—— 新時代“三農”政策范式解析
摘要：從黨的十九大到黨的二十大，中央針對新時代“三農”工作，先后提出了鄉村振興、農業農村現代化和農業強國三大政策范式。從政策邏輯上講，農業強國是鄉村全面振興的國家表現，是農業農村現代化的全球表達，是社會主義現代化強國的重要表征。現階段，農業強國的政策范式并未超出農業農村現代化的基本范疇。建設農業強國的底層邏輯在于處理好農業現代化與農村現代化的相對性關系，推進農業農村現代化均衡協調發展；建設農業強國的底盤支撐在于深化農政改革，盡快拿出市場建制、城鄉布局、治理體制等方面的“最小一攬子”改革方案。
關鍵詞：“三農”問題；農業強國；農政改革；鄉村振興；政策范式
引言
黨的二十大報告強調，全面推進鄉村振興，加快建設農業強國。這是農業強國第一次出現在黨的全國代表大會報告中，但這個概念此前就多次在高級別政策文件中被提及。2018年中央一號文件就曾提出“加快實現由農業大國向農業強國轉變”；同年9月，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中再次強調“實現農業大國向農業強國跨越”。
從黨的十九大到黨的二十大，先后提出了三個具有標志性意義的“三農”工作政策范式，即鄉村振興、農業農村現代化和農業強國?，F階段，這三個政策范式都在“三農”工作中發揮著提綱挈領的作用，正確認識三者之間的關系，是做好新時代“三農”工作的基礎和前提。
目前，關于農業強國、鄉村振興和農業農村現代化關系的認識尚存在不少模糊之處，其中的關鍵問題是未能準確把握農業強國的概念范疇和內涵特征。從既有研究來看，學界關于農業強國內涵的概括幾乎全部集中在農業產業和農業科技層面，有代表性的如“四強一高”［1］、“六高六強”［2］、“五力同強”［3］，這些概括本質上都只強調了農業生產力強這一特征。生產力強只是農業強國的一個方面，即便是最重要的方面，也難以全面概括農業強國的本質特征。如果沿著這一邏輯前行，一個直接結果就是簡單地將農業強國與農業現代化等同起來，進而也就更難以廓清農業強國、鄉村振興和農業農村現代化之間的邏輯關系。在2022年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記深刻闡述了農業強國的豐富內涵和加快建設農業強國的戰略任務。他強調，“沒有農業強國就沒有整個現代化強國；沒有農業農村現代化，社會主義現代化就是不全面的”［4］。從這一表述可以看出，建設農業強國絕不是片面強調農業現代化，而是包含了農業農村發展全方位和全過程的系統工程。
一、農業強國、鄉村振興與農業農村現代化的邏輯解析
黨的二十大報告提出了強國建設的13個具體領域，農業強國是社會主義現代化強國概念下若干二級概念之一。直觀理解，每個二級概念的范疇是很清楚的，就是在建成社會主義現代化強國語境下某個方面發展目標的具象化、具體化。不過，農業強國在強國建設的13個領域中又是比較特殊的，因為中國的發展語境中有一個獨特的“三農”問題，討論農業強國就必須說清楚“農業”和“三農”的關系。這一問題映射到公共政策領域，就轉換為農業強國、鄉村振興與農業農村現代化三大政策范式之間的關系。
實際上，黨的二十大提出的強國建設的13個領域中的任何一個，如果一定要繼續解析，都可以提煉出若干的標志性特征，但這對于從中國式現代化全局意義上理解強國建設的本質特征價值不大，而且容易陷入一般列舉又難以窮舉的概念陷阱當中。一個比較好的思路是，在一般性解釋中，跳出煩瑣的具體問題，對關鍵方面進行“壓縮”處理；在具體的發展語境和政策場景中，再按需進行“解壓”處理，根據特定場景來闡述其內涵、目標和任務。本文不涉及政策應用的具體場景，故而主要對農業強國等政策范式進行一般性的邏輯解理。
第一，農業強國是鄉村全面振興的國家表現。鄉村振興首先是一項國家戰略，按照中央給出的定位，鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，全面推進鄉村振興是新時代建設農業強國的重要任務；同時，鄉村振興還是一個社會面的發展進程，實現全面振興后，鄉村社會特征的一個集中概括就是農業強、農村美、農民富。無論是作為國家戰略還是社會進程，鄉村振興表達的都是動態性、過程性的范疇，如果要回答鄉村全面振興之后的國家形態是什么樣的，就需要一個國家層面的概括來進行刻畫。這個概括就是農業強國。換句話說，當鄉村全面振興成為現實的時候，在國家層面上就集中表現為已經建成農業強國。
