◎ 引言
近些年基層治理研究堪稱繁榮昌盛，但往深處看，則難掩“空心化”狀態(tài)。如果把學(xué)界比作村莊，借用農(nóng)民的話來(lái)說(shuō)，在一定程度上，基層治理研究如同一個(gè)“空心村”，外圍堂皇而中心衰破。
基層治理是多種主體共同參與的過(guò)程，故稱“多元共治”，但從角色功能來(lái)說(shuō)，多種治理主體之間并非等量齊觀，政權(quán)在治理體系中居于主導(dǎo)位置，是無(wú)可比擬的治理主體之最“大”者。政權(quán)研究是治理研究的重心所在。離開(kāi)政權(quán)看治理，如同隔岸觀火；解決治理困境不首先著眼于政權(quán)，如同隔山打牛。
01治理研究“空心化”的形成
隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出，高層對(duì)基層治理提出更高要求，一方面，強(qiáng)調(diào)自上而下集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，強(qiáng)調(diào)管理重心下移，把問(wèn)題解決在基層。這種要求存在內(nèi)在的邏輯困境。這種要求的實(shí)現(xiàn)是治理能力之“化境”。
按照地方政府組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級(jí)政權(quán)設(shè)置，即基層政權(quán)，城市對(duì)應(yīng)的是街道辦。街道辦在法制上并非一級(jí)政府，但實(shí)際工作中等同于基層政府。從職權(quán)設(shè)置看，不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是街道，都不具備一級(jí)政府的完整職能，主要表現(xiàn)在沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。從法理上講，“基層政權(quán)”應(yīng)該是直接承擔(dān)基層社會(huì)治理功能的政權(quán)組織，基本特點(diǎn)是直接治理基層社會(huì)，直接處理民眾事務(wù)。或者說(shuō)，直接治理社會(huì)并具有相對(duì)完整政府職能，才稱得上“基層政權(quán)”。基于此，本文認(rèn)為，中國(guó)的基層政權(quán)應(yīng)該是縣（市，區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）共同構(gòu)成，可稱為“縣鎮(zhèn)一體”。從制度特色出發(fā)，基層政權(quán)組織不能局限為一般意義上的行政組織，也包含了黨組織。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在組織形態(tài)上外在于政府組織，而在治理功能上則內(nèi)化于政府運(yùn)行，可稱為“黨政一體”。“縣鎮(zhèn)一體”和“黨政一體”，是本文對(duì)于基層政權(quán)的基本理解。
當(dāng)前，基層治理隊(duì)伍陣容很大，但是，基層治理研究主要在城鄉(xiāng)社區(qū)層面推進(jìn)，而關(guān)于基層政權(quán)的研究相當(dāng)薄弱。絕大多數(shù)學(xué)者的研究重點(diǎn)在村莊（社區(qū)），村莊（社區(qū)）研究場(chǎng)面宏大，有很多系統(tǒng)、全面的調(diào)研觀察，成果數(shù)量眾多，常有一些頗具深度的研究成果。相比而言，投入到基層政權(quán)的研究力量很少，基層政權(quán)研究場(chǎng)面冷清，成果數(shù)量少，上乘之作少。如果把基層政權(quán)研究再分為縣（市）和鎮(zhèn)（街）兩個(gè)層面，縣（市）研究成果尤為薄弱。雖然，縣域治理、縣域發(fā)展方面?zhèn)涫軐W(xué)界推崇，但是，縣（市）政權(quán)、縣級(jí)政治研究至今并無(wú)重要建樹(shù)。
從事基層政權(quán)研究的學(xué)者數(shù)量本來(lái)就少，且方法上遠(yuǎn)不如村莊（社區(qū)）研究扎實(shí)深入，比較多的是“蜻蜓點(diǎn)水”，或者說(shuō)“投機(jī)取巧”。這些研究通常不在實(shí)地調(diào)查方面下大功夫，所關(guān)注的往往只是某方面、某環(huán)節(jié)的外在現(xiàn)象，對(duì)基層政府體制運(yùn)行缺乏全面、系統(tǒng)把握。與此同時(shí)，研究者出于成果發(fā)表的考慮，興趣更多集中于根據(jù)某種現(xiàn)象提出觀點(diǎn)，新說(shuō)法、新概念甚多，看上去很注重學(xué)術(shù)對(duì)話，但多為浮光掠影之作。
在我看來(lái)，目前基層政權(quán)研究主要存在兩種不良傾向：一種是“望風(fēng)撲影”，不對(duì)政府運(yùn)行做系統(tǒng)深入的考察，只是根據(jù)某些被廣泛關(guān)注的故事、現(xiàn)象來(lái)分析判斷；一種是“望文生義”，依據(jù)法規(guī)文件來(lái)解析基層政權(quán)，把種種文本規(guī)范當(dāng)作基層政治現(xiàn)實(shí)來(lái)描述。不僅是基層政權(quán)研究領(lǐng)域，而且整個(gè)中國(guó)政治研究領(lǐng)域，都存在著這樣的問(wèn)題。現(xiàn)在可以看到若干地方政府與政治的教科書(shū)、研究專著，在向?qū)W生介紹政府怎樣運(yùn)作、怎樣決策，但是問(wèn)題在于，真實(shí)生活中的政府與政治是那樣的嗎？
