政績考核，有積極作用，對于調(diào)動干部的積極性、完成各項工作任務(wù)、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用是有的。但是，近些年來考核的項目越來越龐雜，程序越來越繁瑣，力度越來越大，波及面越來越寬，一直弄到基層自治組織了。我覺得這樣的考核，實際上負面作用越來越突出，遠遠超過正面作用。它助長了官僚主義、形式主義，強化了層層對下施壓、層層對上負責的壓力型領(lǐng)導體制。所以我認為，應該大幅度地減少、縮減考核項目，降低考核頻率，弱化考核力度，取消對基層政治組織的政績考核。對于弊端叢生的“一票否決”應該果斷廢止。
第三，我覺得應該處理好選舉、任期和交流三者之間的關(guān)系。現(xiàn)在在縣委書記的培養(yǎng)選配上，各級組織部門對交流強調(diào)得很嚴格，是硬杠，誰也不能突破，必須交流。對任期，有時候說說，強調(diào)得不嚴。對于選舉，只強調(diào)體現(xiàn)組織意圖，對選舉中的發(fā)展民主問題現(xiàn)在幾乎不說了。從實踐看，異地交流這項舉措是有利有弊的，是把雙刃劍：積極作用是有的，但是在交通、信息十分發(fā)達的現(xiàn)代社會，對于破除關(guān)系網(wǎng)這個問題的作用是微乎其微的，反過來副作用很多——特別是和任期較短一結(jié)合。前些年我做過這方面的考察和調(diào)查，縣(市)委書記的平均任期大體上兩年半，現(xiàn)在也沒長多少。
這就出現(xiàn)一個問題。交流、任期這么短，可以說權(quán)力基本上甚至完全掌控在上級黨委和組織部門手上，任職地的干部、民眾難以獲得充分的知情權(quán)和選擇權(quán)。通過法定程序黨代會、人代會選舉出來的干部如果不久就被調(diào)走了，也沒有體現(xiàn)對選舉結(jié)果的尊重，不符合依規(guī)治黨和依法治縣的精神，也不利于促使市縣黨政官員全心全意為人民服務(wù)、對下負責。所以，選舉、任期和交流這三者之間的實際順序應該變一變，應該把提高民主選舉的真實度和有效性放在首位，把干部干滿一屆作為一個硬杠杠，異地交流在服從以上兩點的前提下變?yōu)閺椥砸蟆?/span>
第四，我想說的是，應該允許基層干部對上說“不”，鼓勵大家講真話。百年以來，特別是建國以來的歷史經(jīng)驗和教訓都表明這個問題太重要了。幾代領(lǐng)袖也都有過這方面的論述，毛澤東主席提倡“既有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢”，鄧小平同志強調(diào)“黨內(nèi)要暢所欲言”，習近平總書記說過“千人之諾諾，不如一士之諤諤”。現(xiàn)在的問題是現(xiàn)狀不容樂觀，上級領(lǐng)導也說鼓勵大家講真話，問題是現(xiàn)實里真話稀缺，說輕了是尚未得到很好解決，說重了可能是越來越嚴重。這種狀況應該改變，我們也相信在黨中央英明政策領(lǐng)導下一定能夠改變。
謝謝大家!
問 答
提問：有一種說法是“投資不過山海關(guān)”，您也是東北人，在您的眼里，是不是東北的基層治理確實要比南方城市或者是比沿海城市差一些呢?
