經濟活動和人口的空間分布正在出現(xiàn)巨大的調整，城市化率不斷提高，人口和經濟逐步向著城市群以及大城市周邊的都市圈集中。地理因素仍將是決定農村城鎮(zhèn)化路徑的最為重要的因素。在人口集聚的城市周圍，農村融入都市圈一體化發(fā)展。在偏遠的農村地區(qū)，如果有產業(yè)發(fā)展?jié)摿?，可自發(fā)形成人口集聚的城鎮(zhèn)。但在缺乏產業(yè)集聚基礎的地區(qū)，則需在人口減少進程中走向農業(yè)、旅游、資源產業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化，提高附近城鎮(zhèn)公共服務的可達性。
隨著中國城市化進程的持續(xù)推進，農村人口數(shù)量持續(xù)減少，出現(xiàn)了大量“空心村”現(xiàn)象。同時，國家又高度重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在城市化和鄉(xiāng)村振興之間，“農村城鎮(zhèn)化”這個詞匯進入人們的視野。從趨勢上來說，隨著經濟現(xiàn)代化進程的推進，中國即將成為一個人均GDP意義上的高收入國家。在以國內循環(huán)為主，國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局之下，城市化水平不斷提高，中心城市和城市群發(fā)展已經成為國家戰(zhàn)略。與此同時，農村和縣城人口仍將大量存在。那么，在經濟發(fā)展不斷提升水平、提高質量的大背景之下，農村地區(qū)是否可能城鎮(zhèn)化？農村城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是什么關系，是否可以遏制農村人口流出？什么樣的農村能夠城鎮(zhèn)化？如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化？這些問題的回答需要一個國家發(fā)展全局的視野。
本文將從農村城鎮(zhèn)化的問題入手，對其中所涉及到的理論問題和制度障礙進行分析，最后提出相關政策改革的方向。希望所涉及到的問題能夠澄清一些在認識和實踐當中的誤區(qū)。
農村城鎮(zhèn)化的理論基礎
（一）城市化和人口空間布局的調整
農村城鎮(zhèn)化本身是城市化進程的一個部分，它必須放在整個國家發(fā)展的大格局中去看。在本文中，當使用“城市化”這個表述的時候，既包括農村融入大城市發(fā)展，也包括發(fā)展成為中小城市和小城鎮(zhèn)。而當使用“城鎮(zhèn)化”這個詞的時候，則特指農村發(fā)展為人口規(guī)模比較小的城鎮(zhèn)。
一個國家的城市化有兩重含義。第一重含義是城鎮(zhèn)人口在國家總人口中的比重持續(xù)上升，直到最后趨于穩(wěn)定。世界上最發(fā)達的國家，城市化率可以高達90%以上。隨著經濟發(fā)展水平的提高，只要城市不斷提升收入水平和創(chuàng)造就業(yè)，而農業(yè)產值受制于農業(yè)用地和需求總量雙重制約，農業(yè)就必須減少從業(yè)人員，通過不斷提高的農業(yè)規(guī)模經營，提高農民收入，不至于城鄉(xiāng)間收入差距太大。在中國，如果若干年之后，農場的規(guī)模逐漸擴大到發(fā)達國家的水平（例如歐洲的水平），那么，直接從事農業(yè)的人口需要大幅度減少，而城市化率則將持續(xù)提高。由于中國人口基數(shù)大，因此，對應于農業(yè)用地規(guī)?；洜I的人口占比可能低于10%，而城市化率將達到甚至超過90%。當然，90%的城市化率可能會用幾十年的時間來實現(xiàn)。否則，即使在今天，農業(yè)產值也已經低到GDP的8%，未來可能還會進一步下降，如果農民占比超過農業(yè)GDP占比越多，農業(yè)人均產出和人均收入相對于非農業(yè)產業(yè)的人均產出和收入越低。
城市化的另外一重含義是城鎮(zhèn)人口的空間布局調整。農村人口進入到城市的時候，并不是均勻地進入到所有城市，而是更多地進入到大城市周圍的都市圈。與此同時，不同城市之間的人口也在進行流動。從總體上來講，大城市及周圍的都市圈在人口中所占的份額是逐步上升的。即使在發(fā)達國家城市化后期，城市化率趨于穩(wěn)定的時候，城市人口在不同城市之間的空間布局也仍然在繼續(xù)調整。中國城市人口的空間布局調整，也將在未來幾十年中持續(xù)發(fā)生。
