糧食安全始終是國家經濟、社會穩定與發展的基礎，突如其來的新冠疫情在影響中國與全球經濟發展的同時，也引起社會各界對糧食安全問題的廣泛關注。本文分析了中國糧食安全保障現況、近期各界關注糧食安全的主要問題和未來面臨的挑戰，并預測中長期主要糧食供需變動趨勢。分析表明，近期和中長期中國口糧絕對安全，未來飼料糧（玉米和大豆等）進口將逐漸增長以保障國內畜產品的供給安全；而籠統的糧食安全概念往往誤導社會各界和政府。口糧安全、飼料或畜產品安全是中國糧食安全已至食物安全的關鍵問題。最后，本文提出保障國家糧食安全的相關政策建議。
研究背景
糧食安全始終是國家經濟社會穩定和發展的基礎。“民以食為天”、“國以糧為本”，糧食是一個古老而年輕的話題，20世紀曾發生的數次大饑荒，給不少人留下深刻的記憶。從數十年前的“以糧為綱，全面發展”，到現在的“藏糧于地、藏糧于技”戰略以實現“谷物基本自給、口糧絕對安全”，體現了國家對糧食安全的重視。習近平總書記在黨的十九大報告中強調“確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。
突如其來的新冠疫情，在影響中國與全球經濟增長的同時，也引起了社會各界對糧食安全問題的廣泛關注。從3月底開始，國內媒體和學術界對糧食安全的不同觀點使社會對糧食危機的擔憂四起，4月底國內甚至出現了部分消費者、貿易商、糧食加工企業和農民的囤糧現象。與此同時，國際社會也廣泛關注食物安全(Food Security，在國內常常翻譯為“糧食安全”)問題，特別是疫情可能對全球造成數以億計的饑餓與貧困人口的擔憂。雖然政府頻繁強調國內糧食供給充足，民眾沒有必要囤糧，但社會各界并沒有降低對糧食安全問題的擔憂，這種局面的持續難免直接或間接地影響糧食市場的價格波動以及政府、企業、生產者和消費者的決策。
本文認為近期公眾與學界對糧食安全的擔憂有多種原因，理清糧食內涵和主要糧食供需現況與變動趨勢是關鍵。中國三大谷物包括作為口糧的稻谷與小麥和主要作為飼料的玉米。本文認為要討論中國糧食安全可能存在的問題，首先必須理清不同類型的糧食(例如口糧和飼料糧)保障供給的目的、供需現狀及其變動趨勢，否則在糧食安全問題方面易產生混淆現象，甚至會出現錯誤的判斷。
本文目的是分析主要口糧和飼料糧近期的供需狀況和中長期的變動趨勢，并對近期和中長期各界較關注的幾個糧食安全問題展開討論。本文結構如下，第二節分析近期中國口糧和飼料糧的供需及安全保障狀況，同時兼談公眾與學術界特別關注的幾個與糧食安全緊密相關的問題；第三節從中長期角度判斷至2025年和2035年中國主要糧食供需變動趨勢和糧食安全狀況，同時兼談保障飼料糧、飼草和畜產品供給安全的權衡以及全球糧食生產與貿易潛力等問題；第四節討論保障中國糧食安全面臨的主要挑戰。基于以上分析，本文最后一節提出保障中國糧食安全的相關政策建議。
近期糧食供需和糧食安全保障狀況
國內糧食供需狀況
首先，從政府發布的數據看，近期中國糧食安全有充分的保障。2019年中國糧食生產總量(6.64億噸)達到歷史最高水平，人均達到474公斤，高于國際上認可的人均糧食基本安全線(400公斤)的18%；并且目前國家具有巨大的稻谷與小麥儲備。疫情發生后，中央加大“糧食省長負責制”實施力度，穩住春播糧食面積，2020年全國夏糧總產量達14281萬噸，比2019年增長0.9%。今年秋糧面積也穩中有增，盡管南方局部地區受水災影響，但秋糧長勢良好，全年還仍是一個豐收年。
