改革開放四十多年以來，我國農(nóng)村社會發(fā)生了天翻地覆的變化。其中，農(nóng)村土地制度作為基礎(chǔ)性的經(jīng)濟制度，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)性作用。中國的鄉(xiāng)村治理，走的就是一條以地權(quán)制度變革為主線，由“因地而治”進而“因治而序”的道路模式，彰顯了中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派。
（一）簡要回顧：中國鄉(xiāng)村治理的歷史線索
縱觀中國歷史，鄉(xiāng)村治理制度從秦漢時期的鄉(xiāng)亭制、隋唐時期的鄉(xiāng)里制、宋朝的保甲制，到民國的鄉(xiāng)村自治運動、新中國成立后的人民公社和“鄉(xiāng)政村治”，再到當前法治、自治與德治的“三治融合”，都是以土地制度為核心線索的。新中國自建國以來，我國鄉(xiāng)村治理機制經(jīng)歷了3個階段的變化。
第一階段：“人民公社”時期。新中國成立初期，國家建設(shè)百廢待興。為實現(xiàn)社會主義工業(yè)化目標，國家需要動員農(nóng)業(yè)剩余，人民公社體制由此而生。盡管一系列的動員機制，包括土地集體所有、公社統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍管制人口流動、“政社合一”等，構(gòu)成了國家工業(yè)化積累的制度保障，但人民公社體制下地權(quán)管制機制，是最為基本的治理策略。
第二階段：“鄉(xiāng)政村治”時期。家庭承包制使廣大農(nóng)民獲得了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自主權(quán)，生產(chǎn)積極性得到極大釋放。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》；1987年11月，全國人大通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。前者標志著人民公社的解體，后者標志著“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)建立。在此框架下，賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營的剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)以及參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)決策的權(quán)利。
第三階段：“三治融合”時期。黨的十九大報告強調(diào)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機制的線索是：以自治為本，重?zé)ㄠl(xiāng)村治理原生動力；以法治為要，保證鄉(xiāng)村治理井然有序；以德治為基，樹立鄉(xiāng)村治理正氣新風(fēng)。其中，制度底線是堅持土地的集體所有制，制度起點是維護農(nóng)戶家庭的土地承包權(quán)，制度核心是開放和盤活土地的經(jīng)營權(quán)，從而立足于農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，構(gòu)建一個穩(wěn)定、多元、有序且富有活力的土地制度架構(gòu)，由此支撐鄉(xiāng)村的有效治理。
（二）農(nóng)地確權(quán)：鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型
費孝通先生1948年在《鄉(xiāng)土中國》一書中提出的“差序格局”論，刻畫了鄉(xiāng)土中國和村社治理結(jié)構(gòu)的重要特征。正是差序格局，形成了以親緣地緣為紐帶的關(guān)系型鄉(xiāng)村治理體系。長期以來，由于緊張的人地關(guān)系與地權(quán)不穩(wěn)定，使得差序格局中的關(guān)系機制與熟人社會的信任機制，成為了化解農(nóng)民生存風(fēng)險、維護村莊文化傳統(tǒng)、強化鄉(xiāng)村有效自治的重要組織資源。
農(nóng)村土地作為村莊集體成員最為重要的生產(chǎn)資料，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接決定著村莊治理與村社秩序。新的問題是，既然地權(quán)不穩(wěn)定與不安全誘發(fā)了村落的關(guān)系型交易，那么，2009年開始試點并于2013年全面推進的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證政策，是否會動搖傳統(tǒng)村落關(guān)系型治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，進而重構(gòu)鄉(xiāng)村的治理秩序？農(nóng)地確權(quán)所決定的產(chǎn)權(quán)明晰與產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，必然誘導(dǎo)產(chǎn)權(quán)實施尤其是產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系的重要轉(zhuǎn)換。
一是農(nóng)戶地權(quán)強化將誘發(fā)情感網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的弱化。農(nóng)地確權(quán)表達了地權(quán)法制化的重要進程，由此，傳統(tǒng)的以村社情感聯(lián)結(jié)或家族社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系保護地權(quán)的努力將被弱化。土地集體所有的社會保障功能、確權(quán)賦予農(nóng)戶的長期穩(wěn)定的地權(quán)關(guān)系及排他性，亦將降低農(nóng)民個人和家庭的社會風(fēng)險，從而進一步弱化農(nóng)戶基于風(fēng)險防范的人情往來和關(guān)系維護。
二是農(nóng)地確權(quán)將改變地權(quán)博弈關(guān)系。農(nóng)地確權(quán)政策的基本賦權(quán)單位為農(nóng)戶。農(nóng)戶作為獨立的產(chǎn)權(quán)主體，其地權(quán)受到法律的保護，因而農(nóng)戶之間的隱性交易契約關(guān)系和村社集體意識的價值將失去存在基礎(chǔ)，從而致使農(nóng)村治理的“差序格局”以及由親緣、地緣關(guān)系維系的傳統(tǒng)治理體系被撕裂與解構(gòu)。