在城市化和城市人口重新布局的背后，本質的驅動力仍然是人口、資本和土地等生產要素的價值在空間上存在差異。雖然說在空間經濟發(fā)展中同時存在集聚力和離散力兩種力量，前者導致生產要素集中，后者導致生產要素離散，但是隨著技術進步和管理改進，集聚的負外部性被有效地克服，而服務業(yè)更需要人與人的見面，知識經濟需要越來越多的人際交流，因此，離散力的作用不如集聚力來得強大。經濟和人口的集聚將持續(xù)加強，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的空間均衡（一般均衡），即在經濟和人口的集聚程度提高的過程中，城鄉(xiāng)和地區(qū)間達到人均GDP、人均實際收入和生活質量的大致相等，從而實現(xiàn)“在集聚中走向平衡”的道路（陸銘等，2019）。在總體上，服務業(yè)占比逐步上升，生產要素（特別是人口）從農村向城市集中，從小城市向大城市周圍的都市圈集中，是全球范圍之內存在的客觀規(guī)律和普遍趨勢（鐘粵俊等，2020）。在局部或者在個體層面出現(xiàn)的生產要素的回流，不改變上述總體趨勢。
農村城鎮(zhèn)化的路徑取決于人口遷移決策人口的遷移來自于勞動力的需求。勞動力需求取決于在全國范圍之內的經濟活動空間分布，本質上這又是城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間，以及在城市體系內部大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的空間分布問題。如果是農村產品和服務相關的勞動力需求，派生出農村就地城鎮(zhèn)化的動力；本地的城市經濟產生的勞動力需求，則派生出農民在本地進城的動力；而其他地區(qū)所帶來的勞動力的需求，則派生出人口跨地區(qū)遷移的動力。相應地，農村城鎮(zhèn)化不僅是農村人口向城市遷移的過程，而且還包含了大量跨地區(qū)遷移的過程。中國的未來將形成以沿海京津冀、長三角、粵港澳三大城市群，以及成渝雙城經濟圈為第四極的城市群格局。在其他地區(qū)，形成以武漢、鄭州、西安等國家級中心城市為核心的區(qū)域性城市群。其余地區(qū)則形成以省會城市為主的中心城市帶動的小城市群。在全國范圍之內，人口的分布將出現(xiàn)從沿海大港口向內地、從中心城市到外圍的梯度下降（Li等，2021）。
在上述背景和理論邏輯之下看待農村城鎮(zhèn)化，就可以站在國家發(fā)展的全局制高點之上。在學理上，這個全局視野就是跳出農村看農村，把城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同規(guī)模的城市之間統(tǒng)籌起來看。
（二）農村城鎮(zhèn)化：特色與距離的影響
農村城鎮(zhèn)化是在上述城市化和城市體系調整進程中發(fā)生的。為了理解農村城鎮(zhèn)化的差異，需要把握特色和距離兩個最為重要的影響農村城鎮(zhèn)化路徑的因素。
首先，距離是決定性的。越是靠近核心大城市的地區(qū)，越是可能接受到核心大城市的輻射帶動作用，這些地區(qū)更多地融入城市及其延伸的產業(yè)鏈。距離大城市遠的地方，由于運輸成本的因素，很難融入城市及其延伸的產業(yè)鏈，那么農業(yè)、旅游和自然資源（包括相關的制造業(yè)）是當?shù)氐谋容^優(yōu)勢。
在遠離核心大城市的地區(qū)，農業(yè)、旅游和自然資源的相關產業(yè)GDP的總量決定了人口的總量。而這個GDP總量又與它能夠服務于全國甚至全世界的需求總量有關，需求總量又與當?shù)禺a品和服務的特色有關。以農業(yè)和自然資源為例，如果當?shù)氐霓r產品和自然資源產品沒有特色且容易被替代的話，那么考慮到運輸成本，生產類似產品的地方仍然應接近于城市，此類產品比如蔬菜。但是如果一個地方的農產品和自然資源非常有特色，那么就可以供給或服務于全國甚至全世界，比如中國西南地區(qū)的松茸。
再以旅游為例，如果一個地方的旅游產業(yè)沒有明顯特色，僅僅以一般的度假和休閑為功能，那么發(fā)展這樣產業(yè)的地方，距離城市（特別是大城市）不能太遠，通常在一個小時的車程之內可以有需求。這里的旅游產業(yè)（以及相關的休閑和文化產業(yè)）能夠發(fā)展多大，與周邊的城市人口規(guī)模和收入水平有關。但是，如果一個地方的旅游產業(yè)非常有特色，那么這樣的地方就可以服務于來自全國甚至全世界的需求，例如中國西南的麗江和西北的敦煌就是這種類型。
