縣是一個具有悠久歷史、濃厚中國特色和特定含義的社會治理單元。以縣為研究對象、基本單元和方法，是觀察中國社會總體性問題的一個新視角。全面推進鄉村振興戰略，“縣域”是關鍵環節。在梳理縣域空間、縣域行政、縣域經濟等議題的基礎上，分析了縣域鄉村振興存在的創新思維缺乏、規劃編制失焦、城鄉資源失配、治理能力不足等痛點和難點，從理念引領、編制規劃、產業興旺、基礎設施和農業農村現代化等維度，提出了一個具有本土特色的可操作的行動方略，對于促進鄉村振興戰略在縣域層面的高質量實施，推進城鄉融合發展，構建新型城鄉關系，具有重要的理論價值與現實意義。
縣是國家治理的基本單元，具有實施鄉村振興的重要責任。自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，縣域鄉村振興成為政學兩界關注的重要議題。縣是聯結城鄉關系、整合城鄉資源、統籌工農關系的重要切入口，是鄉村振興戰略落地的載體平臺。縣域是實施鄉村振興戰略、做好新發展階段“三農”工作的關鍵環節。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》提出，“縣委書記要下大氣力抓好‘三農’工作，當好鄉村振興‘一線總指揮’”，這明確了縣級黨委政府在實施鄉村振興戰略中的歷史使命。2022年中央一號文件全文共出現“縣域”一詞達14次之多，著重強調“縣域”在全面推進鄉村振興中的重要性和基礎性作用。縣是國家與鄉村的關聯中心，能夠將中央、省市的決策部署同鄉村社會的實際相結合，使國家意志更加徹底地貫徹落實到基層鄉村，更加高效推動鄉村振興戰略的落地。與省域、市域及鎮域相比，以縣域為基本單元實施鄉村振興戰略更具優勢。因而，以縣域為研究視角，構建鄉村振興的理論框架，發現縣域鄉村振興的痛點和難點，提出一個具有本土特色的可操作的行動方略，具有重要的理論價值與現實意義。
縣域：一個可操作的鄉村振興單元
從縣的行政層級看，縣級政府扮演著“國家代理者”和“實施者”角色，并通過“權力下鄉”“資源下鄉”“文化下鄉”等渠道統籌縣域行政和鄉村建設。在這一過程中，縣委書記扮演著“一線總指揮”和“施工隊長”角色。從縣域經濟維度看，縣域經濟是聯通城市與農村、工業與農業的交匯經濟，其方略方式、速度力度、效果效益在鄉村振興戰略推進中發揮著關鍵作用。從方法論視角看，縣域社會有一套獨特的運作邏輯，從村莊到縣域，并不是研究領域的簡單擴展，而是把縣作為一種方法，從整體層面理解中國現實。作為一種研究對象，縣可以用來考察國家政權與基層社會的互動關系，以及中國鄉村社會的運行機制；作為一個地方社會的基本單元，縣可以從整體上把握中國基層社會結構及鄉村社會的變遷與發展；而作為一種研究方法，縣是觀察和理解中國社會現實的重要視角和立場。
作為鄉村振興對象的縣
鄉村振興的對象是包括城鄉融合體、鄉村綜合體、村鎮有機體、居業協同體等在內的鄉村地域系統。縣域正是包含上述要素的一個多體系統。縣是一級完整的基層行政單位和社會經濟單元，是涵蓋政治、經濟、文化、生態、社會的綜合體系。縣不僅是以行政區劃為范疇的基層社會，有相對獨立的社會形態，既具草根性、開放性，又有著城鄉交融性，是融合了傳統與現代、鄉村與城市的多元開放系統，可以滿足人們大部分的生產、生活、發展和享受需求。可以說，“‘縣’在中國，既是一個行政層級，也是一個行政區域和治理單元，同時還意味著是一種獨特的治理方式和國家意志的實現方式。”縣是鄉村社會與外部世界密切互動的關鍵結點，縣域自然也是鄉村問題最為集中的場域。同時，縣域擁有全國最多的農村人口與村莊，自然成為鄉村振興的一線陣地和工作對象。截止2020年底，全國共有2 844個縣級行政區劃，包括了縣級市388個，建制縣1 312個，自治縣117個，縣域面積占全國國土面積90%以上，縣域人口占全國人口70%以上。伴隨著城鄉交通的日益便捷、農村中小學撤點并校后鄉村教育的重新布局，農村人口向縣城集中的趨勢持續加快，縣城成為農村剩余勞動力“脫農離村”的首選居留地。據第七次全國人口普查公報顯示，2020年我國戶籍人口城鎮化率為45.4%。“十四五”期間，我國常住人口城鎮化率將由2020年的63.9%提高到65%。在此意義上，我國仍將延續大規模的鄉城遷移流動。把縣作為工作對象，就是從整體發展視角出發，將縣作為一個獨立的行動主體進行頂層設計和規劃統籌，以避免在如何看待基層社會或城鄉社會上出現的碎片化、簡單化傾向，從而呈現其完整性、系統性和獨立性。
作為鄉村振興實施單元的縣