其次，從國內外相關預測研究看，2020年中國糧食生產將再創歷史新高。根據FAO最新預測，2020年中國谷物產量將比2019年增長0.3%；其中，稻谷將從2019年的2.096億噸提高到2020年的2.105億噸，小麥和粗糧(玉米等谷物)也由2019年的1.336億噸和2.697億噸增長到2020年的1.34億噸和2.702億噸。中國科學院8月發布的2020年第3期《全球農情遙感速報》指出，2020年全國糧食總產量預計增長0.2%。
第三，國內口糧供給遠超需求，不但絕對安全，而且庫存壓力增大。近年來，稻谷和小麥生產量超過需求量，“目前全國稻谷、小麥庫存水平大體相當于城鄉居民一年的消費量”。雖然國家統計部門沒有公布主要糧食的庫存量，但根據聯合國糧農組織和美國農業部的預測，2020年中國稻谷和小麥的庫存達到新高。例如，2020年8月FAO發布的報告表明，中國現在的稻谷和小麥的庫存量位居全球第一，分別達到或超過全年生產量；其中，小麥庫存達1.38億噸，甚至已經高于2019年(1.336億噸)或2020年(預計1.34億噸)的產量；稻谷庫存也與全年生產量相當。并且，2020年水稻和小麥再獲豐收，口糧不是供給不足問題，而是庫存壓力增大和面臨后期如何去庫存的難題。
第四，玉米供需基本平衡，適度增加進口有利畜牧業生產恢復與發展。今年玉米生產預計超過去年的產量(2.57億噸)，達到2.6億噸以上；但隨著生豬生產的逐漸恢復，玉米飼料需求也開始逐漸增長，總需求將達到2.8萬噸左右，今年玉米生產和需求缺口將超過1500萬噸；其中，部分將通過國家政策性玉米出庫來彌補，部分通過儲存的稻谷和小麥的陳糧來替代；同時，本文預測玉米進口也將達到700萬噸以上，但玉米進口占需求總量的比例也還不到3%。在目前國內玉米價格高于進口價格情況下，適度增加玉米進口(例如，進口超過720萬噸配額量)對恢復生豬生產、穩定豬肉價格有積極的影響。
第五，大豆進口隨著近期國內生豬生產的恢復，2020年進口總量將恢復到2017年的水平，之后進口量隨畜牧業發展而相應地有所增長。中國2017年大豆進口達創紀錄的9553萬噸，但2018—2019年因受環保政策約束和非洲豬瘟病的影響，大豆進口量隨著生豬生產下降而減少，2019年進口量下降到8551萬噸；但2020年上半年以來隨著生豬生產的穩定恢復，大豆進口量也隨之增長。據海關統計，中國1～7月累計進口大豆已達5514萬噸，預計2020年全年大豆進口達9500萬噸左右。
總之，近期稻谷和小麥供過于求，口糧絕對安全；玉米供需基本自給；大豆進口隨著生豬生產的恢復也將逐漸恢復增長趨勢；國內外的數據和預測都表明，中國近期糧食供需狀況，除了口糧庫存增長、玉米庫存有所下降外，沒有發生異常變化現象。
全球糧食供需狀況
近年來，全球糧食生產穩步提高，庫存創新高。根據FAO近期發布的報告，2020年全球谷物產量預計達到27.9億噸，比創歷史記錄的2019年再增長3%。從品種上看，FAO預測2020年雖然全球稻谷產量(7.45億噸)因受自然災害影響而有所下降，同比減少1.1%，但其他谷物及大豆都有所增長；而小麥和玉米產量將分別達到7.29億噸和10.68億噸，比2019年分別增長1.8%和.2%；大豆產量(3.25億噸)也將比2019年增長0.2%。全球糧食生產超過需求，庫存將繼續增長，庫存占消費量的比例將從2019年的32%提高到2020年的33%。
FAO發布的全球糧食情況還表明，新冠疫情對谷物及主要農產品生產和貿易影響不大。全球糧食供給充足，部分地區谷物生產出現波動現象主要是受到自然災害(例如東非、中東、西亞和南亞等地的沙漠蝗蟲和東南亞地區的干旱)影響，新冠疫情對全球糧食生產的影響有限。之前人們擔心的新冠疫情給農產品貿易帶來的風險也沒有發生，FAO預測2020年全球谷物貿易量達到4.35億噸，比2019年(4.26億噸)還增長了2.1%。