李克軍：這個問題我說不太好。我離開縣級領(lǐng)導崗位是17年，退休10年。雖然對時政問題我是比較關(guān)心的，但是對地方的事了解得少，我的關(guān)心方向和有些人不一樣。比如省委書記換誰了、省長換誰了，我都是比別人知道得晚。所以對現(xiàn)在北方、東北投資環(huán)境如何，我說不太清楚。
我覺得可以從兩方面來看這個事。一個方面是東北經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，它有多方面的原因。我覺得主要的因素是計劃經(jīng)濟殘余仍然很嚴重，國字號的比重比較大，轉(zhuǎn)制比較緩慢，所以由此帶來思想觀念比較陳舊，包括各級領(lǐng)導的思想觀念，也包括市場經(jīng)濟主體就是那些企業(yè)和社會各界人們的思想觀念比較陳舊，我覺得比南方差得很多。
這是體制上的問題。還有個氣候因素，東北高寒，所以投資成本要比較高。當然，這個說不太好。比如，偽滿時期、日本統(tǒng)治時期的東北經(jīng)濟總量是占全國一半，后來有的資料說超過日本本土了;上世紀50年代，東北是全國的重工業(yè)基地，那時候也是高寒，但是那時是計劃經(jīng)濟。現(xiàn)在市場經(jīng)濟有個投資成本回報的問題。所以我覺得有體制上的問題，也有自然條件——寒冷的問題。
另一方面，還有國家政策問題。比如說，大慶產(chǎn)石油;多年來，石油、煤炭、木材等東北的一些重要資源一直控制在國家手里，這些年才逐步放開。
“投資不過山海關(guān)”，有沒有對投資環(huán)境影響比較大的人為因素?也不能排除。很多年前就有人說，越往北越冷，到黑龍江是又黑又聾又僵——聾就是耳朵不靈、信息遲鈍，僵是思想僵化——有人這么嘲弄，不能說沒有一點根據(jù)。但我覺得主要是體制和政策問題。對這個問題的深入分析，要做更多的調(diào)查。
提問：在中國現(xiàn)在的政治條件下，省以下的領(lǐng)導可以實現(xiàn)民選嗎?
李克軍：這個問題也很復雜。我個人認為可以實現(xiàn)“民選”，當然要循序漸進。前些年我出版了一部《鄉(xiāng)村視野》;為寫這本書，我曾經(jīng)查過數(shù)萬字的資料。據(jù)說，在村民自治、村官直選的過程中，有中央級高層領(lǐng)導說過：村民自治、村官直選有重要的意義;如果成功了，可以由村擴展到鄉(xiāng)，由鄉(xiāng)擴展到縣，由縣擴展到更高一級，逐漸實現(xiàn)各級領(lǐng)導機關(guān)都是“直選”。
“民選”可以有多種解釋。現(xiàn)在也可以說就是“民選”了：因為黨委領(lǐng)導人是黨的代表大會選舉的，政府領(lǐng)導人是人民大會選舉的;黨的代表是黨內(nèi)民主選出來的，人民代表是人民層層選出來的。
如果“民選”的含義是“直選”，即直接選舉，那我們現(xiàn)在只有縣、鄉(xiāng)人民代表是“直選”的;縣級以上人民代表是“間接選舉”;各級官員，除了村級以外，鄉(xiāng)以上都是“間接選舉”。我理解這位朋友的意思是說“民選”應該是指直接選舉，或者在“間接選舉”中擴大民主的成分、競爭的成分。我認為是可以的，當然要循序漸進。這個問題很復雜，需要在各級黨委的領(lǐng)導下有步驟地推進，得往前走。
在實踐中，村官直選已經(jīng)有40年了，上世紀80年代就開始了，一直在進行。鄉(xiāng)官直選，上世紀90年代有些地方嘗試過，當時一些學者也給予很高的評價。我前兩天還發(fā)個帖子，說的是鄉(xiāng)官直選的探索者張錦明，她在四川遂寧市市中區(qū)擔任區(qū)委書記時就探索了鄉(xiāng)官直選。如果對于這個探索，各級組織去引導，一點一點通過先行試點，逐步推開，循序漸進，我認為是可以的。
提問：我們看到這一次南京抗疫的時候出現(xiàn)一個讓人又好笑又好氣的新聞，就是當時因為南京市政府犯了一些錯誤，下面一些網(wǎng)友就在評論，說：我們寧愿把季建業(yè)給放出來，他不就是受賄了一千多萬嘛。就感覺現(xiàn)在百姓對官員的貪腐的容忍程度越來越高了，人們就覺得：如果他能干實事，即使貪污一點、受賄一點，大家也能接受。您怎么看待這種現(xiàn)象?