近代以來，中國鄉村社會漸漸不再是一個相對靜止、關系緊密、較少流動與變遷的鄉土性熟人社會，日益表現出后鄉土性、高流動性、分化與開放等特征。鄉村振興應以縣域為基本單元，包括縣城、鄉鎮、村莊統一體的縣域振興。在全面推進鄉村振興戰略的時代背景下，充分發揮縣域單元的整合功能、縣級政府的行政職能、縣城的城鄉銜接功能，是落實鄉村振興戰略的行動抓手。首先，從縣域單元功能看，縣級在資源、行政、市場、信息等諸多方面的整合利用上具有明顯優勢，便于對縣域范圍內的城鄉進行分類治理。同時，縣城具有明顯的城鄉過渡屬性，是城鄉經濟的交匯點、城鄉空間的聯結點、城鄉要素流動的中轉站，也是統籌城鄉融合發展的重要空間。縣在處理中央和省市普遍性要求與基層社會特殊性需求的關系平衡上，具備原則基礎之上的靈活性和適應性。其次，從縣級行政職能發揮看，縣既是國家行政層級中的基層權力中心，也是統轄、治理鄉村社會的現實場域。“從政府內在體系的角度觀察，縣是真正理解中國的要害所在。”作為一級基層行政單位，縣具有一整套完整的行政管理系統，是面向都市之外的鄉村開展工作的國家權力代表。縣級政府擔負著鄉村振興戰略落地的直接責任，能夠通過構建縣域治理體系、推動縣域經濟發展、優化縣域政治運作，更好地推動城鄉融合發展，更好地落實鄉村振興戰略。最后，從縣城的城鄉功能銜接看，縣具有城市與鄉村的雙重功能，有利于實現新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動的協同發展。作為城市社會與鄉村社會銜接的樞紐過渡，縣城具有顯著的“城鄉結合部”特征。縣城是農副產品交易集散中心、農村人口轉移吸納中心、公共基礎設施和公共服務供給中心，具備進行城鄉銜接的條件與能力。此外，作為新型城鎮化的重要載體，縣城可以將村莊、鄉鎮勾連起來，形成基于鄉村地域系統的行動單元，并能夠拓展到與更高層級的市域、省域單元對接，在加快推進城鄉發展上發揮基礎性作用。
作為鄉村研究方法的縣
作為一種研究方法，縣是一種從基層社會層面去理解中國整體問題的方法。20世紀以來，國內學者和國外漢學家高度關注中國鄉村問題，通常以村莊為基本單位開展研究并取得了豐碩成果。鑒于村莊很難窺探中國鄉村社會的全貌，中外學者一直致力于對村莊研究范式進行反思超越，嘗試用更為復雜寬泛的概念替代或超越村莊，其中以“施堅雅的市場關系范式、杜贊奇的權力關系范式、弗里德曼的宗族關系范式、黃宗智的經濟關系范式”最具代表性。吳文藻是將社區研究作為理解中國社會總體性問題的整體性視角和社會學研究主要方法的首倡者[，為后來的費孝通、林耀華等學者開創中國“社區研究”范式奠定了基礎。費里德曼在批評費孝通村莊研究單位的基礎上，提出基于“宗族村落”概念的宗族關系范式，施堅雅提出基于“基層集鎮”概念的“基層市場共同體”研究范式，打破了傳統以村莊或社區為研究單位的主流范式。杜贊奇在批評“基層市場共同體”研究范式的基礎上，提出了“文化權力網絡”概念。黃宗智、馬若孟、杜贊奇等人利用日本“滿鐵”調查資料開展的鄉村社會研究，則是村莊集合研究范式的代表。改革開放以后，鄉村研究范式逐漸從傳統的社區、村莊集合體研究擴展至鄉鎮域、縣域研究。福武直在“村落共同體”的基礎上，提出“鄉鎮共同體”概念，認為鄉鎮是農民跨越村落進行日常生活交流與市場交換的聚集區域。費孝通采取實地考察與類型比較法進行小城鎮研究，提出“小城鎮大問題”命題，提出走小城鎮模式的區域經濟發展觀，標志著以鄉鎮為研究單位的分析范式初步形成。隨著鄉村研究的推進，鄉村研究單位被逐步拓展到縣域。楊雪冬正式提出把縣作為一個中觀分析單位，梳理了縣的發展過程，歸納了縣的三種研究路徑。狄金華通過對既有田野研究單位的系統反思，回答了“縣域作為社會學田野研究單位的可能性與可為性”問題。程繼隆首次提出縣域社會是一個區域性范疇，是“由多種子系統按其內在聯系和共同目的組合而成的大系統”。王春光則進一步明確了縣域社會概念，論述了縣域作為基層社會的理由與價值，提出應進一步挖掘闡釋縣域社會內涵，系統性分析作為研究對象和研究方法的縣域社會這一重要議題。他系統闡釋了縣域社會的共同體性質、時代價值、學科意義，提出“縣域社會學”這一重要的學科概念，認為縣域社會可以作為方法，為觀察中國社會結構和運行機制提供獨特的視角，從而成為一個基于本土化理論抽象的概念框架和分析范式。
縣域鄉村振興的理論探索