另一個(gè)問(wèn)題是對(duì)策研究畸形繁榮。最近幾年，學(xué)界普遍重視政策咨詢研究，智庫(kù)不斷增多，都積極給高層建言獻(xiàn)策，尤其重視領(lǐng)導(dǎo)批示。但是，并不注重研究方法改進(jìn)，研究成果低水平重復(fù)。從決策層而言，智庫(kù)成果首先要“把事情說(shuō)清，把問(wèn)題找準(zhǔn)”，在說(shuō)清楚問(wèn)題的基礎(chǔ)上做出判斷，而很多的智庫(kù)報(bào)告，事情問(wèn)題說(shuō)不清楚，政策建議羅列若干。要找準(zhǔn)問(wèn)題，需要扎扎實(shí)實(shí)、深入細(xì)致的實(shí)地調(diào)研，具體、系統(tǒng)、全面的考察政府運(yùn)行。這也屬于指導(dǎo)思想和基本方法問(wèn)題。
對(duì)中國(guó)政治與政府研究來(lái)說(shuō)，高質(zhì)量的研究首先要立足于事實(shí)觀察，從豐富的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中抽象出理論觀點(diǎn)，但是，很多研究報(bào)告，甚至鴻篇巨制，對(duì)于考察政府運(yùn)行的基本事實(shí)了無(wú)興趣，熱衷于憑借某些表面現(xiàn)象和一知半解，概括拼湊貌似新穎深刻的新概念新詞匯，甚至發(fā)揮出一套“理論”。此種積弊由來(lái)已久，近年沉疴日重，有海外學(xué)者譏之為：“事不夠，理論湊”，基本事實(shí)不清，新說(shuō)法津津有詞。用明人王陽(yáng)明的話說(shuō)，則是“管中窺天，少有所見(jiàn)即自足自是，傲然居之不疑。”[1]具體到基層政權(quán)研究，如果對(duì)權(quán)力體系、資源結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等沒(méi)有深入的整體性把握，就不可能形成有分量的理論概括和政策意見(jiàn)。
02基層政權(quán)研究的基礎(chǔ)問(wèn)題
所謂基層政權(quán)研究的基礎(chǔ)問(wèn)題，是指那些與政權(quán)運(yùn)行相伴隨的持續(xù)性、穩(wěn)定性問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)形態(tài)、崗位設(shè)置和人員規(guī)模等。這些問(wèn)題作為研究議題具有穩(wěn)定性，不以某些特定形勢(shì)變化而變化。基礎(chǔ)問(wèn)題研究是前沿問(wèn)題和高端問(wèn)題研究的必要前提，同時(shí)，基礎(chǔ)性研究本身也能出高端成果。
新一輪全國(guó)范圍內(nèi)的基層政府機(jī)構(gòu)改革始于2019年，目前這輪改革大致完成，這是當(dāng)前基層政權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題研究的大背景。這些基礎(chǔ)性問(wèn)題主要包括：第一，基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)體系問(wèn)題，近年來(lái)的大規(guī)模合并重組、精簡(jiǎn)整合的情況值得重視；第二，基層政權(quán)的人事體系問(wèn)題，包括黨政班子成員、崗位設(shè)置狀況、工作人員身份體系等（行政編制、事業(yè)編制、合同制及臨時(shí)聘用）情況；第三，基層政權(quán)的財(cái)政與工資體系問(wèn)題，與世紀(jì)之交相比，財(cái)政體制發(fā)生深刻變化，工資福利管理呈現(xiàn)出新情況點(diǎn)。第四，基層政權(quán)日常運(yùn)行中的新問(wèn)題，如原來(lái)的部門單設(shè)、條線對(duì)接的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T整合、綜合管理的模式，給基層治理體系帶來(lái)了新變化。這些都是直接影響政權(quán)組織運(yùn)行及其前景的基礎(chǔ)性條件。掌握這些情況需要深入細(xì)致的調(diào)研，甚至參與觀察，而不是僅憑閱讀文件和相關(guān)制度法規(guī)。
基礎(chǔ)性問(wèn)題還包括權(quán)力關(guān)系分析，主要有基層政權(quán)與地方政權(quán)、基層政權(quán)與社區(qū)組織、基層政權(quán)自身部門之間的工作體系和互動(dòng)關(guān)系，還有黨組織、行政組織、經(jīng)濟(jì)組織的體系運(yùn)行和互動(dòng)關(guān)系。還需要考察上級(jí)政府依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)的新情況。當(dāng)前重大問(wèn)題是，圍繞“重心下移、資源下沉、職權(quán)下放”的體制建設(shè)目標(biāo)，既要考察鎮(zhèn)（街），也要考察上一層級(jí)的縣（市）政府和下一層級(jí)的村（居）組織，研究這些不同組織之間的權(quán)力互動(dòng)過(guò)程，才能形成對(duì)于政府系統(tǒng)運(yùn)行的真實(shí)了解。
基礎(chǔ)問(wèn)題還包括對(duì)于不同部門的考察分析。基層治理是綜合性工作，從單項(xiàng)工作來(lái)看，分別由不同的黨政部門牽頭，如組織部側(cè)重于黨建引領(lǐng)，包括“陣地”建設(shè)、組織體系建設(shè)、區(qū)域化黨建等；宣傳部側(cè)重于鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)；政法委側(cè)重于平安建設(shè)；民政部門側(cè)重于社區(qū)治理和政權(quán)建設(shè)。民政部門工作需要給予重點(diǎn)關(guān)注。在一般情況下，政權(quán)建設(shè)具體工作往往歸結(jié)為換屆選舉，在非換屆選舉時(shí)間工作著力點(diǎn)不清晰，所以基層民政部門主要在抓社區(qū)建設(shè)。在中央層面，國(guó)家民政部負(fù)責(zé)政策法規(guī)研究和宏觀工作部署，但是地方民政部門這種宏觀職能并不突出，也沒(méi)職權(quán)檢查部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作，因此，民政部門如何推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)非常值得研究。