但是，即便是非常有特色的農產品和旅游產業(yè)，給定其需求之后，當?shù)氐霓r業(yè)和旅游產值仍然受制于它的核心投入要素的數(shù)量，從而制約了周邊農村的城鎮(zhèn)化空間。農產品的產量最終取決于當?shù)氐霓r業(yè)用地數(shù)量。技術進步在突破農業(yè)的資源約束方面作用有限，在城市化進程中，農業(yè)的技術進步起到的作用，主要是替代農業(yè)勞動力。在特定產品之上，技術進步可以提高農產品的產量，比如說雜交水稻技術、規(guī)?；B(yǎng)殖的技術，但是最終農業(yè)用地的數(shù)量將局限農產品的供給能力。在旅游產品上局限相關產值的因素則是當?shù)芈糜尉包c的游客接待能力。雖然旅游延伸產品（例如住宿和紀念品）也可以通過管理和設計增加附加值，但是這些附加值的增加仍然受制于當?shù)氐挠慰徒哟芰Α?/p>
對一個地方的農產品、旅游和自然資源相關產品的需求，與其供給能力之間最終的均衡狀態(tài)，就決定了農村城鎮(zhèn)化的空間。少數(shù)經濟總量增長快的農村地區(qū)，人口可能下降慢，甚至上升，但大多數(shù)農村地區(qū)，因為經濟總量增長受限，人口將逐步減少，人均GDP和人均收入逐步提高。鄉(xiāng)村振興并不是要把農民留在農村，減緩甚至終止城市化進程中的人口外流，而是要著眼于在人口流出的過程中提高農村居民的人均收入和生活質量。隨著農村人口減少，當農村產業(yè)的規(guī)模經營達到一定水平之后，就會有新的人力資源、技術和資本進入農村，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產要素的雙向合理流動。
農村城鎮(zhèn)化的差異化：模式與案例
對于中國這樣一個地域遼闊人口眾多的國家來說，農村城鎮(zhèn)化的道路也必然是有巨大差異的。在這一節(jié)中，本文就結合上一節(jié)的理論分析，以及在中國各地實際發(fā)生的實例，來展現(xiàn)農村城鎮(zhèn)化的不同模式。
首先，隨著大城市的發(fā)展，人口集聚帶來城市的擴張，郊區(qū)的農村就逐漸通過城市化融入了大城市及周邊都市圈的發(fā)展。在這種模式之下，往往是越靠近大城市中心城區(qū)的地方，城市化的效率越高，事后看來也更成功。而相對來說，在遠離大城市的地方進行大規(guī)模的投資，往往收效欠佳。例如，上海的浦東新區(qū)、鄭州的鄭東新區(qū)和成都的高新區(qū)都是緊鄰中心城區(qū)的，這些地方都形成了非常有活力的新興城市。在深圳和廣州，甚至以城市包圍農村的方式進行發(fā)展，產生了一些城中村。這些城中村除了土地性質仍然是農村集體所有之外，其地理區(qū)位和經濟活動都已經是城市的一部分，產業(yè)活躍，人口集聚，房價攀升。與上述成功的農村發(fā)展融入城市的例子相比，天津的濱海新區(qū)距離天津主城區(qū)大約40公里，蘭州的蘭州新區(qū)距離主城區(qū)70公里，而天津和蘭州自身的人口總量和經濟總量又不足以支撐一個半徑如此之大的都市圈。因此，至今這兩個新區(qū)都仍然有大量的閑置產業(yè)用地和基礎設施，由于相應的城市建設投資回報不高，甚至伴隨著地方政府的債務負擔。
在大城市周圍的農村城市化，如果建得太遠，尚且存在投資回報不高的問題，那么，在大量中小城市推進的以新城建設為代表的農村城鎮(zhèn)化，問題就更加嚴重了。中國當前的情況是全國大約有1/3的城市已經出現(xiàn)了人口負增長，成為了所謂“收縮城市”。從區(qū)位上來看，這些“收縮城市”大多位于既遠離沿海，又遠離區(qū)域性中心城市的地方（陸銘等，2019）。在人口負增長的地區(qū)，真正能夠維持可持續(xù)增長的，就是它的中心城區(qū)。但是遺憾的是，在上一輪的城市化進程中，全國各地普遍實施了擴張型的規(guī)劃。根據(jù)我的團隊人工收集的一個全國范圍內的數(shù)據(jù)庫，全國90%以上的城市在當?shù)匾?guī)劃建設了自己的新城（常晨等，2017；彭沖等，2019）。