近期糧食安全問題的幾點討論
1.糧食安全問題常被混淆的幾個概念問題。
在國際上，通用的名詞是“Food Security”(食物安全)。聯合國糧農組織(FAO)對食物安全的定義為:“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物選擇”。食物包括谷物和谷物以外的所有食物。按照這個國際通用的定義，這里強調的不單單要有充足的食物(糧食和其他食物)供給，還包括食物購買能力、食物營養和食品安全。當然，在所有的食物中，谷物是受到特別關注的食物，它不但為世界上大多數人提供了主食，還為畜牧業生產提供了能量型的飼料。
在國內，通常用的名稱是“糧食安全”。從1971年中國恢復聯合國地位之后，就把聯合國Food and Agricultural Organization正式翻譯為聯合國糧農組織，Food Security也被翻譯成糧食安全。但有意思的是，雖然國內常常把國際上談的食物(Food)當作糧食，但在國內討論這些問題時候，卻僅包括谷物(水稻和小麥等口糧以及玉米等飼料糧)、薯類和豆類(主要是大豆)，現在大家主要關注谷物安全保障，即口糧安全和飼料糧安全，中央也提出“實現谷物基本自給，口糧絕對安全”，但也有不少學者關注大豆安全問題。
現有糧食概念有待更加明確的分類，避免概念混淆引起的各種異議。20世紀中國要解決的最基本問題是溫飽問題，當時政府把國際通用的食物安全等同于糧食安全，是可以理解的。但隨著收入提高和城市化等帶來的食物消費結構改善(或非主食的副食品食物消費的增長)，糧食安全概念有待進一步理清。糧食安全與食物安全定義的差異、口糧(主食)與飼料糧(用于生產畜產品)的差異，使許多人在討論和研究甚至為政府建言獻策的時候，難免會出現有意或無意的概念混淆現象，從而影響公眾、市場及農業領域各利益攸關方的決策。為使糧食安全保障更加精準，糧食安全概念有必要向深度和廣度延伸。從深度上，強調稻谷與小麥的口糧安全，關注飼料糧和畜產品安全的權衡問題；從廣度上，應該更加關注食物安全與食品安全問題。
在保障糧食安全方面，政府關注的糧食范疇體現出的與時俱進已經超過社會和不少學者討論的糧食概念。中央與政府于2008年提出確保糧食自給率95%以上目標，包括谷物、薯類和豆類。到2013年，糧食安全的目標更加精準，提出的是“谷物基本自給、口糧絕對安全”，這是中央在不同時期根據中國社會經濟發展和形勢變化的需要做出的實時調整，特別是近期的調整避免了傳統糧食(水稻、小麥、玉米、其他谷物、豆類和薯類)的籠統概念，使新時代的糧食安全(“谷物基本自給、口糧絕對安全”)目標更加精準。近年來的水稻、小麥和玉米三大谷物的國內供給超過了國內需求。
2.國際市場不確定性問題。
受疫情影響，近期部分國家對大米和小麥等出口采取了限制或管制措施，消息傳到國內后引起社會各界普遍關注。確實，在疫情全球爆發初期，部分國家為確保本國充足的糧食供給保障采取了對部分谷物出口的管制措施，并導致短期內國際谷物市場價格的波動，這是事實。例如，越南等國家因擔心水稻生產受到干旱等氣候因素影響，加上新冠疫情來臨，為確保其國內大米供給，3月份出臺了出口配額等管控措施。在疫情爆發初期，小麥出口管制也時有發生。例如，哈薩克斯坦在3～4月份就出臺了對出口面粉的臨時管制(但沒有限制小麥出口，因為當心疫情影響小麥加工廠的開工)。以上部分國家谷物出口的管制措施，加上疫情對全球制造業和服務業供應鏈的影響以及中美科技脫鉤風險等國際形勢變化，使許多關心糧食安全的公眾和學者也擔心起糧食國際貿易風險，甚至認為全球糧食市場開始進入了前所未有的不確定時期。