基層政權(quán)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)，是基礎(chǔ)性問(wèn)題的重點(diǎn)。研究視角可以是結(jié)構(gòu)性的，也可以是發(fā)展性的。基層政權(quán)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，既有縱向問(wèn)題，即上級(jí)制定政策、部署任務(wù)與基層職權(quán)、資源現(xiàn)狀的關(guān)系問(wèn)題，也有橫向問(wèn)題，即基層目前內(nèi)部不同部門的職權(quán)、責(zé)任關(guān)系問(wèn)題。從發(fā)展性視角考察，主要問(wèn)題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基層政權(quán)提出的新要求，基層政權(quán)怎樣回應(yīng)這些新要求。在新的歷史條件下，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活中不確定因素增加，沖突和隱患不斷形成，需要重視研究。
03基層政權(quán)研究的前沿問(wèn)題
所謂基層政權(quán)研究的前沿問(wèn)題是指，在特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治條件下，基層政權(quán)面臨的新情況新問(wèn)題。前沿性問(wèn)題隨著時(shí)代和形勢(shì)變化而不斷變化，這是區(qū)別于基礎(chǔ)性問(wèn)題的基本方面。根據(jù)2021年我所主持的課題組調(diào)研，前沿問(wèn)題大致有如下幾方面：
1.行政審批權(quán)下放。2019年1月，中辦國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，審批權(quán)下放作為政府“放管服”改革的重要組成部分，成為基層政權(quán)建設(shè)新任務(wù)。過(guò)去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒(méi)有行政審批權(quán)，近兩年審批權(quán)力下放取得重大進(jìn)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更了解基層，審批權(quán)下放后有利于具體情況具體解決，能夠方便群眾，提高辦事效率，因此，下放行政審批權(quán)力是應(yīng)該堅(jiān)持的改革方向。但是，推進(jìn)過(guò)程中的情況相當(dāng)復(fù)雜，大致來(lái)說(shuō)，與民眾日常生活密切相關(guān)的事項(xiàng)，如社會(huì)保障、社會(huì)福利、民生服務(wù)等，審批權(quán)力下放效果比較好，而那些專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，審批權(quán)下放則出現(xiàn)了較多問(wèn)題。在一些地方、一些領(lǐng)域，下放行政審批權(quán)能激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，也為群眾帶來(lái)便利；但也有相反情況，在有的地方，審批權(quán)下放不僅損害了審批業(yè)務(wù)規(guī)范化，而且制造尋租空間，滋生新的腐敗。研究的難點(diǎn)是，審批權(quán)下放如何協(xié)調(diào)推進(jìn)，把握好節(jié)奏力度。還有新情況是：事權(quán)下放同時(shí)，往往沒(méi)有人員下放，使得基層工作壓力大、人手不足更嚴(yán)重；審批權(quán)下放后，對(duì)基層工作人員提出了更高的專業(yè)要求，基層人員專業(yè)素質(zhì)不適應(yīng)。因此，審批權(quán)下放，不論從行政管理角度，還是從政治角度，還是從服務(wù)的角度，若干方面的研究還沒(méi)有破題，學(xué)界的研究顯著滯后于政府運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)。
2.綜合執(zhí)法改革。最近幾年，綜合執(zhí)法改革與行政審批權(quán)下放基本上同時(shí)推進(jìn)，現(xiàn)在也出現(xiàn)若干新情況，主要問(wèn)題是：如何評(píng)估改革績(jī)效，如何推進(jìn)分類改革。從改革推進(jìn)情況看，那些執(zhí)法內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、執(zhí)法對(duì)象容易處理的領(lǐng)域，如城管執(zhí)法和食藥站執(zhí)法，執(zhí)法改革效果較好；專業(yè)性較強(qiáng)，需要專業(yè)素質(zhì)高、權(quán)威性強(qiáng)的執(zhí)法力量，如安全、環(huán)保等方面，執(zhí)法改革問(wèn)題比較多。