新城建設不僅在全國廣泛地鋪開，而且在建設的模式上還出現(xiàn)了“遠、大的新城”現(xiàn)象。具體來說，新城往往建得距離所在的地級市中心城區(qū)特別遠，規(guī)劃建設的面積和人口也特別大（常晨等，2017）。在2003年之后，為了扶持欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，將大量的城市建設用地指標配置給了中西部的一些中小城市，被當?shù)赜米鞴I(yè)園和新城建設。特別是在2009年4萬億支出計劃之后，中國經歷了幾年快速的新城建設。這一波新城建設伴隨著城市面積的迅速擴張。根據(jù)收集的數(shù)據(jù)庫，新城建設的平均面積達115平方公里，規(guī)劃的人口平均值是42.5萬，新城選址到所在的地級市老城區(qū)平均距離25公里（常晨等，2017）。而且地方政府出現(xiàn)了短期化的行為，地方主政官員越是年輕，越是有積極性通過新城建設和借債投資來拉動短期經濟增長（彭沖等，2019）。根據(jù)研究，建設密度越低，并且距離老城越遠的新城建設，越是帶來投資回報低和地方政府負債率高的后果，而這樣的問題主要存在于中西部、中小城市以及人口流出的地區(qū)（常晨等，2017）。值得提醒的是，違背經濟規(guī)律推進農村的城鎮(zhèn)化，雖然在短期里可以獲得投資拉動的經濟增長，但是最終卻會受到經濟規(guī)律的懲罰。
依托于城市規(guī)模經濟效應發(fā)展制造業(yè)和服務業(yè)，是當今世界的主流，但在農村地區(qū)，如果當?shù)啬軌蛐纬梢恍┨厣a業(yè)，也可以建成城鎮(zhèn)形態(tài)。圍繞特色產業(yè)的農村城鎮(zhèn)化，最為典型的就是浙江的區(qū)塊經濟和特色小鎮(zhèn)。有些地方的區(qū)塊經濟可以專門化于某一類商品的生產，可以達到全國甚至全球最大的生產規(guī)模。例如全國60%的電工電器來自溫州柳市，50%的童裝產自湖州織里，33%的羽毛球產自衢州江山，全球73%的淡水珍珠產自紹興諸暨（周薇，2019）。類似的，在山東西南部菏澤的人口大縣曹縣是另一個產業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的例子。其中，大集鎮(zhèn)從“全球最大演出服飾產業(yè)基地”進而發(fā)展成為“中國最大漢服生產基地”。而莊寨鎮(zhèn)則選擇了木材加工業(yè)，全日本每年近70%的棺材都來自菏澤，其中大部分來自曹縣莊寨。需要說明的是，有些形成特色產業(yè)的地方被稱為“農村”，是因為中國的行政管理體制和農村土地集體所有的性質，如果放在國際標準之下，聚集人口超過五萬的地方其實已經是城鎮(zhèn)。在特色產業(yè)發(fā)展方面，有些小鎮(zhèn)嚴格意義上達不到常住人口五萬的城鎮(zhèn)標準，但是，從其經濟形態(tài)來講就是城市經濟。最為典型的，就是一些旅游小鎮(zhèn)。例如吉林長白山腳下的“萬達小鎮(zhèn)”，浙江德清莫干山腳下的庾村，都是為游客打造的旅游景點加休閑娛樂小鎮(zhèn)，也都依托于周邊獨有的旅游資源，不是白手起家的。
以浙江的特色小鎮(zhèn)為代表的成功先例也產生一些誤區(qū)。很多人認為，只要通過政府扶持就能成功，于是在上一輪特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中，全國各地又一哄而上建設了一批政府推動的項目。而事實上，在浙江獲得成功的特色小鎮(zhèn)主要是由市場經濟的力量推動的。浙江作為一個沿海省份，依托特定產業(yè)形成特色小鎮(zhèn)，并將產品出口到全世界，也是符合全球化邏輯的。在這個意義上，國家有關部門提出規(guī)劃建設一批特色小鎮(zhèn)，不能理解為可以不顧之前有沒有特色產業(yè)基礎，每一個地方都去建設特色小鎮(zhèn)，更不要說去建設嚴重脫離大城市人才和信息條件的所謂“基金小鎮(zhèn)”“大數(shù)據(jù)小鎮(zhèn)”等等。
