改革開放四十多年以來，我國農村社會發生了天翻地覆的變化。其中，農村土地制度作為基礎性的經濟制度，發揮著重要的引領性作用。中國的鄉村治理，走的就是一條以地權制度變革為主線，由“因地而治”進而“因治而序”的道路模式，彰顯了中國特色、中國風格、中國氣派。
（一）簡要回顧：中國鄉村治理的歷史線索
縱觀中國歷史，鄉村治理制度從秦漢時期的鄉亭制、隋唐時期的鄉里制、宋朝的保甲制，到民國的鄉村自治運動、新中國成立后的人民公社和“鄉政村治”，再到當前法治、自治與德治的“三治融合”，都是以土地制度為核心線索的。新中國自建國以來，我國鄉村治理機制經歷了3個階段的變化。
第一階段：“人民公社”時期。新中國成立初期，國家建設百廢待興。為實現社會主義工業化目標，國家需要動員農業剩余，人民公社體制由此而生。盡管一系列的動員機制，包括土地集體所有、公社統一經營、農產品統購統銷、戶籍管制人口流動、“政社合一”等，構成了國家工業化積累的制度保障，但人民公社體制下地權管制機制，是最為基本的治理策略。
第二階段：“鄉政村治”時期。家庭承包制使廣大農民獲得了農業經營的自主權，生產積極性得到極大釋放。1983年10月，中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》；1987年11月，全國人大通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。前者標志著人民公社的解體，后者標志著“鄉政村治”的治理架構建立。在此框架下，賦予了農民土地經營的剩余控制權、剩余索取權以及參與鄉村公共事務決策的權利。
第三階段：“三治融合”時期。黨的十九大報告強調，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。重構鄉村治理機制的線索是：以自治為本，重煥鄉村治理原生動力；以法治為要，保證鄉村治理井然有序；以德治為基，樹立鄉村治理正氣新風。其中，制度底線是堅持土地的集體所有制，制度起點是維護農戶家庭的土地承包權，制度核心是開放和盤活土地的經營權，從而立足于農村土地的“三權分置”，構建一個穩定、多元、有序且富有活力的土地制度架構，由此支撐鄉村的有效治理。
（二）農地確權：鄉村治理的現代化轉型
費孝通先生1948年在《鄉土中國》一書中提出的“差序格局”論，刻畫了鄉土中國和村社治理結構的重要特征。正是差序格局，形成了以親緣地緣為紐帶的關系型鄉村治理體系。長期以來，由于緊張的人地關系與地權不穩定，使得差序格局中的關系機制與熟人社會的信任機制，成為了化解農民生存風險、維護村莊文化傳統、強化鄉村有效自治的重要組織資源。
農村土地作為村莊集體成員最為重要的生產資料，其產權結構直接決定著村莊治理與村社秩序。新的問題是，既然地權不穩定與不安全誘發了村落的關系型交易，那么，2009年開始試點并于2013年全面推進的農村土地承包經營權確權登記頒證政策，是否會動搖傳統村落關系型治理結構的產權基礎，進而重構鄉村的治理秩序？農地確權所決定的產權明晰與產權穩定，必然誘導產權實施尤其是產權交易關系的重要轉換。
一是農戶地權強化將誘發情感網絡關系的弱化。農地確權表達了地權法制化的重要進程，由此，傳統的以村社情感聯結或家族社會網絡關系保護地權的努力將被弱化。土地集體所有的社會保障功能、確權賦予農戶的長期穩定的地權關系及排他性，亦將降低農民個人和家庭的社會風險，從而進一步弱化農戶基于風險防范的人情往來和關系維護。
二是農地確權將改變地權博弈關系。農地確權政策的基本賦權單位為農戶。農戶作為獨立的產權主體，其地權受到法律的保護，因而農戶之間的隱性交易契約關系和村社集體意識的價值將失去存在基礎，從而致使農村治理的“差序格局”以及由親緣、地緣關系維系的傳統治理體系被撕裂與解構。