第二，農業強國是農業農村現代化的全球表達。農業農村現代化是鄉村振興的總目標，其包含了農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展的各個方面。從國際視野來看，農業強國一定實現了農業農村現代化，但并不是每個實現了農業農村現代化的國家都一定會成為農業強國。建設農業強國必須具備特定的稟賦條件和產業結構，農業農村現代化是農業強國的一個必要非充分條件。因此，農業強國這一政策范式首先承載了農業農村現代化的歷史使命，同時又要求國家基于自身特定的稟賦條件去構造具有國際競爭力的產業格局。通常意義上，各國都會將農業農村現代化作為現代化國家建設的重要目標，但在國際對話中一般不會用“農業農村現代化強國”這樣的說法，而是更傾向于使用“農業強國”的表述。其原因在于，農業農村現代化的受益者通常是本國居民，主要關乎國民福祉；而農業強國則影響到世界范圍的產品和資源配置，直接關乎全球福祉。從這個意義上講，可以將農業強國視作農業農村現代化這一戰略目標的全球表達。
第三，農業強國是社會主義現代化強國的重要表征。習近平總書記強調，農業強國是社會主義現代化強國的根基，沒有農業強國就沒有整個現代化強國。［4］從經典意義上講，農業部門對現代經濟發展具有“四大貢獻”，即產品貢獻、要素貢獻、市場貢獻、外匯貢獻。［5］（P37-38）具體到中國實際，農業農村農民在現代化起步階段作出了巨大歷史貢獻：一是農業剩余支撐了現代化進程中的資源集中，客觀上解決了現代化起步階段的資本積累難題；二是農民動員促成了現代化進程中的社會重組，完成了現代化起步階段整合社會、重組基層的歷史任務；三是農村改革牽引了現代化進程中的制度變革，持續為中國式現代化注入新的動力。進入農業農村現代化新階段，農業部門的經典貢獻仍然發揮作用，并且逐步向生態功能、文化功能、休閑功能等新的領域拓展?？偠灾?，在滿足人民美好生活需要、實現高質量發展、夯實國家安全基礎等方面，農業農村發展都為社會主義現代化強國建設提供了底部支撐，農業強國是社會主義現代化強國的重要組成和重要表征。
概言之，農業強國是鄉村全面振興的國家表現，是農業農村現代化的全球表達，是社會主義現代化強國的重要表征。從政策邏輯來看，農業強國并非是對鄉村振興抑或農業農村現代化政策范式的替代，三者共時存在、各有側重。農業強國政策范式的出臺是對新時代“三農”工作政策框架的重要完善，現階段這一政策范式并未超出農業農村現代化的基本范疇。
二、建設農業強國的戰略布局與獨特優勢
（一）加快建設農業強國的戰略布局
黨的二十大提出了加快建設農業強國的要求，緊接著在召開的中央農村工作會議上，習近平總書記系統闡釋了建設農業強國、加快推進農業農村現代化、全面推進鄉村振興的一系列重大理論和實踐問題，這是建設農業強國的總綱。
加快建設農業強國的戰略布局包括：1.發展定位。農業強國是社會主義現代化強國的根基。2.頭等大事。保障糧食和重要農產品穩定安全供給。3.重要任務。全面推進鄉村振興。4.制度供給。科技和改革雙輪驅動。5.內在要求。農業農村現代化一體推進。6.領導體制。堅持黨領導“三農”工作原則不動搖。［4］這一“戰略布局”指明了農業強國建設的歷史方位和發展定位，明確了現階段建設農業強國的主攻方向和核心動力，并進一步廓清了農業強國建設與農業農村現代化的辯證關系，對于整體理解和統籌把握新時代“三農”政策范式具有重要意義。