有人可能會問，當年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是在全國范圍內有廣泛的布局嗎？為什么今天就不能再重新走農村工業(yè)化的道路呢？每一個經濟現(xiàn)象的產生，都必須要結合特定的歷史條件。在20世紀80、90年代的確曾經出過一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的熱潮，但是當時的背景是，中國加入全球化的進程還沒有全面展開，城市的國有和集體企業(yè)正處在計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，企業(yè)負擔重，同時，城市的現(xiàn)代經濟集聚效應還沒有充分的顯現(xiàn)出來。而在農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻充分利用了資金、土地和勞動力都便宜的優(yōu)勢，而且還有國有企業(yè)的大力幫扶。事實上，在進入到20世紀90年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就放緩了，因為位于農村的工業(yè)企業(yè)缺乏規(guī)模經濟與集聚效應（鐘寧樺，2011）。
在城市化和人口空間布局調整的浪潮之下，人口持續(xù)減少地區(qū)需要做減量式規(guī)劃。在全國范圍之內出現(xiàn)人口向沿海地區(qū)以及中西部的大城市周圍的都市圈集中趨勢，其他地區(qū)出現(xiàn)了相應的人口負增長，形成了收縮城市和空心村的現(xiàn)象。放在全國發(fā)展的大格局之下來看，這恰恰是人口在異地城市化的表現(xiàn)。在農村地區(qū)，隨著人口持續(xù)下降有必要進行“合村并居”，對公共服務和行政管理進行集中提供，提高效率和質量。事實上，這個過程一直在進行，根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的村居名單，全國的村居數(shù)量從2009年的70萬個已經減少到了2018年66.6萬個。同時，合村并居也可以帶來農村居住條件的改善，還可以因居住密度提高而節(jié)約出建設用地指標用于跨地區(qū)的流轉。例如，成都市福洪鎮(zhèn)，地處龍泉山旅游區(qū)腹地，距成都市中心城區(qū)19公里，處于成都半小時經濟圈內。在這里，通過市場化的運作方式，以民營的和盛公司為投資主體，“將‘人地掛鉤’的理念與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的運作思路相結合，以遠離新規(guī)劃場鎮(zhèn)的先鋒村為拆舊區(qū)，在農民自愿的基礎上對先鋒村破舊農房及宅基地進行拆除和復墾還耕，并到規(guī)劃的新村聚居點和新場鎮(zhèn)集中修建住房，妥善安置農民。將通過土地綜合整治節(jié)余的部分建設用地指標配置在場鎮(zhèn)用于二三產業(yè)發(fā)展，部分配置在鎮(zhèn)域用于休閑農業(yè)與觀光旅游等項目建設，土地指標的交易和使用收益用于彌補公司的投資成本及取得回報”。同樣道理，在人口收縮的城市地區(qū)，減量規(guī)劃意味著未來的公共服務提供將向中心城區(qū)集中，提高公共服務提供的效率和質量。
不管是農村地區(qū)的合村并居，還是收縮城市的減量規(guī)劃，都不能操之過急，都必須以當?shù)赝獬鰟展と藛T在就業(yè)所在地安居樂業(yè)、享受公共服務和社會保障為前提。在少數(shù)地區(qū)，農民仍然生活在當?shù)兀⑶乙詣辙r為主要職業(yè)，而地方政府卻在此時強行推行合村并居，引起了民眾的不滿。但是，在全國發(fā)展的大格局之下，不能因為少數(shù)地區(qū)強行推進的合村并居的負面影響，就否定整體上合村并居的必要性。
除了有產業(yè)支撐的農村城鎮(zhèn)化，要避免將“就地城鎮(zhèn)化”擴大化的誤區(qū)。即使在當下仍然存在對于跨地區(qū)勞動力流動的各種制度障礙，2019年外出農民工中有43.1%是跨省遷移的，在省內也是大量跨縣遷移的。未來，隨著戶籍制度的改革和公共服務按常住人口配置，跨地區(qū)遷移只會進一步發(fā)展。在這一背景之下，就地城鎮(zhèn)化不能理解為農村本地發(fā)展成城市。那些在省內跨城市、跨縣的城鎮(zhèn)化也可以視作本地就近的城鎮(zhèn)化，而不應強調每一個農村就在本地縣城“就地城鎮(zhèn)化”。