但現實并沒有向許多悲觀者想象的方向發展，全球谷物和大豆貿易不但沒有下降，反而有所增長。越南在大米出口臨時管制期間對國內糧食安全風險開展評估，之后于3月31日取消了臨時限制大米出口政策，近期還加大了大米出口力度。哈薩克斯坦的限制面粉出口措施也是短期的，實施不久改為國家可監管的出口配額政策。而糧食出口大國(北美、南美和澳洲等國家)，他們的農業發展和農民增收高度依賴糧食的出口市場，不可能出臺限制令。同時，與制造業及高新產業全球供應鏈不同，糧食全球供應鏈相對簡單，簡言之就是簡單的買賣關系，沒有什么特別會被“卡脖子”的技術，而且中國是進口大豆和玉米等糧食，而不是出口糧食、占領其他國家市場。除非出現大國之間的戰爭，否則糧食等大宗農產品難以出現不可控的貿易風險。
相關國際組織警告新冠疫情可能造成數以億計的饑餓與貧困人口，也被部分媒體和學者作為近期我國糧食安全和貿易風險加大的依據。聯合國糧農組織和世界銀行等國際組織警告的是新冠疫情全球大爆發已經并可能還將繼續對各國人民的就業和收入以及食物市場流通等產生影響，從而將會給全球(特別是許多發展中國家)造成數以億計的饑餓與貧困人口，但疫情對糧食生產影響有限，FAO還預測2020年的糧食生產和貿易將出現雙增長。中國同許多發展中國家不同，新冠疫情對中國低收入或貧困人口的影響極其有限，更不用擔心出現大批人口的饑餓現象。
3.政府小麥收購量下降問題。
近期傳出國家小麥收購量同比下降的消息，再次引發各界熱議和關注國家糧食安全問題。本來這是很簡單的現象，但還是在社會上引起廣泛討論，甚至擔心政府從農民手里買不到小麥就意味著小麥生產下降。實際上，糧食最低收購價政策就是這么設計的，即當市場價格低于最低收購價時，國家按最低收購價收購農民要出售的糧食，讓農民從國家政策中受益；當市場價格高于國家最低收購價時，國家糧食最低收購價政策就不用啟動了，農民可以按更高的市場價格在市場上銷售，讓農民從市場機制中受益。
4.提倡珍惜糧食、杜絕浪費問題。
糧食浪費，更準確地說是食物損失和浪費，中國食物損失和浪費總量低于全球平均數。在各種食物中，蔬菜和水果的損失和浪費比例最高，其次是主糧，再次是肉類食品。在食物供應鏈不同階段都會出現必要和不必要的食物損失與浪費，從生產到收獲、儲存運輸、加工包裝和批發等環節都會出現損失現象，從食物零售到消費等環節也會出現浪費現象。中國沒有糧食損失與浪費統計數據，現有基于案例調查的結果差異很大。在食物損失方面，基于中國農業科學院及其他單位的調研結果顯示，估計在10%左右，低于全球平均數(13.8%)；在浪費方面，雖然在零售環節比發達國家低，但在外飲食環節的浪費比很多國家高，估計在5%左右。
減少餐飲浪費是必須的，全社會需要提倡，這對減少食物總需求量和減緩資源環境壓力等都有利，但如果把近期中央強調珍惜糧食、反對浪費工作解析成糧食安全出現問題，這是不合適的，甚至是誤導公眾和社會。
首先，全國范圍內倡導節約食物、杜絕食物浪費，不是從近期才開始的。中央在2012年底就倡導政府部門帶頭減少餐飲食物浪費，2013年初在全國范圍內提出“空盤計劃”。雖然空盤計劃產生了積極影響，但近年來餐飲浪費還是相對普遍。近期習近平總書記和中央再次提出珍惜糧食、反對浪費，是空盤計劃的提升版，在力度上、目標上進一步提高。