中國縣域鄉村研究并非一個新議題，中西方學者都曾展開過相關的討論。回顧中國百年鄉村研究學術史發現，關于縣域鄉村的試驗探索與調查研究，最早可追溯到清末民初實業家張謇在江蘇省南通縣(今南通市)進行的“實業救國”之路探索，以及李景漢運用西方社會學研究方法開展的河北省定縣社會調查。20世紀30年代，國民政府與鄉村建設派合作發起了一場旨在加強鄉村社會控制、鞏固統治基礎的縣政建設運動，是最早以縣域為基本單元的全國性鄉村現代化實驗。盡管縣域視野下的鄉村研究有著百年學術淵源，但漸入主流視野的縣域鄉村研究，特別是將縣域社會與鄉村振興聯系起來，則是新近才被學界日益關注和熱議的新話題。近年來，縣域是實施鄉村振興戰略的空間載體、基礎單元、重要場域等觀點，頻繁出現在政策文本、學術話語中，政學兩界圍繞從縣域空間、縣域行政、縣域經濟等維度展開了理論探索與政策解讀，提出了許多建設性觀點。
縣域鄉村振興的空間載體
縣是聯結城市與鄉村的空間載體。縣是城市與鄉村的連接樞紐，是城鄉要素流動和資源配置的實踐場。從空間維度看，縣域是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的特定空間，是鄉村振興戰略落地的實施區域和“承載容器”。縣域是一個有較為完整的政治體系、經濟體系、社會體系、文化體系和生態體系的空間系統。縣域空間可劃分為城鎮空間、農業空間、生態空間，而鄉村空間通常包括生產空間、生活空間、生態空間。農業生產主要集中在縣域，農村經濟主要分布在縣域，農民活動范圍也主要在縣域，不同類型的空間在縣域疊加，形成了獨有的空間結構和發展格局。鄉村振興的基本實施單元是包括縣城、集鎮與村莊的縣域統一體。把縣作為一個基礎單元，“可以更好地構建縣域治理體系，發展縣域經濟，推動內源型城鄉融合發展，將鄉村振興戰略落到實處。”鄉村振興是“五位一體”總體布局在縣域的具體貫徹落實，“縣域是鄉村振興的主戰場，推進縣域高質量發展與實施鄉村振興戰略是相輔相成的。”同時，在我國區域經濟極化增長過程中，經濟社會發展正逐漸從以長三角、珠三角、京津冀為中心的區域經濟發展帶向邊緣地帶擴散。在城市群帶動和輻射下，鄉村振興成為完善空間治理、重構區域經濟布局的重要抓手。因此，需要將鄉村振興置于區域經濟發展框架下理解，它不是社會主義新農村建設的簡單升級，更不僅是村莊的振興，而是以縣域為中心的全面振興，是立足縣域、帶動周邊區域發展的過程。
縣域鄉村振興的行政運作
“郡縣治，天下安。”兩千多年的國家行政機構設置調整，大致經歷了郡縣兩級制、省(道)州縣三級制、省市縣鄉四級制等三個階段。作為基層政權單位，縣一直得以保留，并在國家和鄉村社會之間發揮著承上啟下的紐帶作用。在行政管理上，縣是一個完整運行系統，是政府行政的最末端，“對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署；對下，要領導鄉鎮、社區，促進發展、服務民生。”縣級政府在國家行政體系中的特殊地位，決定了其不僅是貫徹落實中央、省市“三農”政策的直接執行者，也是縣域治理、縣域經濟社會發展的決策者。從功能上講，縣域是基層意義上的完備“國家”，是國家權力在鄉村社會的全面代表，也是維持鄉村社會穩定、統領鄉村社會生活的政權組織。縣是一級獨立運轉的行政機構和經濟社會單元，縣域的自主運行機制是其作為鄉村振興單元最優選擇的主要原因。鄉村振興的政策話語轉變，表明鄉村振興實踐將會沿著政治、經濟、文化等多元目標指向發展。在這一過程中，縣級政府將會在鄉村振興中的功能化運作、可持續效應和認受性構建等三個方面發揮主導作用。“作為最接近農村和農業的縣級政府，應在‘建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系’之中發揮主導作用，做好資源下鄉工作。”
縣域鄉村振興的經濟牽引
從縣域經濟角度看，鄉村振興的過程就是以縣域經濟發展為牽引，進而輻射帶動城鄉融合發展，實現新型城鎮化的過程。縣域經濟是“以縣城為中心，鄉鎮為紐帶，廣大農村為腹地的區域經濟。”它以縣城區和工業園區經濟為主體，鄉鎮經濟、村集體經濟為輔助，是包括城市工業體系與區域農業體系的城鄉經濟綜合體。縣域可以在國家經濟的核心區和邊緣區形成一個“亞核心區”,并通過“亞核心區”的經濟發展服務城市、支援農村，彌合城鄉二元差距、提升居民生活質量并帶動縣域產業發展。(1)縣域經濟可以有力地支持公共基礎設施建設與公共服務供給。從財稅分配角度看，縣處在中央和地方財政分權的最末端，且具有獨立支配地方財稅的能力和權力。通過稅收的穩定增促、財稅經濟的杠桿調節作用，可以有效推動縣域經濟發展，調動更多資源配置鄉村。縣域經濟是強化“以工補農、以城帶鄉”城鄉融合發展的橋梁紐帶，通過在既定區域內的資源配置和輻射帶動，在縣域產業布局、就業創業、生活消費等方面的便利性與集聚性優勢，助推農業農村現代化。(2)縣域經濟是縣城經濟、鄉鎮經濟、村集體經濟的集合，既有工業經濟、服務經濟，也有農業經濟。不同的經濟主體、經濟形式、產業形態共存于一個區域空間，可以創造大量就業崗位、發展機會，吸引農村剩余勞動力回鄉就業創業，或延伸產業鏈增加農業附加值，從而提高農民收入。(3)縣域經濟是縣域城鎮化建設的基礎支撐和內在動力。縣域經濟發展必然會帶來各類要素、配套服務的重新配置，產業的集中可以吸引人口向縣城、鄉鎮等重要中心區域聚居。在新發展階段，縣域經濟作為鄉村振興戰略順利實施的細化主體，不再僅僅局限于單一的農業經濟，而是同農業農村現代化、鄉村振興、城鄉融合發展等國家發展戰略相結合的綜合經濟形態，是實施鄉村振興戰略的著力點和落腳點。