李克軍：我在縣里工作期間，應該說也接觸過這類話題，剛才我在講座過程中也說到這方面的內(nèi)容了。就是貪官和能吏集于一身這個現(xiàn)象比較突出。我比較熟悉的一個縣委書記朋友，前幾年被查，是退休的第二年落馬被查，一聽涉案數(shù)額，很驚人。他在某個縣工作期間，我也去過，我們也經(jīng)常見。他就很能干。那個縣的一些干部群眾，有一部分人就說：他貪點沒事，他給大伙干實事，哪個人不貪?
這個事不太容易說清楚，很復雜。我覺得，之所以有一部分民眾容忍官員的貪腐，而且認為貪不要緊、只要辦實事就行，一個重要的原因是人們有一種“洪洞縣里沒好人”的認識，認為是官就貪。既然誰都貪，他只要能干事，他貪就貪，總比既貪又不辦實事的官員好。老百姓真正期盼的是既清廉又能干事的官員，當他們對這個愿望感到失望的時候，就退一步：我寧肯要貪的也不要昏的，我寧可容忍貪官也不容忍昏官。這是人民群眾對于我們官員為民服務(wù)、有所作為的一種期盼，或者是一種無奈的容忍。作為我們執(zhí)政黨來說，不能容忍這種思潮泛濫，因為總要高壓反腐，對于貪腐的行為要制裁;這樣，制裁到一定程度，人民群眾真正建立信心了，他就不這樣說了;有人既不貪腐又能干事，那不更好嗎?
我們應該通過改革、通過建立健全的制度制約公權(quán)力，把權(quán)力放在制度的籠子里，使我們更多的官員既廉又勤，這是應該努力的方向。當然努力方向的路徑不能搞原來的路徑依賴。什么意思呢?就是不能過分靠運動式反腐。我認為，運動式反腐的主要特征一個是高調(diào)宣傳，確實副作用太大;也不管能做到多少，使勁說，層層加碼。再一個特征就是懲辦案件，嚴刑治官。運動式反腐里的高調(diào)宣傳和嚴刑懲治，這兩個辦法都是必要的，但是我認為都是治標。還是要通過制度化建設(shè)，特別是領(lǐng)導體制的改革、治理的轉(zhuǎn)型，來使公共權(quán)力在規(guī)范化的范圍內(nèi)運行;這樣才能減少官員貪腐行為，才能滿足人民群眾的期盼。
提問：最近的疫情爆發(fā)暴露出很多地方類似于衛(wèi)健委主任這樣的職位存在嚴重的外行領(lǐng)導內(nèi)行的問題，您怎么看?
李克軍：這個事情又觸及我們的治理體制、領(lǐng)導體制，要深層次一點說是政治體制。現(xiàn)在看外行領(lǐng)導內(nèi)行的問題，說了多少年了，但是一直沒有完全解決。我覺得外行領(lǐng)導內(nèi)行的問題現(xiàn)在確實存在，也應該解決，應該使我們的各級官員盡可能成為內(nèi)行;但是我覺得這不是主要的。衛(wèi)健委是行業(yè)領(lǐng)導，要求他們成為內(nèi)行有道理，否則容易產(chǎn)出官僚主義，造成防疫被動。但哪個地方的主官能成為各行各業(yè)的內(nèi)行?他們不能成為各行各業(yè)的內(nèi)行，又要領(lǐng)導各行各業(yè)，怎么領(lǐng)導啊?我說這里就是有兩個問題。一個方面，是要盡可能多地選配那些內(nèi)行來領(lǐng)導某個行業(yè)，衛(wèi)健委主任應該懂得衛(wèi)生保健，工業(yè)部門的領(lǐng)導應該懂得工業(yè)，商業(yè)部門的領(lǐng)導應該懂得商業(yè)，這是應該的。但是我認為第二個方面更重要，那就是建立科學民主的決策機制。無論是外行還是內(nèi)行，都應該尊重專家意見，不搞瞎指揮。
現(xiàn)在防疫這個問題很復雜，有很大成分是由于過于對上負責，考慮烏紗帽等，所以才出現(xiàn)兩種情況：一種是管控不力;另一種是過度防疫的問題恐怕更突出。現(xiàn)在公眾輿論對某些地方防疫失控的問題不容忍，但是對過度防疫的問題大家容忍度很高。這也難怪，因為大家都珍惜生命嘛，覺得：過度一些，大家麻煩一些，無非形式主義多一些，成本高一些，花多少錢，只要能把疫情穩(wěn)住，老百姓的生命安全得到一定保證，這就好。但是我認為也應該考慮成本。所以，防控不力和過度防疫，是一個問題的兩面，我認為都存在。要解決這樣的問題，應該是多方面入手。我覺得，決策機制和追責機制的科學實際可能比內(nèi)行領(lǐng)導內(nèi)行這點要更重要一些，兩方面應該同步考慮。
提問：您有沒有見到過、遇到過跑官要官、買官賣官的情況?應該通過怎樣的機制，把想干事、能干事、干成事的干部選出來呢?