其次，全社會積極倡導節約食物、杜絕食物浪費，是弘揚尊重勞動、勤儉節約這種中華優秀傳統文化與文明的必然要求，同時也是貫徹綠色發展和可持續發展理念、以及構建生態文明社會的體現。
第三，杜絕食物浪費，也是減緩資源環境壓力的需要。食物浪費不僅意味著土地資源、水資源、能源等資源的無效消耗，而且會導致環境問題，這與可持續發展理念及生態文明建設均背道而馳。
第四，杜絕食物浪費也能夠有效減少全社會對食物的總需求量，降低食物市場價格、減緩食物供需缺口，包括糧食供需缺口，對提升中國農產品市場競爭力和保障國家和家庭食物安全都有促進作用。當然，這也會導致農產品價格的下降，需要出臺相關政策確保農民增收。
5.大豆進口與糧食安全問題。
近年來中國大豆的自給率已經下降到15%左右，進口大豆主要是滿足國內豆粕蛋白質飼料和食用植物油的需求。進口大豆加工后有80%是大豆蛋白飼料，用于發展畜牧業；還有20%是豆油。中國大豆進口主要來自巴西、美國、阿根廷等美洲國家，有些人擔心中美貿摩擦會影響中國大豆進口。其實美國是大豆賣家，過去兩年美國不斷挑起貿易爭端事件，在大豆方面的主要目的是要中國多賣他們的大豆，這同華為等出口電子等產品到美國是根本不同的問題。
混淆大豆和谷物糧食概念也常常會導致對糧食安全問題的誤判和不科學的結論。例如，有些研究指出，中國將進口大豆9000多萬噸、進口谷物1000多萬噸，因為按傳統的糧食概念包括大豆，所以中國要進口糧食1億多噸。這看起來都沒有錯，但如果討論問題時只說中國要進口糧食1億多噸，而不區分谷物(口糧和其他谷物)和大豆的進口，難以避免對糧食安全問題的誤解和誤判。這種混淆甚至偷換概念在社會和媒體常常發生，在政界和學界因部門利益或本位主義也會偶爾出現這種現象。
未來我國糧食供需與安全面臨的主要挑戰
未來主要面臨如下挑戰:(1)從口糧供需上看，面臨優質大米與特種小麥需求增長和構建優質優價的生產與市場環境的挑戰；(2)從飼料糧供需上看，面臨畜產品需求不斷增長和飼料糧(玉米與大豆)生產比較優勢不斷下降的挑戰，飼料糧進口壓力將不斷加大；(3)從飼料結構上看，現有飼料蛋白主要依賴進口大豆，牧草飼料和草牧業發展沒有得到足夠重視；(4)從技術進步上看，農業科技創新體制機制不順，基礎與應用基礎研究不足，轉基因技術產業化進程受阻，這些都影響了提升谷物和大豆的生產力和競爭力；(5)從政策支持上看，受WTO等貿易協議約束，在糧食生產與市場方面的許多補貼支持政策實施空間受限；(6)從資源環境上看，水資源短缺和土壤退化是中長期糧食安全面臨的最大挑戰。農業的地表水用量比例下降，地下水超采嚴重，氣候變化還將加重未來水資源的危機程度；多數糧食主產區農田耕層變淺，華北土壤板結和水土流失、東北黑土地退化、華東和華中土壤板結和酸化、西南和華南重金屬污染、西北土壤堿化和水土流失等日趨嚴重。
中長期我國糧食供需和糧食及食物安全保障
主要趨勢判斷
中國口糧安全有絕對保障。根據北京大學中國農業政策研究中心近期預測，口糧的人均需求和總量需求都已出現下降趨勢，但優質大米和特種小麥需求逐漸增長。到2028年左右，全國人口將達峰值，之后緩慢下降；城鎮人口占比到2035年將上升到74%左右，城鎮化和收入增長一方面將降低口糧需求，另一方面則增加畜產品或飼料糧的需求。本文預測，到2025年和2035年全國稻谷需求將分別下降到1.97億噸(相當于2019年稻谷產量的94%)和1.83億噸(相當于2019年產量的87%)；小麥需求到2025年和2035年也將分別下降到1.19億噸(相當于2019年產量的89%)和1.12億噸(相當于2019年產量的84%。大米和小麥自給率將達到98%以上，進口大米和小麥是品種調劑的需要，特別是來自泰國和越南等東南亞地區的香米和來自巴基斯坦和印度等南亞地區的巴斯馬蒂等優質特色的大米。小麥進口主要來自北美等國家的強筋和弱筋小麥，分別用于生產面包和糕點等食品。