縣域鄉村振興的痛點和難點
縣域既是中國傳統鄉村社會變遷的實踐場，也是實施鄉村振興戰略的主陣地。清晰認識縣域鄉村振興存在的突出問題，準確把握問題本質，是找準縣域鄉村振興實施路徑的突破口，也是破除體制機制障礙的前提。當前，縣域鄉村振興面臨的問題主要集中在理念思維、規劃設計、資源配置和組織領導等層面。具體來說，在于是否能實現從農村工作到鄉村振興理念與思維方式的轉變，科學編制縣域鄉村振興戰略規劃且執行有力，合理配置人、財、物等資源要素，提升縣域政府自主行政能力，這正是縣域鄉村振興的突出痛點與難點。
意識局限：縣域鄉村振興呼喚創新思維
從“農村”到“鄉村”的稱謂轉向，盡管僅有一字之差，但所表達的理論內涵和實踐邏輯存在明顯不同。農村是一個局域性概念，它以村莊社區為基本范疇，指向以農業生產為主、農業人口聚居的活動場域，具有特定的地理空間、自然資源、社會經濟條件。鄉村則有更為寬泛的指向，是一個全域性概念，是以縣域為基本范疇的綜合性指代。換言之，作為概念意義上的村莊，或指燕京學派眼中的“社區”,或被表達為“村落共同體”,或指稱為更大世界網絡中的一部分。而鄉村與城市、都市相對應，是一個攜帶著中華民族五千年文明基因，且集生活與生產、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體。新時代的鄉村振興戰略呼喚創新思維，主要包括系統發展思維、城鄉等值互補思維、小農經濟新思維、熟人社會思維、互助合作思維和親情思維。六個創新思維的提出，展現了鄉村振興戰略與過去所提的鄉村建設、社會主義新農村建設有著截然不同的內涵，在涵蓋范圍、實施單元、振興內容、振興方式上既有標準、程度的差別，也存在戰略目標的區別。鄉村不再僅僅是指向村莊或村落共同體，而是擴展到包括縣城、鄉鎮、村莊的地域單元社會，指向一整套城與鄉、工與農復合的有機整體。鄉村的政治、經濟、社會活動中心也不再限于農村集市和中心鄉鎮，而是擴展到更大范圍的縣城。因此鄉村振興是包括城鎮地理空間、人文精神空間、農民生產生活空間的鄉村共同體振興。
統籌難度：縣域鄉村振興規劃編制失焦
鄉村振興戰略的有序推進，需規劃先行、精準施策。當前，鄉村發展中的相對滯后與差異特征，是規劃編制執行需要考慮的首要問題。一是不同類型鄉村共存縣域，在地理區位、資源稟賦、經濟基礎等方面存在明顯差異。那些具有顯著區位優勢、產業基礎、資源稟賦的鄉村受關注度較高，更容易實現振興，其他缺少明顯優勢的鄉村則很難單靠內生性要素實現振興。富裕鄉村與貧困鄉村、產業型鄉村與純農業鄉村，在振興基礎、振興路徑、振興內容上必然會有所不同。這既是規劃編制的現實基礎，也是影響規劃能否順利實施的重要因素。二是縣城、鄉鎮和村莊是一個完整的體系，在鄉村振興中具有各自不同的功能定位，如何進行科學統籌、合理布局也需要重點考慮。隨著鄉村價值功能的重新認識和日益凸顯，以及城鄉要素的雙向流動日益頻繁，城鄉溝通方式更加多樣，三者的聯系變得更加緊密，不能割裂開來謀劃，這是規劃編制工作的一大挑戰。三是農業生產、農民生活、農村生態不能相互協調的問題日益突出，需要考慮優化鄉村空間結構，創新鄉村功能與“三生”布局的復合疊加體系。從整體上看，縣域鄉村振興戰略規劃是對縣域空間、鄉村功能的綜合謀劃。作為一項應對鄉村可持續發展的管制型政策工具和公共干預行為，縣域鄉村振興戰略規劃旨在型構經濟社會結構、協調城鄉發展關系、引領鄉村各項建設。因而，充分認識城鄉的價值功能、空間結構、區域特征、實施基礎，是進一步明確鄉村規劃定位、目標和任務的重要前提，若規劃編制失焦則增加了縣域鄉村振興的統籌難度。
要素約束：縣域鄉村振興城鄉資源失配
