賈康:探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制：中國(guó)改革創(chuàng)新中的一項(xiàng)重要任務(wù)

今年兩會(huì)在即。第十三屆全國(guó)人大代表張青彬向國(guó)家有關(guān)部門(mén)提出了《關(guān)于加快農(nóng)村閑置宅基地有償退出機(jī)制建設(shè)的建議》，有朋友希望我對(duì)此作個(gè)點(diǎn)評(píng)。

我主要有如下幾點(diǎn)看法，愿與大家交流：

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地的閑置率相當(dāng)高（約1/5），是國(guó)家在國(guó)土資源配置優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中需要重視解決、而且相關(guān)潛力挖掘空間十分可觀的一個(gè)重大問(wèn)題。對(duì)此，人大代表的建議很有現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)其基本思路上明確表述了基于物質(zhì)利益原則的“有償”機(jī)制，這體現(xiàn)著在尋求解決這項(xiàng)問(wèn)題時(shí)所正確把握的基礎(chǔ)機(jī)制層面的內(nèi)在邏輯，是十分重要的關(guān)鍵詞。

二、相關(guān)問(wèn)題的研討其實(shí)已有多年，其復(fù)雜性也無(wú)可回避。張代表列出的利用意愿難協(xié)調(diào)、利用條件缺乏、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批和經(jīng)營(yíng)許可困難、利用模式同質(zhì)化等問(wèn)題，其基本背景，是我國(guó)沿襲至今的土地制度城鄉(xiāng)“二元分治”格局所形成的內(nèi)在矛盾：農(nóng)村宅基地名義上最終產(chǎn)權(quán)（終極所有權(quán)）為“集體所有”，而實(shí)際占有權(quán)卻不可能收歸集體，而且新近出現(xiàn)了農(nóng)戶已進(jìn)城家庭成員“可繼承”的明確的新規(guī)定。于是，實(shí)際降低其閑置率，必然有如下約束條件：1.只能通過(guò)以“有償”方式調(diào)動(dòng)掌握著占有權(quán)和決策權(quán)的當(dāng)事人的積極性；2.既是“有償”，就必須講“公平交易”，那么基于“交易雙方自愿”而構(gòu)建交易合理機(jī)制，和賦予國(guó)家法律法規(guī)的承認(rèn)與保障，顯然又是最關(guān)鍵的配套要求；3.國(guó)家法律法規(guī)的承認(rèn)與保障，必然要經(jīng)歷一個(gè)從“無(wú)法可依”或“無(wú)良法可依”狀態(tài)，在改革中走向“有良法可依”狀態(tài)的“創(chuàng)新發(fā)展”過(guò)程，這其實(shí)是我國(guó)改革深水區(qū)帶有“攻堅(jiān)克難”特點(diǎn)、勢(shì)必牽動(dòng)根本改造中國(guó)“城鄉(xiāng)分治”二元經(jīng)濟(jì)格局的配套改革系統(tǒng)工程。

三、進(jìn)一步聚焦：張代表表述的“有償”思路，必然涉及“交易價(jià)格如何生成”這個(gè)大問(wèn)題，處理不好，會(huì)很容易在現(xiàn)實(shí)生活中引出無(wú)數(shù)“強(qiáng)買(mǎi)”、“強(qiáng)拆”式不良扭曲、沖突案例，亟應(yīng)作為機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)加以討論澄清。我的建議，是要充分注重在重慶早已實(shí)行了多年的“基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡”大前提下“地票制度”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒這一利用市場(chǎng)化機(jī)制形成可接受交易價(jià)格的創(chuàng)新模式，以求于具體運(yùn)作中，既能調(diào)動(dòng)宅基地占有人的積極性把地塊從閑置狀態(tài)引入開(kāi)發(fā)利用狀態(tài)，又能把開(kāi)發(fā)行為納入政府轄區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)建設(shè)通盤(pán)規(guī)劃、并且接受政府“土地收儲(chǔ)制度”引導(dǎo)和規(guī)制的過(guò)程，使全體人民（包括遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民）比較公平公正地共享改革開(kāi)放的發(fā)展成果。

四、基于以上分析，我認(rèn)為張代表所提四條建議中的第三條“探索利用（宅基地的）新模式”，其實(shí)是最重要的，應(yīng)可列為第一條，而具體的參照借鑒，我作為研究者，力主充分引入上述重慶“地票制度”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、抓住這個(gè)關(guān)鍵性的“交易價(jià)格機(jī)制合理化”問(wèn)題。這還會(huì)實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大所謂“閑置”概念的范圍而挖掘出更大的“紅利”，因?yàn)楹芏嗟木唧w抉擇能否作出，在于宅基地占有人的態(tài)度，如果其有積極性把地皮轉(zhuǎn)入開(kāi)發(fā)狀態(tài)，哪怕原來(lái)不稱為“閑置”的宅基地，也有可能在利益權(quán)衡、引導(dǎo)之下，實(shí)際地投入新的開(kāi)發(fā)之中了。

五、張代表所提四條建議中的第四條“編制村莊規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略”，我認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大為“納入國(guó)家國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興的具體戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)”，擺在靠前的位置上。這里實(shí)際要解決的，是于滿足基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”這一關(guān)聯(lián)我們整個(gè)國(guó)家“糧食安全”問(wèn)題的大前提下，以具備可行性的地方政府轄區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)的“頂層規(guī)劃”，罩住一個(gè)個(gè)具體的宅基地轉(zhuǎn)變用途的項(xiàng)目操作。這同時(shí)也就罩住了張代表所提的第一條“分區(qū)域利用”所包含的建議內(nèi)容。

六、張代表所提的第二條建議“多主體開(kāi)發(fā)”，有十分值得肯定之處。如以市場(chǎng)化機(jī)制加上政府法治與規(guī)劃的“籠子”作用，來(lái)推進(jìn)農(nóng)村宅基地降低閑置率的合理開(kāi)發(fā)利用，一定會(huì)涉及宅基地占有主體（農(nóng)戶）、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體、開(kāi)發(fā)新用途的相關(guān)主體和政府有關(guān)管理部門(mén)等多方面的主體，需要貫徹“現(xiàn)代化國(guó)家治理”的精神實(shí)質(zhì)，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)多元主體的“多個(gè)積極性”，形成“有效市場(chǎng)+多元多方相關(guān)主體+有為、有限政府”的組合發(fā)力，在開(kāi)發(fā)中形成互協(xié)互補(bǔ)和共贏。這也應(yīng)成為一條重要的原則要領(lǐng)。

(作者系全國(guó)政協(xié)參政議政人才庫(kù)特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：賈康學(xué)術(shù)平臺(tái) 微信公眾號(hào)）

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