中國糧食安全的主要問題是保障畜產品安全供給帶來的飼料糧短缺問題。本文預測，隨著畜產品需求增長和畜牧業發展，未來國內玉米生產增長將低于需求增長，到2025年和2035年需求總量將分別超過國內產量的2000多萬噸(自給率92%)和5600萬噸(自給率82%)。目前轉基因玉米已獲得安全生產證書，如果推進轉基因玉米產業化，對提高玉米單產、降低農藥費用和勞動成本將起積極作用，并將顯著降低玉米進口壓力。大豆進口到2035年將進一步提升至近1.1億噸，但自給率將長期保持在10%左右。
關于中長期糧食安全問題的幾點討論
1.玉米及大豆和畜產品的進口權衡問題。
發展畜牧業以保障畜產品基本自給和實現玉米自給與提升大豆自給率是兩個難以同時實現的目標。只有增加玉米和大豆的進口量，我國才能實現生豬和家禽等畜產品的基本自給。如果實施玉米進口關稅配額制(720萬噸配額內進口關稅1%；配額外進口關稅65%)，雖然玉米自給率能夠達到97%，進口大豆也將有所下降，但國內玉米飼料短缺嚴重，玉米價格上漲，畜產品生產成本上升、比較優勢下降、進口顯著增長。增加畜產品進口不但降低肉類產品的自給率，而且還將面臨全球頻繁發生的動物疫情與貿易禁運的風險。因此，進口飼料以發展畜牧業，是保障中國畜產品供給與食物安全的最佳選擇。當然，未來畜牧業發展需要轉型升級并關注畜禽糞便等污染治理，促進畜牧養殖地區生態環境的改善。
2.飼料糧生產和貿易與農業可持續發展問題。
根據預測，中國食物總體自給率將在未來十多年有所下降。這是國情或人均資源所確定的，目前，中國的耕地資源只占全球的9%，淡水資源只占全球的5%，但人口在全球的占比高達18%。未來10年，本文預測食物總體自給率將從現在的94%下降到2030年的90%，主要進口的農產品是大豆和玉米，那么這對水土資源安全來講又意味著什么?
現有研究表明，適度進口食物可為我國節省大量的水土資源。Tariq等預測表明，到2030年中國食物進口所隱含的水資源量，相當于現在農業灌溉用水的40%左右。目前我國農業用水占比60%左右，而工業用水、生活用水、生態用水等加起來還不到40%。我國目前面臨耕地總量和質量下降的壓力，到2030年10%的食物凈進口量相當于為中國節省6600萬公頃的農作物播種面積，相當于中國近50%的耕地面積。如果不進口大豆和玉米等農產品，在現有耕地面積基礎上，食物自給率繼續保持現在95%的水平是絕對不可能，除非有些地方將兩季種植變成三季，然而這又是不可持續的，更是以犧牲資源環境為代價。
3.飼料(飼料糧與飼草)。
目前我國飼料過于依賴糧食飼料而忽視非糧食飼料。我國草地占國土面積的41%，草地既是國家綠色生態保障和生態安全的重要組成部分，也是草牧業發展和保障食物安全的重要土地資源。現有研究表明，在保障草地生態安全的前提下，加大對草牧業基礎設施建設投入，牧區和農區的飼草供給可大幅提高，這不但能降低養殖業蛋白飼料過度依賴進口大豆，而且可顯著提升中國牛羊肉奶的生產水平和自給率。
4.全球糧食生產能力和糧食進口問題。
首先，通過提高耕地生產力來提高全球糧食生產的潛力大。目前，全球各國糧食生產力水平差異大；例如，基于FAO統計數據，2017年全球約50%的谷物是由每公頃單產低于5噸(平均不到3噸/公頃)的國家生產的，這些國家絕大多數屬于水土資源豐富的發展中國家。加大發展中國家農業基礎設施建設和農業科技創新，能顯著提高這些國家的糧食谷物產量，提高全球糧食供給能力。