在整個國家城市化的進程中，在相當長的時期里，農村地區(qū)仍然會有大量人口，需要得到城鎮(zhèn)的公共服務。即使城市化率每年提高一個百分點，到2035年中國也仍然可能有25%的人口居住在農村地區(qū)。在這個意義上，農村城鎮(zhèn)化還有一層含義，那就是，即使農村人口集聚達不到城鎮(zhèn)的標準，也可以在某些維度上享受城鎮(zhèn)的生活標準。但是享受城鎮(zhèn)的生活標準要做具體的區(qū)分，在基本公共服務方面，未來需要縮小城鄉(xiāng)間差距，在農村地區(qū)也要逐漸實施和城鎮(zhèn)一樣的基本公共服務標準。例如，筆者調研過的山西呂梁市臨縣黃家溝村的黃家溝煤礦塌陷區(qū)治理屬于此類。該煤礦在歷經46年的開采之后，造成大面積塌陷，因地質災害隱患，不再適合居住。2010年起開始的煤礦塌陷區(qū)治理項目，主要由縣財政適當補貼加煤礦企業(yè)兜底的方式，建設集中安置住房，并相應配備了城鎮(zhèn)社區(qū)的公共服務。但是，考慮到學校、醫(yī)院等公共服務提供的規(guī)模經濟效應，未來需要加強農村到縣城和中心鎮(zhèn)的公共服務的可達性，而并不一定要把所有公共服務都在低人口密度的農村地區(qū)提供。更不能按照城市人的生活方式和規(guī)劃師的習慣在農村搞建設，比如，我在調研過程中就發(fā)現(xiàn)，有些地方在農村修建木質的健康步道，或者在農田附近建觀景臺，而實際利用率極低，這就完全脫離了農村居民的實際需求。
農村城鎮(zhèn)化遇到的制度障礙
本文之所以從城鎮(zhèn)化的理論入手，來討論農村城鎮(zhèn)化的問題，這是因為當前實踐中存在著大量認識誤區(qū)。但是，即便這些認識的誤區(qū)都被澄清了，農村城鎮(zhèn)化的合理有序推進仍然碰到很多制度上的障礙，急需突破。
首先，中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃是按照行政區(qū)劃來制定的，并且地方官員的GDP和稅收最大化目標導致了地方本位主義。在上一輪城市快速擴張的過程中，之所以在人口流出地建設了大量的新城，就是因為這樣的建設在短期GDP增長上能夠產生好看的數(shù)字。但是相應的建設是否有回報且可持續(xù)，卻被嚴重地忽視了。與此同時，在人口流入地，特別是在一些超大城市，例如北京和上海，由于按照行政管轄邊界來進行城市規(guī)劃，在轄區(qū)內保留了大量未作開發(fā)的用地，甚至提出建設用地要減量規(guī)劃。上述現(xiàn)象就導致了大城市郊區(qū)農村該城市化卻沒有城市化，而在缺乏需求的中小城市（特別是人口流出的地方）卻大規(guī)模地推進土地城市化。
第二就是建設用地指標的配置制度。長期以來，農村集體建設用地和耕地必須要經過征用才能轉化為城市用途，而土地征用的數(shù)量又受到建設用地指標數(shù)量的制約。在相當長的一段時間，城市建設用地指標被用作鼓勵中西部中小城市發(fā)展的政策手段，地方政府用建設用地指標來進行當?shù)氐拈_發(fā)和土地融資，又助推了上一階段快速的土地城鎮(zhèn)化。而在人口流入的以超大城市為中心的都市圈，建設用地指標卻受到了嚴格的控制。這就加劇了建設用地指標的空間錯配，有需求的地方城市化不足，沒需求的地方城市化過度。
在人口流出地，城鎮(zhèn)建設用地的空間錯配問題很難得到解決。例如，如果在新城建設中有一個工業(yè)園出現(xiàn)了空置，而當?shù)氐淖》繀s不足。理論上來講，只要將空置的工業(yè)園復耕為農業(yè)用地，然后把相應建設用地指標轉至中心城區(qū)，用于建設住房就可以了。而在實際操作中卻障礙重重。第一，這需要修改規(guī)劃，而中國的城市規(guī)劃具有很強的剛性。第二，土地的用途變更也非常麻煩，閑置的工業(yè)園要減少的是工業(yè)用地，而中心城區(qū)要增加的卻是住房用地。第三，工業(yè)園建設往往形成了一級開發(fā)區(qū)行政單位，有的開發(fā)區(qū)甚至級別很高，根本不愿意接受所在地級市的協(xié)調，不愿意對工業(yè)園做減量規(guī)劃。于是，上一輪錯誤的農村城鎮(zhèn)化就很難得到糾正。如果換一個場景，開發(fā)區(qū)的工業(yè)園閑置，同時，所屬城市中心城區(qū)人口也在萎縮，那么閑置的工業(yè)園用地復耕為農業(yè)用地，其建設用地指標需要跨城市甚至跨省份進行轉讓，這在實際操作中更會碰到重重障礙。