三是農(nóng)地確權(quán)強化農(nóng)戶收益最大化的經(jīng)濟理性。農(nóng)地確權(quán)旨在賦予農(nóng)民更加充分的土地剩余控制權(quán)與索取權(quán)，活躍農(nóng)村要素市場，促進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。其將正式的經(jīng)濟交易治理模式引入村莊，鄉(xiāng)村封閉的非正式治理機制逐步被打破，營利性規(guī)則將在交易活動中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，村社成員經(jīng)濟行為也將從風(fēng)險最小化轉(zhuǎn)變?yōu)槭找孀畲蠡Ｓ纱耍貦?quán)交易的市場化將誘導(dǎo)“契約型”交易秩序的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型并重構(gòu)村莊治理體系。
實證結(jié)果證實了農(nóng)地確權(quán)將誘導(dǎo)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“關(guān)系型”交易轉(zhuǎn)向“契約型”治理體系。基于中國家庭金融調(diào)查（CHFS）的追蹤數(shù)據(jù)，通過準自然實驗方法，考察農(nóng)地確權(quán)政策對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為和村社人際交往的影響，以此揭示產(chǎn)權(quán)制度變革在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中所發(fā)揮的作用。結(jié)果表明，農(nóng)地確權(quán)顯著抑制了農(nóng)戶土地的熟人流轉(zhuǎn)行為，誘導(dǎo)地權(quán)交易呈現(xiàn)出向非熟人出租、締約期限延長的市場化趨勢，并且顯著降低了農(nóng)戶基于人情世故的禮金支出。進一步利用中國勞動力動態(tài)調(diào)查（CLDS）數(shù)據(jù)的分析表明，農(nóng)地確權(quán)不僅沒有弱化村莊的德治水平，并能夠在抑制宗族勢力、弱化差序格局的同時，有效改善農(nóng)戶間的互助合作關(guān)系。此外，盡管在村干部選舉中，高收入農(nóng)民比低收入農(nóng)民有相對強烈的參與投票的積極性，但是低收入農(nóng)民以投票方式所表達的政治參與能夠更加顯著地增進農(nóng)民幸福感。
（三）中國經(jīng)驗：鄉(xiāng)村治理的產(chǎn)權(quán)邏輯
中國以地權(quán)制度為核心的鄉(xiāng)村治理實踐表明，在集體所有制框架下，從以所有權(quán)為中心的賦權(quán)體系轉(zhuǎn)向以產(chǎn)權(quán)為中心的運作體系，不僅能夠改善產(chǎn)權(quán)實施的經(jīng)濟效率，而且能夠誘導(dǎo)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而表達出中國的道路自信與制度自信，并提供具有中國風(fēng)格的實踐創(chuàng)新與理論貢獻。
一是理解產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。權(quán)利的界定至少涉及兩個層次：所有權(quán)層面，它是以財產(chǎn)排他性占有的方式進行的法律層次的界定；產(chǎn)權(quán)層面，它是以權(quán)利行使并規(guī)范主體行為的方式所進行的契約層次的界定。前者強調(diào)“法定權(quán)利”，后者聚焦“經(jīng)濟權(quán)利”。法定權(quán)利既非經(jīng)濟權(quán)利的必要條件，也非充分條件。因為法定權(quán)利既不必然帶來充分的排他性保護，也不必然帶來產(chǎn)權(quán)租金的最大化。中國的鄉(xiāng)村治理實踐，在堅持土地集體所有權(quán)、保護弱者并維護公平的基礎(chǔ)上，凸顯了產(chǎn)權(quán)運作的中心地位，從而重構(gòu)了交易關(guān)系的契約化與規(guī)范化路徑。
二是提升行為能力。明晰的產(chǎn)權(quán)賦權(quán)與界定是重要的，但產(chǎn)權(quán)主體是否具有行使其產(chǎn)權(quán)的行為能力或許是更為重要的。產(chǎn)權(quán)實施取決于3個方面：一是他人企圖奪取的努力，二是個人保護產(chǎn)權(quán)的努力，三是政府予以保護的努力。其中，后兩方面的保護構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)實施的核心內(nèi)容。中國家庭承包制的實施，農(nóng)地確權(quán)政策的推進，均在賦權(quán)的基礎(chǔ)上強化了農(nóng)民的行為能力，不僅激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)性努力，而且顯著改善了村莊人際關(guān)系與治理績效。
三是破除“私有制神話”。主流經(jīng)濟學(xué)認為“私有制是最有效的”。列舉的證據(jù)是：第一，私有制下的市場交易能充分反映社會成員的價值偏好和需求；第二，私有制能夠避免人們因產(chǎn)權(quán)掠奪而造成的租值耗損；第三，私權(quán)界定越完整，其市場交換價值越高。問題是，這些判據(jù)都是建立在完全市場競爭假設(shè)基礎(chǔ)之上的。真實的世界是，資源并非是同質(zhì)的，人的行為能力也是有差異的，不同的資源特性、不同的行為能力，必然意味著不同的產(chǎn)權(quán)類型匹配。“黑板經(jīng)濟學(xué)”的邏輯正是假定資源同質(zhì)從而交易費用為零，才得出了“私有制最優(yōu)”的信條。沒有任何一種產(chǎn)權(quán)形式在各種情形下都總是有效率的。忽視制度目標而籠統(tǒng)地討論制度效率，也是沒有意義的。中國鄉(xiāng)村治理的階段性演進歷程表明，不同的階段有著不同的制度目標，需要構(gòu)建不同的地權(quán)制度與鄉(xiāng)村治理體系。
（作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院院長、教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2021年第9期）
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