百年鄉村建設的歷史昭示，鄉村發展的難題之一，是城鄉資源要素雙向流動的梗阻。“三農”問題之所以長期存在且比較突出，一個重要原因就是作為生產要素的勞動力、資本和土地在鄉城之間的單向流動。鄉村生產要素的持續外流導致鄉村發展動力相對弱化和發展能力下降。縣域鄉村振興重在科學統籌、合理配置“人、財、地”等資源要素并充分釋放其活力。首先，縣域鄉村振興關鍵在人。農村當前正遭遇嚴重的人口空心化和老齡化困境，并呈日益加劇蔓延的趨勢。農村人口的非農就業和持續外流，導致農業生產副業化和老人農業現象，鄉村發展活力不足。鄉村精英流失，農村人力資本嚴重不足，難以支撐鄉村振興的有序推進與可持續發展。其次，資金是縣域鄉村振興的引擎。政府資金、社會資金、農民或村集體資金的可利用情況，農村市場開放程度，以及采取何種方式激勵社會資本投資農村、留在農村，直接關系到縣域鄉村振興的實現程度。由于資本的逐利特性和政策局限，加之農業投資的高風險與低收益，資本下鄉依然困難，制約了鄉村基礎設施建設、公共服務供給和經濟社會發展。最后，土地是縣域鄉村振興的基礎資源。對于農民而言，土地是重要的生產資料和基本生存保障。農村土地面積有限，人均不過1畝多，人多地少。在廣大農村地區，土地并沒有取得理想的財富收益，主要原因在于農村土地的市場價值難以完全被開發利用，稀缺的土地資源成為城市發展的重要驅動力量，卻在農村市場難以升值變現，無法成為激發鄉村發展活力的基礎要素。因而，如何盤活土地存量、激活土地潛力、提升土地效用，摒除小農經濟家戶模式的生產制約，成為實施縣域鄉村振興戰略的一道難題。城鄉之間人才、技術、資金、土地等的資源失配，是縣域鄉村振興的要素約束。
行政掣肘：縣域鄉村振興考驗治理能力
縣級政府對于鄉村社會現實狀況最為了解，掌握的信息也更為準確完整，在政策貫徹落實、組織實施、資源整合等方面更具優勢，但也存在著諸多制約與矛盾。縣級行政運行困境的凸顯表征，是“權、責、能”的失衡與脫節。一是科層制的規則剛性與執行彈性相統一問題。在行政組織上，縣級政府既有條條垂直管理，也有塊塊橫向協調，它在不同層面、不同領域、以不同的方式影響著縣域政府的行政管理行為。在行政管理過程中，中央集權與地方分權之間的矛盾始終難以根本解決，在自上而下的行政壓力與自下而上的社會需求之間難以實現無縫統合。二是縣級政府高效行政的自主性與能動性不足問題。如何調整優化上級政府與縣級政府之間的府際關系，賦予縣域政府更多的經濟社會管理權限，事關縣域鄉村振興的成敗。鄉村振興是在縣級政府主導下實施推進的，縣級政府是領導核心和統籌平臺。然而，縣級政府遭遇的“自主決策權、政策轉化權、資源整合權和能動性”弱化問題，很大程度上影響著縣域鄉村振興的順利推進。三是縣級政府對技術的過于依賴可能隱藏意外后果。縣級政府通常是標準化、程式化執行貫徹落實上級的重大決策部署，統領基層社會工作，扮演政策執行者和國家意志代理人的角色。那么，有效規避行政風險便成為政府最穩妥、最實用的理性選擇。而過于追求規矩化、程序化、指標化，可能會造成目標偏離、低效或無效等形式合理而實質不合理的結果。
縣域鄉村振興的行動方略
縣域興則全國興，縣域強則全國強。當前，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，縣域則是中國發展不平衡、不充分問題表現最為突出的區域。作為一項促進鄉村發展、推進共同富裕、實現農業農村現代化的重大戰略，鄉村振興以縣域為基礎實施單元，是解決我國社會主要矛盾、加快推進農業農村現代化的著力點和關鍵環節。因此，如何實現縣域鄉村振興，成為全面落實國家鄉村振興戰略任務的一項重大課題。
理念引領：縣域鄉村振興的首要前提
全面推進鄉村振興戰略的提出，表明鄉村發展的社會環境、政策思路、基礎條件、根本任務、基本要求等發生了新變化，需要從發展理念上將村莊主體切換到縣域單元，這是縣域鄉村振興的首要前提。近年來，學界逐漸意識到在從“社會主義新農村建設”到“鄉村振興戰略”的轉換中，無論是國家政策的逐級貫徹落實，還是作為集體共同體的村莊發展，都離不開縣這一層級。縣級政府既是國家政策落地的執行者，也是直接面對基層社會的一個完整獨立的行政單位。如何看待工農城鄉關系，需要縣級政府認真審視自身這個中間橋梁。從城鄉關系視角看，縣是城市與農村的過渡區域，是中國城鄉關系從二元對立走出融合發展的空間載體，兼具城與鄉的雙重屬性。盡管村莊建設與發展是鄉村振興的基點和重點工作，但鄉村振興戰略的著眼點在于構建新型工農城鄉關系，推動城鄉協調發展。因此，以縣域為鄉村振興的重要載體，把城鄉社會視作整體性主體，探尋中國特色城鄉二元秩序的破解之道，是一個值得深入探討的議題。