李克軍：跑官要官、買官賣官這個事肯定見過，太多了。這些年來查出的腐敗案件，只要涉及各級黨委書記和組織部長的幾乎都有這個事。現(xiàn)在地方官的貪腐涉及很多事，歸類說主要是兩大類：一個是人，干部選拔，就是跑官要官、買官賣官;另一個就是工程。我熟悉的人有這個情況，我本身也遇到過這類情況。應該說，近幾年來的反腐力度加大，形成了一定的威懾力，這種現(xiàn)象有所減少或者減輕;但是也有人說，沒減輕、減少多少，隱蔽的方式還在進行。
我已經(jīng)離開縣級領(lǐng)導崗位多年，了解得少。即使在縣級領(lǐng)導崗位繼續(xù)干，只要不是親身經(jīng)歷的就不清楚了。這類事很隱蔽。有人看過我的書，我也寫過這個問題。在調(diào)研過程中，有人對送錢送禮的事說得比較實在：“這個事有個底線;數(shù)額大的，有明顯的權(quán)錢交易目的的，我堅決不收;數(shù)額小的，帶有看望性質(zhì)的，有時候你推也推不過去，也就只好那樣了，因為你弄得臉子太冷了也不好相處。”說到這個程度算是坦率的。不過，大部分收取現(xiàn)金、有受賄行為不會跟你說的。所以，這個東西很隱蔽，很難了解清楚。過去很嚴重，現(xiàn)在也不可能絕跡。
這種東西怎么樣才能減少?這就是剛才我說的，怎么樣反腐的問題。
我認為還是法治化、民主化;簡單地說，就是制度化反腐。制度化反腐這個口號提出來多少年了，但是制度化反腐絕不能理解為定多少條文本制度——文本制度只是制度化反腐的一個基礎(chǔ)或者先決條件——更主要的是這些文本制度的落實，而這些文本制度真正落實有個權(quán)力制約的問題。這里我覺得有兩條至關(guān)重要。一條是財產(chǎn)公示，這個呼喚了多少年，千呼萬喚不出來，我想總有一天會出來的。另一條就是干部的民主選舉和民主監(jiān)督，這包括剛才說的選舉的問題。要減少官員的貪腐程度，減少買官賣官的現(xiàn)象，我覺得這些是最重要的。做到這些了，就把能干事、真干事的干部最大限度地選拔到領(lǐng)導崗位上去。現(xiàn)在我們是靠組織部門考核，靠上級領(lǐng)導機關(guān)選擇，當然民眾也有參與，但是民眾參與其實還是“官選官”。因為現(xiàn)在的干部考核，基本上都是下一級官員推薦上一級官員：到市里去民主推薦的時候，參加的是市級幾大班子領(lǐng)導成員，和市屬各部門的一把手，以及市里所屬的區(qū)縣一把手;參加縣里民主推薦的，是縣里幾大班子成員和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，以及各科局一把手。這樣一層一層推，就是由下一級官員來進行推薦。現(xiàn)在說要擴大民主面，找一些公眾代表，那就是找人大代表、政協(xié)委員。這些人大代表、政協(xié)委員都是縣里頭頭臉臉的人物，他們能不能真代表人民?從一定程度上他們能代表，但是又未必完全代表。人民群眾怎么能有參與的渠道和干部選擇權(quán)?這個問題是很難的。現(xiàn)在問題是，這些年逐步往前推進得不明顯。在幾次換屆時，我還真寫過這方面文章，說這次換屆選舉要在擴大民主上多下功夫;但是只是說說而已，這方面似乎沒有多少真正的進展。
所以要說句套話：“民主法治”!這四個字真正落實了，逐漸就會好一些。
提問：目前中國基層治理制度，比如縣級政府在面對新冠肺炎或洪水等突發(fā)災難時，優(yōu)勢和需要改進提高之處在哪里?
