賈康:探索農村宅基地有償退出機制：中國改革創新中的一項重要任務

今年兩會在即。第十三屆全國人大代表張青彬向國家有關部門提出了《關于加快農村閑置宅基地有償退出機制建設的建議》，有朋友希望我對此作個點評。

我主要有如下幾點看法，愿與大家交流：

一、我國農村宅基地的閑置率相當高（約1/5），是國家在國土資源配置優化、經濟社會高質量發展中需要重視解決、而且相關潛力挖掘空間十分可觀的一個重大問題。對此，人大代表的建議很有現實意義，同時其基本思路上明確表述了基于物質利益原則的“有償”機制，這體現著在尋求解決這項問題時所正確把握的基礎機制層面的內在邏輯，是十分重要的關鍵詞。

二、相關問題的研討其實已有多年，其復雜性也無可回避。張代表列出的利用意愿難協調、利用條件缺乏、開發項目的審批和經營許可困難、利用模式同質化等問題，其基本背景，是我國沿襲至今的土地制度城鄉“二元分治”格局所形成的內在矛盾：農村宅基地名義上最終產權（終極所有權）為“集體所有”，而實際占有權卻不可能收歸集體，而且新近出現了農戶已進城家庭成員“可繼承”的明確的新規定。于是，實際降低其閑置率，必然有如下約束條件：1.只能通過以“有償”方式調動掌握著占有權和決策權的當事人的積極性；2.既是“有償”，就必須講“公平交易”，那么基于“交易雙方自愿”而構建交易合理機制，和賦予國家法律法規的承認與保障，顯然又是最關鍵的配套要求；3.國家法律法規的承認與保障，必然要經歷一個從“無法可依”或“無良法可依”狀態，在改革中走向“有良法可依”狀態的“創新發展”過程，這其實是我國改革深水區帶有“攻堅克難”特點、勢必牽動根本改造中國“城鄉分治”二元經濟格局的配套改革系統工程。

三、進一步聚焦：張代表表述的“有償”思路，必然涉及“交易價格如何生成”這個大問題，處理不好，會很容易在現實生活中引出無數“強買”、“強拆”式不良扭曲、沖突案例，亟應作為機制建設的重點和關鍵點加以討論澄清。我的建議，是要充分注重在重慶早已實行了多年的“基本農田占補平衡”大前提下“地票制度”試點經驗，借鑒這一利用市場化機制形成可接受交易價格的創新模式，以求于具體運作中，既能調動宅基地占有人的積極性把地塊從閑置狀態引入開發利用狀態，又能把開發行為納入政府轄區國土開發建設通盤規劃、并且接受政府“土地收儲制度”引導和規制的過程，使全體人民（包括遠離城鄉結合部的農村居民）比較公平公正地共享改革開放的發展成果。

四、基于以上分析，我認為張代表所提四條建議中的第三條“探索利用（宅基地的）新模式”，其實是最重要的，應可列為第一條，而具體的參照借鑒，我作為研究者，力主充分引入上述重慶“地票制度”改革試點經驗、抓住這個關鍵性的“交易價格機制合理化”問題。這還會實質性地擴大所謂“閑置”概念的范圍而挖掘出更大的“紅利”，因為很多的具體抉擇能否作出，在于宅基地占有人的態度，如果其有積極性把地皮轉入開發狀態，哪怕原來不稱為“閑置”的宅基地，也有可能在利益權衡、引導之下，實際地投入新的開發之中了。

五、張代表所提四條建議中的第四條“編制村莊規劃和發展戰略”，我認為應擴大為“納入國家國土開發規劃、區域發展戰略和鄉村振興的具體戰略規劃設計”，擺在靠前的位置上。這里實際要解決的，是于滿足基本農田“占補平衡”這一關聯我們整個國家“糧食安全”問題的大前提下，以具備可行性的地方政府轄區國土開發的“頂層規劃”，罩住一個個具體的宅基地轉變用途的項目操作。這同時也就罩住了張代表所提的第一條“分區域利用”所包含的建議內容。

六、張代表所提的第二條建議“多主體開發”，有十分值得肯定之處。如以市場化機制加上政府法治與規劃的“籠子”作用，來推進農村宅基地降低閑置率的合理開發利用，一定會涉及宅基地占有主體（農戶）、農村集體經濟主體、開發新用途的相關主體和政府有關管理部門等多方面的主體，需要貫徹“現代化國家治理”的精神實質，充分調動相關多元主體的“多個積極性”，形成“有效市場+多元多方相關主體+有為、有限政府”的組合發力，在開發中形成互協互補和共贏。這也應成為一條重要的原則要領。

(作者系全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導；中國鄉村發現網轉自：賈康學術平臺 微信公眾號）

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