突出問(wèn)題是，專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作體量迅速增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）難以適應(yīng)，但是，縣（市）往往將一些難度很大的執(zhí)法權(quán)交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），帶來(lái)一系列問(wèn)題。行政執(zhí)法和公共服務(wù)，雖然理論上具有內(nèi)在同一性，但在實(shí)際生活中帶給公眾的感受并不一樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)了過(guò)多執(zhí)法職能，客觀上會(huì)沖擊公共服務(wù)職能。在治理體系設(shè)計(jì)中，如何處理好管理和服務(wù)的關(guān)系？而“不是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）淪為綜合執(zhí)法的大雜燴”，是個(gè)大難題。這是基層政權(quán)的職能設(shè)置問(wèn)題，也是不同政府層級(jí)，政府間關(guān)系問(wèn)題，屬于中國(guó)政治和中國(guó)政府研究的基本問(wèn)題。
3.減輕基層負(fù)擔(dān)。基層負(fù)擔(dān)是老問(wèn)題，這幾年尤其嚴(yán)重，有若干新表現(xiàn)。首先有合理的客觀原因，主要是“放管服”改革把大量工作下放，不僅有工作量上的增加，而且有專業(yè)上的要求。從這個(gè)角度講，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制數(shù)量，吸納高素質(zhì)專業(yè)人才擴(kuò)充基層一線，是重要的研究方向。與此同時(shí)，也有上級(jí)檢查考核過(guò)多、形式主義要求泛濫的原因，特別是上級(jí)片面強(qiáng)調(diào)“留痕”帶來(lái)的影響。留痕占用大量時(shí)間，耗費(fèi)人力財(cái)力，干部群眾都反感。我的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近兩年上級(jí)考核檢查有所減少，主要表現(xiàn)為上報(bào)書(shū)面材料有所減少，特別是年底為應(yīng)對(duì)組織考核而準(zhǔn)備的臺(tái)賬資料減少。但是，日常檢查考核有所增多，特別是一些重點(diǎn)工作實(shí)行月排名、季度匯報(bào)點(diǎn)評(píng)等，基層壓力非常大。總體來(lái)看，由于上層不斷提新要求，攻堅(jiān)任務(wù)越來(lái)越多，事事強(qiáng)調(diào)“屬地管理”，基層壓力大的問(wèn)題并沒(méi)有緩解，甚至更加嚴(yán)重。明確界定基層的權(quán)力職責(zé)，是減輕基層負(fù)擔(dān)的制度基礎(chǔ)。關(guān)于基層減負(fù)，不能一般化指責(zé)，也不能簡(jiǎn)單化要求，而需要具體深入的調(diào)查研究。
4.人事管理體制改進(jìn)。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人事系統(tǒng)呈現(xiàn)多元化構(gòu)成，集中表現(xiàn)為，行政編制和事業(yè)編制混崗，還存在大量合同制人員和臨時(shí)聘用人員。這種多元構(gòu)成有利于緩解人手緊缺，也有利于人員優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成競(jìng)爭(zhēng)向上的工作氛圍，但是也產(chǎn)生了若干體制性矛盾：一是編內(nèi)編外“同工不同酬”，工作分配并不以體制身份為依據(jù)，但待遇以體制身份為依據(jù)，臨聘人員會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，甚至出現(xiàn)消極怠工。二是編制內(nèi)人員也有矛盾沖突，事業(yè)編人員工作壓力大，晉升難度大，待遇提升空間有限，工作獲得感較低，積極性下降。這種現(xiàn)象說(shuō)明，崗位編制設(shè)定、人員管理使用存在系統(tǒng)性問(wèn)題。解決問(wèn)題的根本思路，不在于增加編制、提高待遇，而是從用人體制改革上整體考慮，建立新的基層工作人員制度體系，包括如何建立崗位等級(jí)體系、統(tǒng)籌崗位設(shè)置和相應(yīng)待遇、制定合理的評(píng)聘機(jī)制和考核辦法等。這也是行政管理研究的重要問(wèn)題。
5.提升基層服務(wù)能力。2017年2月中辦國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，自上而下推動(dòng)了基層服務(wù)能力的考核評(píng)估工作。但是，相關(guān)研究明顯滯后，無(wú)論對(duì)于城市的街道，還是農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，怎樣提出服務(wù)要求，怎樣制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，還缺乏很好的研究。與此同時(shí)，基層服務(wù)能力的城鄉(xiāng)差別也需要高度重視，主要問(wèn)題有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)該提供哪些服務(wù)項(xiàng)目，如何根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、服務(wù)資源狀況，提出服務(wù)要求，做出相應(yīng)制度安排，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核指標(biāo)，哪些是硬性要求，哪些是軟性要求，都需要根據(jù)情況做出研究。