李克軍：按照通常所說的，省、市、縣叫地方，鄉(xiāng)村叫基層;縣鄉(xiāng)兩級也可以叫地方，也可以叫基層。基層現(xiàn)在的治理體系在應對突發(fā)事件方面，我覺得有一個優(yōu)勢。這個優(yōu)勢就是權(quán)力相對集中，一聲號令，上上下下，各方面資源都能調(diào)動起來。就是集中力量辦大事。這也是我們中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。新冠肺炎控制做到這個程度，應該說還是不錯的，這應該是我們體制上的優(yōu)勢所發(fā)揮出來的。
這個事情也有兩面性，它的劣勢就是這種情況往往容易形成過度的政治動員，不計成本，搞不叫群眾運動的群眾運動，所以就有過火行為。另外，這種體制本身是層層對上負責的。有動員能力比較強的優(yōu)勢的同時，又有出現(xiàn)失誤很難糾正的問題。也就是說，地方官如果頭腦清醒，決策對了，很容易使決策落到實處，可以暢行無阻，這是它的優(yōu)勢。但是一旦頭腦發(fā)昏，決策錯誤了，或者出于私利不想負責，只看上級領(lǐng)導臉色行事，唯上級領(lǐng)導馬首是瞻，這樣的話就會出現(xiàn)失誤，誤大事。這就是一個硬幣的兩面。
如何使這種能動性地應付各種局面的能力不斷增強，同時又減少失誤呢?這里就是在體制轉(zhuǎn)換上如何做文章了——既要發(fā)揮我們集中力量辦大事、統(tǒng)一指揮的優(yōu)勢，又不要權(quán)力過于集中，又要使民主法治力量更多地發(fā)揮作用，促進科學決策。這里咱們當然都是要希求完美、追求理想化，但是很難做到。我們能夠盡可能地把保持優(yōu)點和去除缺點結(jié)合起來，使我們各級領(lǐng)導機關(guān)能夠做到及時反映社情，真正對人民負責，減少失誤，把各種事情辦好。
提問：異地任職是否可以解決徇私營私的問題?
李克軍：剛才我點了幾句異地任職。古代有異地做官，它的主要目的是割斷裙帶、打破關(guān)系網(wǎng)。現(xiàn)在我們異地任職的主要出發(fā)點恐怕也是這點。它有沒有這個作用呢?我認為是有的。一個人遠離自己原來成長地，到新的地方，在這方面的作用是不言而喻的。
但是它是個雙刃劍，利弊共存。我剛才說這個觀點了：在交通、信息十分發(fā)達的現(xiàn)實條件下，割斷關(guān)系網(wǎng)、打破裙帶風，這個作用雖然有，但是微乎其微。有一位縣委書記朋友跟我講這么個故事。他在某一個縣要到另一個縣任職了，他去任職那個縣的一個中層干部就到他即將要離開的那個縣去找一個同學，想辦法見了這位即將到他們這個縣的書記，還裝作不知道，說了很多話。實際上，沒等到位呢，這邊就開始來拉關(guān)系了。到新的地方之后，后邊很多人就跟上也來拉關(guān)系了。
另一方面的副作用不少。一個是異地做官加上調(diào)動頻繁，助長了短期行為。新官到一個地方之后有個熟悉社情民意的過程，一般要兩年左右時間。但交流干部，卻不到三年就調(diào)走了，你說這能保證工作的連續(xù)性嗎?所以，這也是一個弊端。
還有一個弊端，我認為很少有人談到，就是剛才我談到的一個問題：異地做官，使上級黨委和組織部門的掌控權(quán)得到加強，民眾對干部的選擇權(quán)弱化，不管采取什么方式考核——因為不是由民眾決定誰在我們這兒做官、做多久。
我還說一個現(xiàn)象，在推薦干部的過程中，誰能符合條件走出去，就想法把他/她推薦出去。比如，對干部張某某，大家明顯不太認可，但是根據(jù)年齡和性別、這個因素那個條件，張某某具備提拔條件;但是由于大伙兒不太認可他，有些人就不投他的票，這時縣委書記就把有關(guān)人員找來談一談，讓副職也下去做工作，說：大家怎么看不明白呢?你不推薦他擔任那個職務(wù)，別人就要被派來，還不如他呢;我們干脆把他推上后，他可能就到別的縣去了。這個現(xiàn)象說明，干部異地交流使參與考核的很多干部缺乏責任感，這是在干部選擇上異地交流的一個大缺陷。