從政策演進過程來看，決策層對農業強國定位的認識也經歷了一個逐步深化的過程。在很長一段時間里，談及農業強國時確實是將之定位于農業產業或者農業科技的框架之下的。2018年中央一號文件中，是將農業強國置于“提升農業發展質量，培育鄉村發展新動能”板塊中的，具體表述是“提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，加快實現由農業大國向農業強國轉變”。習近平總書記在主持十九屆中央政治局第八次集體學習時，強調的重心已經轉向“堅持農業現代化和農村現代化一體設計、一并推進，實現農業大國向農業強國跨越”。［6］（P277）這是我們黨對農業強國認識的一次飛躍，黨的二十大和2022年中央農村工作會議都深化和發展了這一思想。
政策演進背后的學理邏輯是，農業強國作為一個現代化國家某個方面發展水平的具體表達，一定是國家綜合國力的集成反映。強國目標中13個領域的建設進程可能有一定的時序差異，但社會主義現代化強國的建設是一個總體進程，不會在某個方面存在明顯劣勢的情況下出現一個帶有比較優勢的“農業強國”。進一步講，不可能存在農村發展落后而農業發展先進的“強國”，也不可能出現傳統小農堆積而實現了農業現代化的“強國”。這意味著任何所謂的“幾強幾高”都不能概括農業強國的本質特征，真正的農業強國一定是“處處都強”。
（二）中國建設農業強國的獨特優勢
中國在建設農業強國方面具備一系列獨特優勢，這是落實中央加快建設農業強國戰略布局的基礎保證。
第一，集中統一的戰略決策。中國共產黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，也是中國式現代化最獨特的優勢。在現代化起步階段，一個國家必須同時具備特殊的政治動員能力和經濟汲取能力。中國的現代化一直到20世紀初尚不能真正起步，就是因為當時活躍在政治舞臺上的各方政治力量無一能夠真正做到這兩點。中國共產黨通過集中統一的戰略領導能力，帶領中國開啟了工業化和農業現代化的新征程，此后又在國家能力可控范圍內逐步推進各項改革措施，通過政治經濟的戰略平衡來穩步推進現代化進程，創造了中國式現代化新道路。中國共產黨領導體現了超強的戰略定力，能夠將中國體量勢能轉化為更大的發展動能和發展后勁。
第二，豐富多樣的空間形態。中國幅員遼闊，氣候特征多樣、地貌特征多元，具有世界上最為復雜多樣的空間形態?，F代化起步階段，多元的氣候和地理條件并非優勢，往往會給政治統一和經濟集中帶來重重困難。但在高度現代化條件下，復雜多樣的空間形態則為國家發展提供了充分的空間展布條件和戰略回旋余地，有利于支撐世界性大國的戰略崛起。具體到農業農村發展而言，中國氣候和地理條件疊加后足以提供任何一種農作物的生產試驗環境，從局部看這是一種生產潛力和資源優勢，從全局看則有可能轉化為重要的戰略勢能。
第三，全球最大的統一市場。中國已經成為全球最大的統一市場，并在不斷通過改革措施建設全國統一大市場。全國統一大市場有利于提升效率、深化分工、擴大市場容量、增強體量勢能，通過配置全球要素和市場資源提升在全球產業鏈供應鏈創新鏈中的影響力，從而促進國內經濟升級并參與全球經濟治理。全國統一大市場提供了工業化、城市化和農業農村現代化互相促進的經濟平臺，為農產品提供了豐富多元的市場渠道，為新的商業業態、治理模式的推廣提供了市場通路，同時也能夠為全球農產品貿易乃至農業治理提供更多機會和場景。
第四，經濟科技的后發超越。世界主要發達國家大約在1970年進入農業現代化向農業農村現代化拓展的階段，而中國大約在2020年進入了農業農村現代化的交疊階段。如果就發展“同時期”的外部條件而言，我們在經濟總量、收入水平、工業化城鎮化水平以及現代科技的絕對高度，都明顯好于發達國家相同階段。隨著第四次工業革命的到來，智慧育種、智能農業裝備等為代表的新生產要素快速卷入，農業生產力不斷發生革命性變化；數字技術在社會治理領域的廣泛應用，也讓農村生活便利化和治理包容性得以實現跨越式提升。
第五，充滿活力的基層社會。自古以來，中國就有一個充滿活力的基層社會。在一個穩定的政治經濟形勢下，民間的自主自發行動能夠為國家發展提供一個富有生機的基礎秩序。改革開放后，農民的自發圖變為走出饑餓和貧困創造了偉大經驗，農民的自由流動為中國工業化城市化提供了人力資本支撐，農民的自主探索又為新一輪的農村改革提供了豐富案例。在當前的國際形勢和經濟趨勢下，農民數量眾多且流動性強，廣大農民在城鄉間可進可退，讓我們在應對國內外風險挑戰上有更大回旋余地。這一切，都充分體現出充滿活力的基層社會對于中國農業農村現代化獨特的支撐作用。