改革進展到今天，農村土地制度已經有了一些突破。在理論上和制度設計上，農村集體建設用地入市已經提出，并且在試點。但是，真正在實踐中對于農村集體建設用地入市有需求的人口流入地，尤其是特大和超大城市周圍，地方政府又擔心集體建設用地入市，會沖擊當?shù)氐姆績r和地價，不利于當?shù)卣耐恋刎斦杖?。在人口流出地，農村集體建設用地直接入市的需求是少的，需要做的是把閑置的農村集體建設用地復耕為農業(yè)用地，然后再把建設用地指標有償轉讓給用地需求大的地區(qū)。這項改革目前在逐步推進，但是這就需要進行人口流出地的減量規(guī)劃，和地方政府做大本地GDP和稅收的目標產生了矛盾。
農村宅基地制度的改革更是遠遠滯后于實踐的需要。如果說在人口流入地區(qū)，通過傳統(tǒng)的制度進行征地補償，問題還不大，那么，焦點問題就是人口流出地區(qū)的農村宅基地制度怎么改。當前中國農村人口不斷減少，根據(jù)中國科學院地理科學與資源研究所的測算表明，全國空置宅基地約為1.14億畝，空置率高達40%，土地利用效率極低，而這已經是十年前的數(shù)據(jù)（劉彥隨等，2011）。在一些欠發(fā)達地區(qū)，已經事實上出現(xiàn)了空心村，宅基地閑置的比例比全國平均水平更高。但是，正式的制度僅允許宅基地在同村村民之間進行轉讓交易，這會讓農村人口持續(xù)減少的地區(qū)出現(xiàn)有轉出宅基地的供給，卻無轉入需求的局面。解決問題的辦法是允許農民將閑置的宅基地復耕為農業(yè)用地，然后將產生的建設用地指標進行跨地區(qū)的流轉，這不僅能夠提高建設用地在全國范圍的配置效率，也可以通過把宅基地使用權資產化并可轉讓，增加農民的財產性收入。目前這一做法已經在貧困和極度貧困地區(qū)開始推開，可以將閑置宅基地復耕整理所騰出的建設用地指標用于跨省的流轉。接下來需要推進的改革，是在更大范圍之內將閑置的農村宅基地復耕為農業(yè)用地產生的建設用地指標，進行跨地區(qū)流轉，而不僅僅局限于貧困和極度貧困地區(qū)的農村（陸銘等，2021）。
然而遺憾的是，跟上述趨勢和政策方向相悖的卻是，一邊全國農村人口數(shù)量在減少，城市化率在提高，而農村宅基地越占越多，房子越建越多。2000—2018年，農村常住人口由8.08億人縮減至5.64億人，村落數(shù)量也從353.7萬個減至245.2萬個。然而，農村年末實有住宅建筑面積卻從195.2億平方米增加至252.2億平方米。這背后的原因就是城市化的進程本身受阻，大量農民進城務工，遇到的是高房價、社會保障缺失、公共服務欠缺、子女教育受歧視，因此缺乏在所在城市長期定居的預期，于是，就把在城里掙的錢用來在老家蓋房子。但是，必須指出，只要城市化率不斷提高是客觀的經濟規(guī)律，那么今天在農村地區(qū)出現(xiàn)的房子越建越多的現(xiàn)象，就必然導致在接下來的二三十年中出現(xiàn)大批房子閑置，造成大量的資源浪費和經濟損失。
跨地區(qū)的農民進城還遇到了財政制度的障礙。如果要改變今天在農村不合理的農村城鎮(zhèn)化，關鍵是要在人口流入地推進農民的市民化。這就回到了本文一開始講的道理，農村的城鎮(zhèn)化本質上是要讓農民變成城市市民，而農民變成城市市民并不一定要在本地，而有可能是在異地。這時，財政制度就必須要改革。既有的財政制度是由地方財政來作為城市公共服務提供的主要財政來源，而地方的財政收入又以增值稅為主要來源之一。增值稅是基于當?shù)厣a的，因此，對于人口流入地來講，外來人口在本地就業(yè)推動經濟增長和稅收很歡迎，但是，人口流入地政府卻缺乏積極性向外來人口提供公共服務。甚至地方政府認為，外來人口的市民化會帶來巨大的財政負擔，并以此為借口延緩改革。另外一個經常被提出的理由就是“跨界外部性”，認為外來人口居住不穩(wěn)定，如果本地支出在教育等公共服務上的成本是本地的，但是收益卻有可能隨著人口流動產生在外地。理論上來說，跨界外部性的克服需要中央政府介入，用中央財政來支付人口流入地為外來人口提供的公共服務，特別是教育。但是，在當前，中央財政轉移支付主要還是投入到人口流出地，未能用于滿足人口流入地巨大的公共服務需求。
農村城鎮(zhèn)化：更新認知與改變政策
對于本文討論的農村城鎮(zhèn)化，本文再次呼吁應該拋棄幻想和情緒，尊重科學和規(guī)律。在經濟現(xiàn)代化的進程中，經濟活動和人口的空間分布正在出現(xiàn)巨大的調整，城市化率不斷提高，人口和經濟逐步向著城市群以及大城市周邊的都市圈集中。理解農村城鎮(zhèn)化的道路，必須有全局的“空間均衡”視野。在中國這樣一個統(tǒng)一國家的內部，不同地區(qū)要科學地預測未來的人口空間分布格局，根據(jù)自己的地理位置和發(fā)展條件形成不同的城鎮(zhèn)化路徑，在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營造平衡。