縣域是全面推進鄉村振興戰略落地的一個具體的行動場域。全面推進鄉村振興戰略，關鍵節點在“縣域”,核心要素在“全面”。實施鄉村振興戰略，重點在于解決我國經濟社會發展中的結構性問題，重塑與調整工農城鄉關系。作為一個長期、復雜的系統工程，全面推進鄉村振興戰略既是實現農業強、農村美、農民富的過程，也是在更高層次上推動村莊、鄉鎮和縣城的全域發展、全面發展、自主發展，以及城鄉關系的深度融合發展的過程，在本質、目標和機制上同縣域城鎮化和城鄉融合發展戰略是一致的。作為城鄉融合發展的重要切入點，在一縣范圍內治理鄉村、建設鄉村、振興鄉村，是把縣作為承接鄉村振興的戰略載體和實施平臺，不斷凸顯并充分發揮縣在建立健全鄉村振興制度框架和政策體系中的承啟位置與功能作用。鄉村振興不是指農村的振興，更不是單指村莊的振興，而是包括縣城、鄉鎮與村莊的縣域全面振興。從根本上講，縣域鄉村振興最能體現鄉村振興的本質。
規劃先行：縣域鄉村振興的重要基礎
加強頂層設計、搭好四梁八柱，科學編制戰略規劃，是縣域鄉村振興的先導性和基礎性工作。縣域鄉村振興戰略規劃是包括經濟社會發展規劃和區域建設總體規劃的多規合一。編制縣域鄉村振興戰略規劃要遵循以下基本原則：一是多規合一原則。堅持一體設計、多規合一的編制理念，注意縣域鄉村振興戰略規劃同國家、省市鄉村振興戰略規劃的上下結合、相互銜接。在縱向上，縣域鄉村振興戰略規劃是更為具體的操作化規范，體現國家關于鄉村建設、鄉村發展、鄉村布局的總體要求，與國家、省市鄉村振興戰略規劃承續一體。在橫向上，縣域鄉村振興戰略規劃既涉及產業、生態、人才、文化等專項規劃，也同國民經濟與社會發展規劃、國土空間規劃、區域規劃等相銜接，是對縣域鄉村振興具體實施的總體安排。二是立足全局原則。縣域鄉村振興是城鄉關系發生重大變化的時代背景下，縣城、鄉鎮與村莊為一體的整體推進過程，體現整體發展的觀念，是“從縣級到鄉鎮級、村莊行政范圍內，通過協調各種矛盾、制定行動方案和挖掘多種功能等，并在時間與空間上總體考慮、具體部署，以此指導和規范鄉村綜合發展。”三是實事求是原則。充分把握城鄉差異、工農差異、村莊差異，以及農村生產生活方式等基本現實，依據村莊類型、生態資源、人口結構、產業基礎謀劃縣域鄉村振興布局，在規劃的內容任務、實現方式、操作方法等方面，契合鄉村實際情況，滿足鄉村內在需求。
科學編制鄉村振興戰略規劃，需要堅持縣域統籌規劃布局，充分尊重鄉村發展規律，基于鄉村生產、生活、生態和文化多重功能定位，構建縣鄉村一體與功能銜接互補的發展體系。首先，堅持縣域統籌布局制定更貼近實際與具體合理的縣域鄉村振興規劃。縣域是一個多主體、多樣態、多功能、多重空間復合疊加的自主運行系統，村鎮體系、工商業體系、鄉村產業體系等共存縣域，以縣域為統籌整體進行規劃，可以更有效地處理特別與一般、個性與共性、系統與要素、全局與局部、整體與部分的關系。自然資源部辦公廳《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》明確提出，要在縣域范圍內整合村莊土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，統籌考慮建立全域覆蓋、普惠一致、城鄉一體的基礎設施和基本公共服務用地布局和網絡。其次，貫徹落實新發展理念是統領縣域鄉村振興規劃工作全局的基本要求。實現鄉村更好發展，堅持人類命運共同體發展導向，保持生態文明建設戰略定力是基礎和靈魂，從而推動形成城鄉融合、產城融合等多輪驅動的全域一體化發展格局。最后，突出特色、分類推進，注重因地制宜、精準施策，是制定縣域鄉村振興規劃的策略選擇。準確認識理解縣域鄉村地域特色、資源稟賦、鄉土風情、文化歷史，體現鄉村多樣性、區位性、動態性，科學把握鄉村振興規劃的功能定位、內容標準、工作原則等要求，直接影響到鄉村振興戰略的順利落地落實。
產業興旺：縣域鄉村振興的基本保障
鄉村產業根植于縣域，應是特色鮮明、業態豐富、利益共享的富民強村產業。產業振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推動鄉村振興戰略的首位支撐，能夠有效促進城鄉資源要素合理流動，從而激活鄉村振興的經濟動能。產業興旺需要依托鄉村特色優勢資源，充分發揮農民主體性，構建現代鄉村產業體系，并把產業鏈主體留在縣域，讓農民獲得更多產業增值收益。一是打造農業全產業鏈。依托縣域主導產業，積極構建現代化的農業產業體系、生產體系、經營體系、服務體系，延長產業鏈，提升價值鏈，擴展農民收入的增長空間。二是突出特色優勢，發展鄉村特色產業，推動鄉村特色產業規模化、集群化、市場化、品牌化、多元化，做強農產品精深加工、生態種植養殖結合。三是推進一二三產業融合發展，加快農村經濟轉型升級。強化縣域統籌，合理布局產業空間，推動產業集聚發展，帶動鄉村發展。通過鄉村龍頭企業帶動和現代農業產業園的示范引領，發展農業現代化示范區，探索三產融合發展新路徑。鄉村產業振興是一個持續動態的過程，體現著產業富民的內在邏輯，也是一個從無到有、從少到多、從弱到強的過程。構建多主體利益聯結共享機制，形成以縣域為整體的鄉村振興內循環和城鄉融合雙循環的發展格局，從而實現產業富民、產業興村、產業強鎮，是縣域鄉村振興的基本保障。