三、建設農業強國的底層邏輯：農業農村現代化一體推進
從邏輯序列上講，農業強國必須建立在農業農村現代化的發展基礎之上，在建成社會主義現代化強國之前，必然存在一個農業強國建設與農業農村現代化的并行結構?，F階段，建設農業強國的總抓手仍然是鄉村振興，戰略展布的核心邏輯是錨定農業強國建設目標，推進農業農村現代化均衡協調發展。其中，農業現代化是農業強國的核心命題，但實際上不構成農業強國建設的關鍵約束，農業農村現代化能否做到“一體設計、一并推進”才是真正決定農業強國進程的底層邏輯。
（一）農業農村現代化均衡協調的發展特征
一是農業生產力水平大幅提升，農業產業份額、農村人口比重和農業就業比重梯次下降。三個指標下降的步調未必完全相同，特別是現代化初期農業就業比重的下降速率會比較慢，但三者總體趨勢帶有一致性，不會有很大差別。在這個過程中，農業產業份額和就業比重下降的同時，農業增加值的絕對水平反而會上升，這也意味著農業競爭力的顯著增強和農民收入的不斷提高。
二是城鄉融合發展深入推進，城鄉統一的要素市場走向成熟。現代化初期，城鄉融合主要表現為城鄉統一的要素市場基本形成，特別是農村土地可以與城市土地平等參與市場交易；進入現代化中后期，城鄉融合的特征表現為各類要素的邊際福利產出基本一致，阻礙要素流動的制度和非制度壁壘基本消除，市場真正能夠在要素配置中發揮決定性作用。
三是農業農村現代化互為支撐，廣義鄉村市場建制良性運行。在廣義的鄉村功能區（一般是縣域）形成合理的中心地分散地布局，現代農業產業鏈在城市、市鎮和農莊間合理分布；工業化智能化成果在農業領域普遍應用，前沿科技能夠向農戶有效擴散；小城市、市鎮成為發揮區域性分工作用的關鍵節點，能夠為分散的鄉村腹地提供必要的產業支撐和市場服務。
四是農村基礎設施全面改善，城鄉基本公共服務實現均等化。均等化并非空間上的均一化，基本公共服務均等化的要義是城鄉基礎設施布局相對均衡，城鄉居民享受的基本公共服務無顯著差異。通過必要的交通和通信設施的輔助，農村居民能夠分享城市高品質的基礎設施與公共服務，并能夠無阻礙地分享城市經濟社會發展成果。
五是農民形態發生歷史性轉變，現代農民成為鄉村主體居民。農民深度卷入社會化分工體系，商品性家庭農業生產逐步形成并嵌入世界市場，傳統小農脫離鄉村依附性關系，成長為以專業農戶為主體的現代農民，傳統鄉村逐步轉變為一個專業化的鄉村社會。
六是形成城鄉統一的社會治理體系，基層治理現代化基本實現。現代化初期主要是在鄉村社會塑造一套與現代化國家相適應的政治經濟結構，并逐步實現鄉村治理體系的正式化、正規化；現代化中后期，鄉村治理體系跟隨城鄉一體化趨勢作出適應性調整，城鄉基層公共機構的設置總體一致，農業經濟體系與鄉村治理體系功能分開，城鄉社會治理體系不再具有顯著差別。
（二）農業現代化是建設農業強國的核心命題
農業現代化是建設農業強國的核心命題，這一點是有共識的。農業現代化涉及的內容很多，既有種植、畜牧、漁業等行業性問題，又有科技、農機、農田等領域性問題，要在有限篇幅內把握其總體進程和趨勢特征，就必須進行必要的“壓縮”處理。
從實證角度，農業現代化可以通過全要素生產率、耕種收綜合機械化水平、良種覆蓋率等量化指標得到反映。而從本質上講，農業現代化可以理解為農業產業分工不斷深化，現代要素不斷更新迭代，資本形成對土地和勞動力的大規模替代，從而帶來農業生產可能性邊界和效率包絡面向外拓展的過程。其中，影響農業現代化水平的關鍵因素主要是農民形態、分工效率和資本深化水平。
從這幾個因素著眼，可以看到，我國農業現代化水平取得了長足進步，農業強國建設具備了堅實基礎。一是專業農戶崛起已成必然趨勢。當前，我國現代農民隊伍已經超過1700萬人，他們當中的大部分是專業農戶。這一群體實際創造的產值占到農業總產值的一半以上，已經日漸成為鄉村振興的中堅力量。二是農業產業分工不斷深化。隨著農產品市場調節體系的建立，農業生產的區域分工、環節分工和產業鏈條分工逐步深化，農業競爭力提升具備了可靠基礎。三是農業全要素生產率不斷提升。在耕地面積變化不大、農業從業人員大幅減少的情況下，農業綜合生產能力穩步攀升，這主要得益于科技進步和制度革新，作為其底層支撐的則是資本相對價格降低帶來的資本深化加速。