其次，全球還有大量的可耕地，增加糧食生產的潛力巨大。2016年全球已實際利用耕地面積14.24億公頃；然而，全球可利用的耕地資源達35億公頃左右。特別是非洲撒哈拉以南、拉美、東歐和西亞等地區的耕地擴展空間潛力大。
第三，未來中國糧食進口對國際市場供給不會產生很大影響。一方面，到2035年中國谷物和大豆進口合計約1。8億噸左右，主要是玉米(近5600萬噸左右)和大豆(1。1億噸左右)，2035年比現在(15年內)增加約7000萬噸；而過去15年中國谷物和大豆進口增長了1億噸以上。另一方面，正如上面所討論的，全球糧食生產潛力大且全球糧食國際貿易將呈現長期的增長趨勢。
政策建議
從生產領域，提升農業綜合生產力，保障國家糧食安全的生產能力
夯實“藏糧于地”和“藏糧于技”戰略。加大農業基礎設施投入和高標準農田建設，完善灌溉設施，創新灌溉管理制度，促進水資源高效、可持續利用；在加大農業科技投入同時，加快農業科技體制改革，推進轉基因玉米與大豆產業化，實施現代種業工程，提升糧食生產能力和效益。
完善糧食生產體系和經營體系。推進糧食主產區建設，完善糧食區域生產力布局；推進糧食主產區生產規模化和機械化；加快培育家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體，推進糧食全過程全產業鏈服務體系建設。
從流通領域，提升糧食市場有效供給，保障國家糧食安全的管控能力
建立高效的糧食庫存保c障體系和科學的口糧戰略儲備機制。參照聯合國糧農組織和主要糧食生產國標準，結合中國國情，將口糧安全庫存水平設定為全年消費量的20%～40%；超過40%時實施去“去庫存”措施，緩解農業資源環境壓力；低于20%時加大糧食收購入庫措施，提升應急保障能力。近期建議除了實施常規的去庫存措施外，可擴大水稻和小麥季節性休耕規模；可考慮向缺糧、欠發達的國家提供糧食援助，提升國際影響力。
繼續對外開放，促進全球糧食安全和貿易治理體系建設。充分利用“兩種資源”和“兩個市場”；積極推進糧食貿易國際治理體系的構建；建立應對國際突發事件響應與預案機制；幫助非洲發展中國家提高農業生產力，提升全球糧食市場供給能力。
在口糧方面，近期推進供給側結構性改革，促進優質大米與特種小麥生產，提升口糧的有效供給
啟動水稻小麥購銷改革，實施“價補分離”政策，建立稻麥生產者收入補償和優質優價機制，創造優質優價的生產與市場環境，提升種糧農民收入。
在飼料方面，促進飼料多樣化，發展草地農業，保障國家畜產品和飼料糧安全
建議加大油料和牧草等非大豆蛋白飼料，提升國內飼料供給能力，降低我國養殖業蛋白飼料高度依賴進口大豆。穩步推進草地農業發展，提高糧食和牧草以及畜產品的總體供給能力。在農區重點發展以草田輪作的糧草兼顧型農業，發展栽培草地、草畜家畜；在草原牧區，在保障草地生態安全前提下，加大投入，促進牧區草地農業發展。同時，在大豆進口方面，適當擴大貿易國數量，使進口多樣化。
(作者系《中國鄉村發現》學術委員，中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員，北京大學中國農業政策研究中心主任，中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2021年第1期)
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