推動縣域鄉村產業振興，重點要解決人才、資金和土地問題。首先，產業振興需要人才支撐。解決人才問題，必須把人才作為縣域鄉村振興的第一資源，加強人力資本投資，暢通智力、技術、管理下鄉通道，完善人才下鄉、市民下鄉和職業農民培訓的制度體系。通過政府搭臺、市場唱戲、產業牽線，吸引人才流向農村，并使用好、服務好人才，解決人才生活、工作及職業發展中遇到的實際問題，妥善解決好下鄉人才的“生存之憂”與“發展之惑”。其次，產業振興需要資金支持。解決資金問題，關鍵在“加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，引導資源要素向農業農村流動，擴大農業農村有效投資”。一方面，通過政策引導，規范社會資本優先投資鄉村建設，鼓勵支持社會資本多形式進入“三農”領域，暢通社會資本參與鄉村振興的渠道，補齊鄉村建設發展資金短板，推動合作共贏、共同發展。另一方面，創新縣域財政金融支持體系，賦能鄉村振興，縣域財政與金融支持相輔相成，使更多金融資源流向鄉村振興的重點領域和薄弱環節。最后，產業振興需要盤活土地資源。“基礎不牢地動山搖”,土地自古就是農民賴以生存發展的“根”,為農民提供基本的生存保障。解決土地問題的關鍵，在于處理好人與地的關系，鞏固穩定農村基本經營制度，深化土地制度改革。在穩定農村土地承包關系的基礎上，統籌謀劃好土地整治項目，創新土地流轉和經營方式，發展多種形式的適度規模經營模式。在嚴守土地資源管理保護底線的基礎上，盤活土地資源存量，釋放土地資源利用空間和潛力。
基礎設施：縣域鄉村振興的重要支撐
公共基礎設施建設是實現縣域鄉村振興的必備條件。2021年中央一號文件明確提出，繼續把公共基礎設施建設的重點放在農村，著力推進往村覆蓋、往戶延伸，從根本上實現鄉村道路、飲水、電網、燃氣、通信等基礎設施建設的全域覆蓋、全民共享。從縣域視野看，就是統籌謀劃做好縣城、鄉鎮和村莊建設，加強農村“水、路、電、氣、網”建設，合理布局縣鄉村一體的公共服務體系，強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。鄉村公共基礎設施建設是一項主體力量、資源要素、戰略政策有效統一和人、財、物有機結合的系統工程，包括硬件建設和軟件建設兩部分，重點在于加快補齊農村公共基礎設施和公共服務短板，加強和改進縣域資源的統籌整合與有效利用，堅持普惠性、保基本、均等化、可持續，準確把握農村基礎設施建設供給方向，充分發揮基礎設施建設改善民生的作用，擴大服務供給范圍，提升服務共享水平。同時，農村公共基礎設施建設應是一場農民賦權行動，必須堅持“為農民而建”的基本原則。農民既是鄉村建設的參與主體，又是受益主體，應充分尊重農民的主體地位，考慮農民的真實需求。無論是國家力量還是市場主體，都不能也無法代替農民主體的基礎性地位。
構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，既是加快基礎設施建設的努力目標，也是實現目標的基本手段。近年來，黨中央在基礎設施建設領域謀篇布局，提出實施農村道路暢通工程、農村供水保障工程、鄉村清潔能源建設工程、數字鄉村建設發展工程、村級綜合服務設施提升工程等五大工程。縣域鄉村振興要加快新型基礎設施、農業生產型基礎設施、農村生活型基礎設施、生態環境型基礎設施、農村社會發展型基礎設施等五類基礎設施建設。推進鄉村新型基礎設施建設，加強數字鄉村建設發展，提升數字鄉村振興效能。推進以信息網絡為基礎、技術創新為驅動的新型基礎設施建設向鄉村延伸，既是構建現代化基礎設施體系的需要，也是鄉村振興的戰略方向。推進縣域鄉村振興，需要在繼續做好農村傳統基礎設施建設的基礎上，大力加速縣域數字化、信息化、智能化轉型，推進鄉村建設與新技術的配套結合，統籌規劃通信網絡、物聯網、大數據、人工智能等新型基礎設施布局，實現數字技術同農田水利、公路交通、能源、農產品加工流通等領域的深度融合。
農業農村現代化：縣域鄉村振興的目標指向