農業現代化也存在若干不確定因素，可能對農業強國建設造成阻滯。這些因素包括：1.小農戶數量仍然龐大，農業轉移人口的非農就業尚不穩定；2.受制于土地制度和小農戶數量兩方面的約束，農業產業分工效率提升緩慢，特別是地頭生產環節之外的產業鏈優化長期難以突破；3.農業科技進步的投入結構不盡合理，科技對產業的貢獻度和技術向農戶的擴散度都不盡如人意。必須說明的是，雖然存在上述不利因素，但是這些皆非剛性約束，都具有較大的政策調整和干預空間。如果換個角度看，這些方面邊際紅利的緩慢釋放，恰恰意味著中國農業現代化還具有較大的“結構性潛能”。
（三）農村現代化是建設農業強國的關鍵約束
農業現代化是農業農村現代化的基本前提，農業現代化的一系列成就為農村現代化提供了重要的產業基礎、物質基礎和人力資本基礎。特別是，歷史上龐大的農業人口規模導致了農業勞動生產率低下，生產力水平長期得不到突破，這是農村貧困落后的經濟根源。農業現代化水平的不斷提升為解決區域性、整體性貧困創造了條件，進而為農村現代化奠定了基礎。必須注意到，雖然農業現代化是農村現代化的先導過程，但不能把農業現代化理所當然地視作農村現代化的充分條件；與此同時，真正實現高水平的農村現代化，也不是簡單脫離農業產業去單純投入基礎設施和公共服務。
農業現代化和農村現代化的關系，特別是農業現代化向農村現代化拓展的“交疊過程”，具有高度的復雜性。分析農業現代化和農村現代化的關系，可以將工業化和城市化的關系作為參照。因為兩組關系都反映的是現代化進程中產業形態與空間形態的相對性關系。在一般意義上，現代化可以理解為工業化引發要素集聚需求進而帶動城市化，城市化帶來的要素集聚與分工深化又進一步推動工業化，最終形成工業化與城市化相互促進的過程。這意味著作為現代化兩個標志特征的工業化和城市化具有高度的相容性。農業現代化和農村現代化的相對性關系具有不同于此的特殊性。農業現代化的動力實際來源于工業化，農業分工深化和要素更新實際是工業化智能化成果向農業產業擴散的過程，因此在高度發達條件下的農業現代化又被稱作農業工業化。這意味著，農業現代化實際是工業化向農業生產領域的延伸，其本身非但不會帶來農村空間的要素集聚和分工深化，而且還可能由于生產效率的提升造成農村就業減少和人口外流。從純粹的經濟意義上，甚至可以說農業現代化與農村現代化是兩個平行世界，二者是不完全相容的。
當前，中國農業農村現代化水平尚未實現均衡協調，對照上述六個方面特征，仍然存在一系列問題。一是城鄉要素交流渠道不暢，農業就業比重居高不下。在城鄉要素自由流動情形下，農業就業比重會隨著農業產業份額的降低而逐步降低，雖然前者的下降帶有一定滯后性，但通常不會有太大差距。我國目前農業就業比重要比農業產業份額高出15個百分點，與世界經驗對比而言是畸高的。這反映出其中存在的特定政治經濟問題，農村土地制度的剛性約束、城市定居門檻過高、現代經濟要素向鄉村導入受阻等是關鍵原因。二是城鄉空間布局調整滯后，市鎮帶動能力發揮不足。近年來，鄉村人口大幅收縮，真正以農業為收入支柱的人口也有大幅減少，但是傳統城鄉空間布局未能適應現代化需要作出適應性調整，鄉村人口主要分布在中小規模村莊，現代市鎮和專業農莊發育同時受阻。特別是處于城鄉之間的市鎮專業化水平低，難以發揮帶動整個鎮域進入專業化市場分工的節點作用，直接影響了農業農村現代化均衡推進。三是鄉村治理改革進退失據，城鄉治理一體化任重道遠。鄉村治理現代化的過程是在鄉村治理范疇逐步明晰的基礎上，不斷推進治理體系的規范化、正規化，同時鄉村治理體系要跟隨城鄉一體化趨勢作出適應性調整。但目前的鄉村治理體系建設與改革中，受到前述農民形態和空間形態等因素的影響，過于強調鄉村治理的特殊性，這一過程長期積累下去將會形成治理體系的固化，不利于城鄉一體的現代治理體系構造。