地理因素仍將是決定城鎮(zhèn)化路徑的最為重要的因素。在國家級中心城市以及區(qū)域性的中心城市周圍，人口還將進一步增長，并發(fā)展成為以中心城市為核心的都市圈。為此，都市圈建設需要跨越行政管轄邊界，打破傳統(tǒng)的體制性障礙，統(tǒng)籌規(guī)劃都市圈范圍內的農村城鎮(zhèn)化。在比較靠近大城市中心城區(qū)的郊區(qū)推進農村城鎮(zhèn)化，以郊區(qū)新城建設為戰(zhàn)略支點，連接大城市的中心城區(qū)以及周圍的其他中小城市，最終實現(xiàn)都市圈范圍內的一體化發(fā)展。上海最近提出的郊區(qū)“五大新城”建設就是這種方面的重大舉措。
在地理條件欠佳的地方進行違背比較優(yōu)勢的建設，表面上有利于“平衡”發(fā)展，但卻可能得不償失。習近平總書記在2020年8月召開的扎實推進長三角一體化工作會議上指出，“不同地區(qū)的經濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、產業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護區(qū)之間的差異，不能簡單、機械地理解均衡性。解決發(fā)展不平衡問題，要符合經濟規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、分類指導，承認客觀差異，不能搞一刀切。”對于有產業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，可自發(fā)形成人口集聚的城鎮(zhèn)，但在缺乏產業(yè)集聚基礎的地區(qū)，不能再重復以前那種一哄而上的城鎮(zhèn)化（包括特色小鎮(zhèn)）建設。
以中心城市為核心的都市圈發(fā)展需進一步集聚人口，因此，戶籍制度的改革應首先在都市圈范圍內推進公共服務一體化和均等化，最終實現(xiàn)新增的外來人口逐漸在都市圈范圍內市民化，為此需要在人口流入的地區(qū)加大投入，公共服務和基礎設施與常住人口的增量所帶來的需求相適應。
隨著人口空間布局的變化，土地制度的改革應該跟上。在全國范圍內建設用地指標配置要與人口流動方向一致起來。建設用地指標在不同地區(qū)和不同功能之間實現(xiàn)更為靈活的配置，以使得人口流入的優(yōu)勢地區(qū)能夠獲得更多的發(fā)展空間，增強經濟和人口的承載力。而人口流出地則應實現(xiàn)減量規(guī)劃，通過閑置的建設用地復耕為農業(yè)用地和生態(tài)用地，而獲得可以跨地區(qū)轉出的建設用地指標。為激勵閑置的建設用地做減量規(guī)劃，可制定標準，對閑置的工業(yè)園和建筑物征閑置（空置）稅。同樣道理，在人口流入地，對于出于投資而購買的各類用地或住房，如果出現(xiàn)閑置（空置），也應考慮征稅，激勵其提高利用率，緩解供需矛盾。
在地理位置遠離中心城市的農村，隨著城市化的進程，要適應人口負增長的趨勢，通過農村地區(qū)合村并居來提高公共服務提供的效率。中心城市的郊區(qū)隨著人口負增長進行減量規(guī)劃，公共服務向中心城區(qū)集中。在這些人口負增長地區(qū)，農村城鎮(zhèn)化應理解為可以就近獲得城市的公共服務，而不是在農村就地建設城鎮(zhèn)。一方面通過道路等基礎設施建設，提高農村人口就近獲得城鎮(zhèn)地區(qū)公共服務和生活設施的便利性，另一方面，也可以通過數(shù)字化的技術來為農村社區(qū)增強在線服務的能力。同時，在農村地區(qū)提高公共服務供給的時候，應將規(guī)劃和資金使用的權力更多地交給農村集體，以避免在農村地區(qū)提供的公共服務和生活設施偏離農村居民實際需求。
（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、教育部長江學者 中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《農業(yè)經濟問題》2021年第9期，注釋與參考文獻略 ）
(掃一掃，更多精彩內容！)