鄉村振興戰略的總目標是實現農業農村現代化。縣域鄉村振興的指向是構建新型城鄉關系，旨在解決現代化初期城市優先現代化帶來的農村衰落等問題，從而逐步消除城鄉差別。城鄉差距不斷擴大是現代化進程的產物，又反過來制約農業農村現代化的實現。從城市優先發展到城鄉融合發展的政策導向轉變，是“三農”工作重心的歷史性轉移。具體來說，需要從工作重點、發展理念、實現方式等方面發生重大改變，不再以建設城市的思路來建設農村、發展農村，而是將城市與鄉村放置在一個具體實在的時空場域中進行等值統籌、綜合施策、整體推進。鄉村振興戰略突出縣域整體發展在鄉村振興中的重要作用，正是解決現代化過程中城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分問題的戰略舉措。因而，將鄉村發展問題放置到現代化歷史進程中考慮，強調人的本體價值和意義，突出“以人民為中心”“為農民而建”推進鄉村振興的戰略基調，不能就鄉村振興本身來談鄉村振興，而應跳出鄉村振興看鄉村振興，從工農協調、城鄉融合、區域平衡的視角理解鄉村振興。
探索中國特色的縣域鄉村振興實踐路徑，需要遵循農業農村現代化的發展規律，明確農業農村現代化推進思路。中國現代化建設的探索歷程，在一定意義上可以說是一部鄉村社會從衰敗走向振興的發展史。鄉村振興是中國式現代化的重要組成部分，它是要在一個超大規模的社會實現物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明的協調發展，綜合運用戰略規劃統籌、體制機制創新、市場配置資源、政策服務支持等方式推動鄉村可持續發展。習近平總書記指出：“新時代‘三農’工作，必須圍繞農業農村現代化這個總目標來推進。農村現代化既包括‘物’的現代化，也包括‘人’的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化。要堅持農業現代化和農村現代化一體設計、一并推進，實現農業大國向農業強國跨越。”推進“物”的現代化，關鍵在于完善農村農田水利、交通運輸、信息網絡、飲水等公共基礎設施體系，改善農村人居環境，不斷滿足農民對高質量生產、高品質生活等美好追求的期待；推進“人”的現代化，關鍵在于全面提高農民科學素質，大力培育新型職業農民，培養農民自我發展能力，實現“人”的全面發展；推進“治理”的現代化，關鍵在于構建現代化的鄉村治理體系與治理能力，注重治理的公平性與平等性，強化縣城綜合服務能力，提升農村基本公共服務水平。
結語
鄉村振興本質上是縣域鄉村的全面振興。作為中國經濟社會的基本單元，縣域的整體發展、城鄉一體化的聯動狀況，最能體現鄉村振興的實現程度與水平。以縣為基本實施單元，鄉村振興就有了支撐、有了動能。從全面的視野看，縣域鄉村振興是縣域產業、生態、文化、人才、組織等各項建設的整體推進；從發展的視野看，縣域鄉村振興是縣域城鎮化、工業化、現代化帶動鄉村發展的過程；從空間的視野看，縣域鄉村振興是縣城、鄉鎮、村莊建設的一體推進，以及農業生產、農民生活、農村空間等布局結構的調整優化；從實用的視野看，縣域鄉村振興是縣域統籌下公共基礎設施建設和公共服務供給覆蓋到村、延伸到戶。縣域鄉村振興強調縣域內整體推進、協同發展，倡導以縣城為重要載體的縣域工業化、城鎮化、現代化，以此輻射帶動縣域鄉村的全面振興。鄉村振興是縣域層面的全面振興、全域振興、自主振興。全面振興指向農村全面進步、農業全面升級、農民全面發展。全域振興是城鄉的綜合性發展、整體性進步。自主振興是在充分發揮農民主體作用和本地資源優勢基礎之上的內源式自我發展。
鄉村振興是一項政治任務，縣級是貫徹落實這一國家重大戰略的執行層級。縣級政府在職權范圍內承擔制定縣域鄉村振興戰略規劃、統籌縣域公共基礎設施建設、提供基本公共服務等職能，在操作和執行層面負責鄉村振興的具體實施。鄉村振興是縣域黨委政府當前最重要的一項中心工作。縣域鄉村振興的重要性，在于縣兼具城與鄉的雙重功能。縣域鄉村振興的可行性，在于縣域是實施鄉村振興戰略的關鍵基點與空間場域，縣級政府是“一線指揮部”,縣委書記是“一線總指揮”。縣域鄉村振興不只體現在行政區劃與地理地域方面，而是涉及國家頂層設計與地方執行、城鄉關系等諸多內容，表現為宏觀戰略與微觀實踐、抽象政策與具體實踐等關系。因此，如何在構建城鄉關系的總體框架下，運用整體性、系統性思維，在空間布局、功能分區、價值取向上合理定位縣城、鄉鎮、村莊三者之間的關系，處理好內生力量與外生力量的平衡，全面復興和完善鄉村產業體系、治理體系、文化體系、生態體系、收入體系等，推進城鄉融合發展，是縣域鄉村振興的時代命題。
（作者簡介：楊發祥系華東理工大學應用社會學研究所所長暨社會學系教授，博士生導師，主要研究方向為城鄉社會學、社會轉型與社會治理；郭科系華東理工大學社會與公共管理學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學（社會科學版）》2022年第5期）
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