基層政權(quán)研究前沿問(wèn)題隨著形勢(shì)變化不斷變動(dòng)，對(duì)這些問(wèn)題的把握，取決于研究者的學(xué)術(shù)敏感和問(wèn)題意識(shí)。
04基層政權(quán)研究的尖端問(wèn)題
所謂基層政權(quán)研究的尖端問(wèn)題，主要是：從社會(huì)需求來(lái)說(shuō)，不論對(duì)學(xué)術(shù)研究還是對(duì)策研究都有強(qiáng)烈需求；從問(wèn)題本身來(lái)說(shuō)，這種研究活動(dòng)具有較高的復(fù)雜性艱巨性。據(jù)此，我認(rèn)為基層政權(quán)評(píng)估研究是當(dāng)前尖端問(wèn)題。
這里所說(shuō)的基層政府評(píng)估研究不同于通常的考核問(wèn)責(zé)。上世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，基層工作中的考核不斷強(qiáng)化細(xì)化，各種責(zé)任制、承諾制不斷出現(xiàn)，信息技術(shù)不斷引入。這些考核都聚焦于特定任務(wù)目標(biāo)完成，不同于通常的研究評(píng)估。評(píng)估研究不以督促完成特定為任務(wù)為目標(biāo)。現(xiàn)在，廣泛存在于基層的、種類繁多的考核問(wèn)責(zé)，以及種種相應(yīng)的調(diào)查研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，實(shí)質(zhì)上都無(wú)法解決高層對(duì)基層政權(quán)的深層疑慮。這種深層疑慮是，基層政權(quán)能否真正適應(yīng)國(guó)家治理需要，在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)面前穩(wěn)健可靠。現(xiàn)有那些看上去嚴(yán)密、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的考核問(wèn)責(zé)，實(shí)際上蘊(yùn)藏著深層的管理危機(jī)，高層已經(jīng)看到了此中問(wèn)題。2021年4月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“完善考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)辦法，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的綜合考核，嚴(yán)格控制考核總量和頻次。統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查，清理規(guī)范工作臺(tái)賬、報(bào)表以及“一票否決”、簽訂責(zé)任狀、出具證明事項(xiàng)、創(chuàng)建示范等項(xiàng)目，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。做好容錯(cuò)糾錯(cuò)工作，保護(hù)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。”這里實(shí)際上提出了基層政權(quán)評(píng)估研究課題。這項(xiàng)研究既是學(xué)術(shù)研究尖端問(wèn)題，也是應(yīng)用研究尖端問(wèn)題。
評(píng)估研究的核心問(wèn)題是做出關(guān)于基層政權(quán)體系與能力的總體性判斷。做出這種判斷要依靠扎扎實(shí)實(shí)的基礎(chǔ)研究，而不是引經(jīng)據(jù)典的坐而論道。既要在基礎(chǔ)性問(wèn)題上下功夫，也要在前沿問(wèn)題上下功夫，有了對(duì)基礎(chǔ)問(wèn)題和前沿問(wèn)題的充分了解，才能在這個(gè)尖端問(wèn)題上做出有分量的研究成果。基層政權(quán)評(píng)估研究復(fù)雜性高，難度大，需要特別關(guān)注以下問(wèn)題：
1.不同層級(jí)政府職責(zé)的分解。在日常工作推進(jìn)過(guò)程中，基層政權(quán)與上級(jí)政權(quán)具有高度的統(tǒng)合性，如何把基層政權(quán)的工作績(jī)效分解出來(lái)，進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的研究評(píng)估，是難度很大的問(wèn)題。但是，不分解則難以合理評(píng)估。做出這種分解，必須對(duì)于不同層級(jí)政府之間的權(quán)力、資源、運(yùn)行等方面具體狀況進(jìn)行分析，而且應(yīng)該對(duì)基層工作的動(dòng)態(tài)過(guò)程進(jìn)行分析。如精準(zhǔn)扶貧、基礎(chǔ)教育等工作，在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得好不好，肯定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)系，但不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身工作可以決定的，需要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力資源等因素做出具體分析。