三是農地確權強化農戶收益最大化的經濟理性。農地確權旨在賦予農民更加充分的土地剩余控制權與索取權，活躍農村要素市場，促進土地流轉，實現農民增產增收。其將正式的經濟交易治理模式引入村莊，鄉村封閉的非正式治理機制逐步被打破，營利性規則將在交易活動中發揮主導性作用，村社成員經濟行為也將從風險最小化轉變為收益最大化。由此，地權交易的市場化將誘導“契約型”交易秩序的現代化轉型并重構村莊治理體系。
實證結果證實了農地確權將誘導傳統鄉村的“關系型”交易轉向“契約型”治理體系。基于中國家庭金融調查（CHFS）的追蹤數據，通過準自然實驗方法，考察農地確權政策對農戶土地流轉行為和村社人際交往的影響，以此揭示產權制度變革在推進鄉村治理現代化過程中所發揮的作用。結果表明，農地確權顯著抑制了農戶土地的熟人流轉行為，誘導地權交易呈現出向非熟人出租、締約期限延長的市場化趨勢，并且顯著降低了農戶基于人情世故的禮金支出。進一步利用中國勞動力動態調查（CLDS）數據的分析表明，農地確權不僅沒有弱化村莊的德治水平，并能夠在抑制宗族勢力、弱化差序格局的同時，有效改善農戶間的互助合作關系。此外，盡管在村干部選舉中，高收入農民比低收入農民有相對強烈的參與投票的積極性，但是低收入農民以投票方式所表達的政治參與能夠更加顯著地增進農民幸福感。
（三）中國經驗：鄉村治理的產權邏輯
中國以地權制度為核心的鄉村治理實踐表明，在集體所有制框架下，從以所有權為中心的賦權體系轉向以產權為中心的運作體系，不僅能夠改善產權實施的經濟效率，而且能夠誘導鄉村治理體系的現代化轉型，從而表達出中國的道路自信與制度自信，并提供具有中國風格的實踐創新與理論貢獻。
一是理解產權的本質。權利的界定至少涉及兩個層次：所有權層面，它是以財產排他性占有的方式進行的法律層次的界定；產權層面，它是以權利行使并規范主體行為的方式所進行的契約層次的界定。前者強調“法定權利”，后者聚焦“經濟權利”。法定權利既非經濟權利的必要條件，也非充分條件。因為法定權利既不必然帶來充分的排他性保護，也不必然帶來產權租金的最大化。中國的鄉村治理實踐，在堅持土地集體所有權、保護弱者并維護公平的基礎上，凸顯了產權運作的中心地位，從而重構了交易關系的契約化與規范化路徑。
二是提升行為能力。明晰的產權賦權與界定是重要的，但產權主體是否具有行使其產權的行為能力或許是更為重要的。產權實施取決于3個方面：一是他人企圖奪取的努力，二是個人保護產權的努力，三是政府予以保護的努力。其中，后兩方面的保護構成了產權實施的核心內容。中國家庭承包制的實施，農地確權政策的推進，均在賦權的基礎上強化了農民的行為能力，不僅激發了農民的生產性努力，而且顯著改善了村莊人際關系與治理績效。
三是破除“私有制神話”。主流經濟學認為“私有制是最有效的”。列舉的證據是：第一，私有制下的市場交易能充分反映社會成員的價值偏好和需求；第二，私有制能夠避免人們因產權掠奪而造成的租值耗損；第三，私權界定越完整，其市場交換價值越高。問題是，這些判據都是建立在完全市場競爭假設基礎之上的。真實的世界是，資源并非是同質的，人的行為能力也是有差異的，不同的資源特性、不同的行為能力，必然意味著不同的產權類型匹配。“黑板經濟學”的邏輯正是假定資源同質從而交易費用為零，才得出了“私有制最優”的信條。沒有任何一種產權形式在各種情形下都總是有效率的。忽視制度目標而籠統地討論制度效率，也是沒有意義的。中國鄉村治理的階段性演進歷程表明，不同的階段有著不同的制度目標，需要構建不同的地權制度與鄉村治理體系。
（作者系華南農業大學國家農業制度與發展研究院院長、教授；中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2021年第9期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