再有一個問題，就是異地交流過于頻繁，就使黨代會選舉和人代會選舉的結(jié)果不能得到尊重，而代表大會選舉是法定力量。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的民主，應該是黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一。所以，應該充分發(fā)揮我們黨代會的作用來發(fā)展黨的民主，發(fā)揮人代會的作用來發(fā)展人民民主。如果黨代會和人代會的選舉結(jié)果得不到尊重，還談什么發(fā)展黨的民主和人民民主啊?所以，我的結(jié)論是，異地交流有一定的積極作用，但是又有副作用，兩者相權(quán)衡，應該做一個彈性要求;不要夸大它的積極作用，應該看到它的負面作用更突出。這就是我個人的看法。
提問：有人說，我們既然享受了現(xiàn)行體制的各種好處，就要忍受它的短處。言外之意是體制性的問題是無法改變的，請問您怎么看?
李克軍：這個話有一定道理，但是我不完全贊同。可以說，任何體制都不會完美無缺，任何人也都不會完美無缺。如果你追求一個完美無缺的體制，那是不現(xiàn)實的，是幼稚的，是天真的。我們在享有現(xiàn)有體制好處的同時，也應該一定程度容忍現(xiàn)有體制的某些短處，這個觀點不錯;但是，不能因為這點，就對短處視而不見，況且體制的有些好處是被我們夸大了的，它的短處是被我們隱瞞或者弱化了的。所以，這就需要我們考慮，如果某種體制的好處真是七、八成，短處是三、二成，我們應該就對三、二成有所忍受，即使提一點意見，使短處得到補充、改變，也不要太急。但如果不是這樣呢?好處和短處各占一半呢?甚至倒過來呢?你還說好處我們享受著，短處應該容忍?恐怕就不行。現(xiàn)在有些事情看在什么領(lǐng)域上說。
比如說，在政治動員或者搶險救災的有些事情上，可能是權(quán)力相對集中、片面對上負責這種體制好處多一些。但是常態(tài)的日常工作，包括經(jīng)濟工作的常態(tài)、政治工作的常態(tài)、文化工作的常態(tài)、日常社會管理的常態(tài)，權(quán)力過于集中的弊端顯而易見在那兒擺著呢。比如說官僚主義和形式主義問題，我寫過一篇文章，專門考察過形式主義、官僚主義產(chǎn)生發(fā)展演變和整治的歷史過程和教訓。上世紀40年代，我們黨在局部執(zhí)政的時候，在建互助組等一些問題上就有過一刀切和形式主義、官僚主義。這么多年來對形式主義、官僚主義，咱們黨什么時候容忍過?什么時候都沒容忍過，一直在整治，不斷在整治，整治力度越來越大。但是，官僚主義、形式主義的實際情況呢?基本上是此伏彼起、波浪式發(fā)展、螺旋式發(fā)展，總體上沒有減輕，甚至于這些年愈演愈烈。這幾年，在狠抓的時候又出現(xiàn)了我剛才說的南轅北轍的問題，這就是一個體制性問題。對于這種壓力型的體制的弊端，如果我們不去改變，它的短處可能越來越大，它的好處可能越來越小，終有一天我們就會不能容忍，就會危急到我們黨執(zhí)政的合法性，這是很危險的。
因此，我覺得不能輕言享受好處容忍短處，應該具體分析：好處有多少，短處有多少，哪些是可以容忍的，哪些是不能容忍的。我們應該上下同心，攜手努力，改變不良的現(xiàn)狀，推動社會發(fā)展進步。這就是我個人的看法。
（作者曾任黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員、黑龍江阿城市市委書記等職，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學人Scholar）
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