2.權(quán)力資源與運(yùn)行績(jī)效的對(duì)應(yīng)。評(píng)價(jià)基層政府，不能離開(kāi)這級(jí)政府所具有的權(quán)力、資源等條件。當(dāng)本級(jí)政府沒(méi)有這方面權(quán)力資源時(shí)，就不應(yīng)該從這方面提出評(píng)估要求。我在調(diào)研時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人尖銳地提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有權(quán)力、沒(méi)有能力做的事情，則不應(yīng)該用于評(píng)價(jià)考核，否則是不可接受的。不論是針對(duì)某個(gè)具體項(xiàng)目，還是針對(duì)某項(xiàng)專門工作，合理的評(píng)估體系設(shè)計(jì)，都要以權(quán)力資源狀況為基礎(chǔ)。
3.城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，不論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力資源、功能體系、服務(wù)重心等方面都有巨大差別。在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，基層政府的管理資源和運(yùn)行體系依然變動(dòng)不居，變動(dòng)之中，很多情況下處在城鄉(xiāng)兩種體系的膠著狀態(tài)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榻值溃迩f變?yōu)樯鐓^(qū)，行政區(qū)劃的改變帶來(lái)了非城非鄉(xiāng)的新情況。從財(cái)政體系、人員結(jié)構(gòu)、管理服務(wù)、執(zhí)法工作來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的現(xiàn)實(shí)狀況比十幾年以前的明顯不同，情況更加復(fù)雜，行為更加多樣。評(píng)估研究需要超越兩類基層政府組織，具有整合性、統(tǒng)一性，這也是研究的重要挑戰(zhàn)。
4.注意觀察政府表現(xiàn)的不同緯度。觀察緯度大致有三個(gè)方面：上級(jí)的維度，民眾的維度，自身的維度。具體來(lái)看，這三個(gè)緯度還可以再分解。“上級(jí)”可以分解中央層面和省市層面，不同層面看基層，視角和標(biāo)準(zhǔn)不一樣；“民眾”的情況更為復(fù)雜，包含了不同階層和社會(huì)群體，企業(yè)主和普通工人看政府的角度就不會(huì)一樣；在基層政府內(nèi)部，主政者和普通工作人員的角度也不一樣。實(shí)際上這也是三個(gè)方向的研究。扎實(shí)系統(tǒng)的研究，應(yīng)該對(duì)這些方面都有所關(guān)照。如果試圖設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，需要處理的相關(guān)因素更為復(fù)雜。
5.評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)。評(píng)估指標(biāo)的核心是怎樣測(cè)量基層政府的運(yùn)行狀況和能力績(jī)效。現(xiàn)在，基層政府需要耗費(fèi)太多的精力對(duì)付各種指標(biāo)考核，這種情況本身就值得專門研究評(píng)估。設(shè)計(jì)合理實(shí)用的指標(biāo)體系非常困難。首先是怎樣獲得指標(biāo)數(shù)據(jù)，是向基層要數(shù)據(jù)，還是研究者自己找數(shù)據(jù)，還是從第三方獲得數(shù)據(jù)，還是向下邊要數(shù)據(jù)。不能都是靠“要”，也不能都靠“找”，如何處理要很好研究。其次是怎樣使用判斷指標(biāo)。在基層工作中經(jīng)常會(huì)看到一些很流行的指標(biāo)，往往沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，需要認(rèn)定鑒別。如圍繞某項(xiàng)工作設(shè)計(jì)的指標(biāo)是，問(wèn)“有沒(méi)有落實(shí)辦法”、“有沒(méi)有出落實(shí)辦法的文件”。很顯然， “有落實(shí)辦法”和真正落實(shí)不是一回事，“開(kāi)會(huì)”落實(shí)、“文件”落實(shí)，不能真實(shí)反映治理成效。評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要依靠對(duì)政府運(yùn)行系統(tǒng)的深入了解，特別是對(duì)政府日常運(yùn)行方方面面的深入了解，才能克服指標(biāo)設(shè)計(jì)的“表面化”“形式化”。不了解基層政府運(yùn)行的日常生活和深層機(jī)理，指標(biāo)設(shè)計(jì)容易陷入閉門造車和紙上談兵。
6.國(guó)外研究成果的借鑒。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于西方政府管理有很多介紹引進(jìn)，西方一些政府績(jī)效辦法受到重視。前些年，在一些地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，平衡計(jì)分卡、PART工具等評(píng)估辦法一度相當(dāng)流行。但實(shí)踐表明，由于中國(guó)和歐美政治制度、政府體制的深刻差異，作為整體性政府運(yùn)行體系難以進(jìn)行比較。某些國(guó)外評(píng)估辦法可以給我們啟發(fā)，但整體來(lái)說(shuō)可行性較低。離開(kāi)了政治制度環(huán)境，引進(jìn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工具雖然不無(wú)可取，但要避免出現(xiàn)“東施效顰”式的尷尬。
05克服治理研究的“空心化”