農業農村現代化的一體推進是一個世界性難題。從世界經驗看，現代化進程中農業現代化對農村現代化的邊際貢獻先遞增后遞減，而越是到高水平現代化階段，農村現代化對于農業現代化的支撐作用就越明顯。［7］發展過程中最大的困難就是在農業現代化對于農村現代化邊際貢獻遞減的階段，如何通過必要的政策干預，既避免農業現代化脫離農村發展單邊突進，又能夠及時發揮農村現代化對農業發展的支撐和補償作用。當前，中國正處于這樣一個階段。如果突破了這個困難，就能夠真正實現從農業大國向農業強國的跨越；如果不能平穩越過這一階段，就有可能陷入“農業農村失衡陷阱”，從而錯失發展機遇。因此，建成農業強國的關鍵就在于能否平滑越過農業農村現代化的“交疊界面”，實現農業現代化向農業農村現代化的平穩拓展。
四、建設農業強國的底盤支撐：全面深化農政改革
支撐農業強國建設，必須建立一套適應農業強國要求的體制秩序，核心是加快推進農政改革步伐，建立有利于農業農村現代化均衡協調發展的制度框架。廣義上講，農政改革（Agrarian Reform）涵蓋了農業農村發展中的政府功能及政策變遷問題，在有限篇幅內，不可能進行全面闡述。本文主要瞄準農業農村均衡協調發展中的關鍵問題，提出市場建制、城鄉布局、治理體制等方面的“最小一攬子”改革方案。
第一，深化要素市場化改革，推進城鄉融合發展的體制機制和政策體系走向成熟。一是城中村、城郊村逐步引入城市土地和住房管理體制，在符合規劃和用途管制的前提下，允許這些地區的農房進入城市住房市場，實現同等入市、同權同價。二是針對典型農區和生態功能區的農業轉移人口，重點推進農村權益退出改革，鼓勵上述地區的進城農戶依法自愿有償退出農村土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權等各項權利。三是針對典型農區的專業農戶，允許打破現有集體經濟組織邊界，探索通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織，為提升我國農業競爭力夯實組織基礎。
第二，優化城鄉空間布局和人口布局，提升城鎮化對鄉村振興的帶動作用。一是確立縣域作為廣義上鄉村振興區域的政策地位，盡快落實縣域城鄉融合、以縣城為重要載體推進城鎮化建設的政策措施，明確縣城、市鎮和村莊的發展定位。二是著力解決中小城市經濟活力不夠強、人口規模不夠大的問題，推動縣城和市鎮擴容強業，使之成為帶動縣域經濟發展的重要增長極。三是引導脫離農業的人口逐步向縣城和中心市鎮集聚，為改進農村基礎設施和公共服務供給效率奠定空間基礎。根據初步測算，未來5至10年，高標準農田、設施農業等鄉村建設投資需求有近15萬億元。面對如此大規模的資金，鄉村建設更要找準投入方向和重點，避免基礎設施的過度建設和分散投入。四是選育一批發展潛力大的重點鎮，加大強鎮擴權改革力度，增強大鎮強鎮專業化水平，充分發揮其對鄉村腹地的輻射帶動作用。
第三，構建城鄉統一的社會治理體制，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。一是加強縣域統籌治理能力。按照“縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效”的要求，依據各地不同的縣鎮能力結構，因地制宜、分類施策，全面提升縣域行政管理和公共服務效率。二是城中村、城郊村引入城市治理體制。大量的城中村、城郊村雖然還叫作“村”，但這些“村”無論在空間意義上還是經濟意義上都已經是一種城市形態的居民點了，應逐步推進鄉村治理體制向城市治理體制轉型。三是推行政經分開改革。產業政策直接瞄準專業農戶，社會政策直接瞄準農村居民，土地產權及集體經濟事務交由集體經濟組織負責，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領域的自主管理，逐步實現鄉村經濟活動和社會治理的專門化、專業化。
（作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院大學政府管理學院副教授，主要研究方向為鄉村治理與土地制度；中國鄉村發現網轉自：《治理現代化研究》2023年第3期）
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