與村莊（社區(qū)）組織、一般社會(huì)現(xiàn)象比較，政府研究難度大、成本高、周期長(zhǎng)，進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域里的學(xué)者數(shù)量少，肯于付出艱難努力的學(xué)者更少。與此同時(shí)，大躍進(jìn)式的學(xué)術(shù)考核指標(biāo)，加劇了急功近利的浮躁學(xué)風(fēng)。這種狀況容易使人聯(lián)想到古人所批評(píng)的“學(xué)者唯知科第，而學(xué)問(wèn)盡于章句”。所以，基層政權(quán)研究的困境，不僅是研究方法的困境，也是學(xué)風(fēng)的困境，學(xué)術(shù)體制的困境。實(shí)現(xiàn)困境突破，既需要研究方法創(chuàng)新，也需要治學(xué)態(tài)度重建。兩相比較而言，政府研究當(dāng)然比社區(qū)研究有更大難度，但并非不可企及，無(wú)非是發(fā)文章慢一些。只要肯下沉潛功夫，一旦進(jìn)入，能夠出更多更好成果。
實(shí)現(xiàn)困境突破需要端正研究方法。研究方法的重中之重，是集中精力于考察透視真實(shí)生活中的基層政權(quán)運(yùn)行，從現(xiàn)實(shí)生活出發(fā)解剖分析基層政權(quán)的行為與機(jī)制。這級(jí)政權(quán)究竟是如何運(yùn)行的？外部運(yùn)行效能如何？?jī)?nèi)部運(yùn)行機(jī)理何在？體制機(jī)制演變的邏輯和前景怎樣？等等，要有全面系統(tǒng)而且細(xì)致入微的考察研究。研究應(yīng)該既具有橫向的整體性，也具有縱向的歷史性。所謂橫向的整體性，是從全面考察真實(shí)生活中基層政權(quán)運(yùn)行，特別是考察重要組成部門和權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行；所謂縱向研究的歷史性，是深入考察基層政權(quán)各系統(tǒng)及其運(yùn)作的歷史演變，特別是基層政權(quán)核心決策體制的歷史演變。既需要在文獻(xiàn)資料方面下功夫，也需要在參與觀察方面下功夫。參與觀察最容易使研究生動(dòng)而深入，但是難度較大。如果態(tài)度端正，方法得當(dāng)，依據(jù)文獻(xiàn)資料也可以做出很好成果。對(duì)學(xué)者個(gè)人而言，研究選題既可以全，也可以專。如果考察的方位全，則選題入手應(yīng)該小，即小而全；如果考察的方位“專”，則選題入手可以大，即大而專。當(dāng)然也可以小而專，小而專則可以實(shí)現(xiàn)使觀察分析更加精細(xì)深切。聯(lián)系到具體問(wèn)題，如涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的組織建設(shè)，可以聚焦財(cái)政體制，也可以聚焦人事管理，還可以聚焦執(zhí)法體系等等，還可以通過(guò)考察某項(xiàng)專門工作的推進(jìn)過(guò)程，從一個(gè)側(cè)面解析基層政府運(yùn)行機(jī)制。若干學(xué)者研究的“專”，可以形成整體研究的“全”，研究的局面就會(huì)大大改觀。
研究出發(fā)點(diǎn)要立足現(xiàn)實(shí)，從政府運(yùn)行的事實(shí)出發(fā)，從政府過(guò)程現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不是立足于解讀論證高層文件和領(lǐng)導(dǎo)講話，不是立足于意識(shí)形態(tài)宣傳。例如， “資源下沉，重心下移，職權(quán)下放” 是當(dāng)前基層政府改革研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，研究就不能從籠統(tǒng)地從理論上、從文件要求出發(fā)來(lái)論述為什么要資源下沉、重心下移、職權(quán)下放，而是要聚焦于特定的基層政府運(yùn)行過(guò)程，具體梳理基層政府的資源分布、職權(quán)配置情況，通過(guò)分析資源分布和職權(quán)配置的具體問(wèn)題來(lái)提出判斷和對(duì)策。再如，研究基層黨組織與行政組織、經(jīng)濟(jì)組織其他組織的關(guān)系，不能籠統(tǒng)地從黨領(lǐng)導(dǎo)一切的政治原則出發(fā)來(lái)討論問(wèn)題，而是要結(jié)合基層組織的具體工作，通過(guò)日常工作的具體推進(jìn)，來(lái)展開(kāi)黨組織與其他組織之間互動(dòng)過(guò)程、權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析，在細(xì)致鮮活的考察中提煉理論觀點(diǎn)。
歷史視角尤其重要。通過(guò)歷史觀照現(xiàn)實(shí)，在歷史觀察中激發(fā)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的靈感，在歷史與現(xiàn)實(shí)的演變參照中形成問(wèn)題意識(shí)，在歷史考察中形成對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論關(guān)照。有了歷史視角，就不會(huì)被一時(shí)的現(xiàn)象所迷惑，就會(huì)看清楚一些紛紜模糊的東西，就容易發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題。例如，為形成農(nóng)村基層政權(quán)研究中的問(wèn)題意識(shí)，可以比對(duì)不同時(shí)期的文件要求和實(shí)際進(jìn)程，在比對(duì)中就容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，既可以發(fā)現(xiàn)文件的問(wèn)題，也可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。在這個(gè)領(lǐng)域，早期的中央文件是1986年9月中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的通知》[2]，文件提出了“黨政分工”、“政企分開(kāi)”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”等若干原則。隨后三十多年間，高層又有多種文件，基層政權(quán)不斷演變，通過(guò)簡(jiǎn)單梳理不同文件的相互呼應(yīng)或者前后否定，就會(huì)提出值得研究的新問(wèn)題。如關(guān)于鄉(xiāng)村治理，2018年中央1號(hào)文件提法是“治理有效”，2006年1號(hào)文件提法是“管理民主”。這種重大提法轉(zhuǎn)變由何而來(lái)？對(duì)政府治理行為有何影響？如果結(jié)合現(xiàn)實(shí)觀察和歷史追溯，有利于形成深度思考。
向前輩學(xué)者學(xué)習(xí)，向經(jīng)典學(xué)習(xí)。瞿同祖《清代地方政府》系統(tǒng)而深入地分析清代州縣官的結(jié)構(gòu)及其職能、運(yùn)作，對(duì)現(xiàn)在的基層政權(quán)研究富有啟發(fā)：“所有行為分析必須放到特定的情境中進(jìn)行，也就是說(shuō)，我們必須按照任何行為在具體社會(huì)和政治條件中進(jìn)行實(shí)際顯示的情形來(lái)思考分析它。因?yàn)槿绻麅H憑據(jù)法律法令，總是不全面不充分的。法律法令并不總是被遵守，文字上的法與現(xiàn)實(shí)中的法經(jīng)常是有差距的。”[3]。蕭公權(quán)《中國(guó)鄉(xiāng)村—論19世紀(jì)的帝國(guó)控制》，系統(tǒng)地探討了19世紀(jì)清王朝關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系及其運(yùn)作效果，“考證帝國(guó)如何控制與管理鄉(xiāng)村？最后檢討清政府的管制對(duì)鄉(xiāng)村的影響，以及村民對(duì)管制的反應(yīng)”[4]。稱得上現(xiàn)代學(xué)術(shù)史上中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究的開(kāi)山之作。這項(xiàng)研究從行政組織體系、治安體系、稅收體系、饑荒控制體系、思想控制體系等方面建立了晚清鄉(xiāng)村治理的分析框架，對(duì)于現(xiàn)在的研究有重要意義。美國(guó)學(xué)者鮑大可（A．Doak Barnett）在1960年代曾力圖全面描述分析中國(guó)縣級(jí)政權(quán)運(yùn)行，限于調(diào)研條件，其描述分析比較粗疏淺顯，但研究過(guò)程體現(xiàn)的方法和態(tài)度值得學(xué)習(xí)。改革開(kāi)放以后，西方學(xué)者能夠進(jìn)入中國(guó)實(shí)地調(diào)研，地方政治研究別開(kāi)生面，提出了若干重要的理論提煉，如“地方國(guó)家法團(tuán)主義”（Local State Corporatism，Jean Oi、 “依法抗?fàn)帲≧ightful Resistance，Kevin J. O’Brien，Lilianjiang）”、“沒(méi)有民主的問(wèn)責(zé)(Accountability without democracy, Lily Tsai))”、 “特殊經(jīng)營(yíng)官僚制”（Franchising the Bureaucracy，Yuen Yuen Ang）等。大致而言，這些研究都沒(méi)有正面聚焦基層政權(quán)運(yùn)行。這并非西方學(xué)者有所忽視，相反，在他們看來(lái)，系統(tǒng)全面地考察基層政權(quán)運(yùn)行對(duì)于研究中國(guó)政治至關(guān)重要，但是西方學(xué)者面臨諸多制約。就靠近研究對(duì)象而言，西方學(xué)者處于明顯不利條件，其超越之處在于治學(xué)精神和研究方法。在基層政權(quán)研究領(lǐng)域，中國(guó)學(xué)者得天時(shí)地利之便，有條件不斷推進(jìn)突破。
[注釋]
[1]蕭公權(quán)：《問(wèn)學(xué)諫往錄》， 岳麓書(shū)社2020年版，第224頁(yè)。
[2]中共中央文獻(xiàn)研究室：《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第411頁(yè)。
[3]瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，法律出版社2003年版，第2頁(yè)。
[4]蕭公權(quán)：《中國(guó)鄉(xiāng)村——19世紀(jì)的帝國(guó)控制》，張皓等譯，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司2014年版，第1頁(yè)。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，山東大學(xué)特聘教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)政》第1輯增刊，山東大學(xué)政府決策研究中心，2022年11月編）
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