摘要：縣在國家政策執行體系中具有基礎性地位，縣域治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分?？h域政策共同體是指在縣域內各政策執行主體圍繞政策執行過程而形成的合作、協調、溝通的團體。大國有效治理的客觀需求和縣域在公共政策執行體系中的結構性地位，構成了縣域政策共同體的基礎條件。縣域政策共同體具有公共性、情感性和協同性等特征，它包含了政策轉換、政策動員和政策溝通三種運行機制。構建縣域政策共同體有助于應對大國治理的政策一統性與執行靈活性之間的難題，較好地解決了國家政策執行中“最后一公里”的問題。
關鍵詞：縣域治理；政策執行；政策轉換；國家治理現代化；縣域政策共同體
一、縣域政策共同體：中國特色公共政策過程再認識
當前，中國共產黨正帶領全國人民，積極有為地推進中國式現代化建設。黨和國家改造社會、造福人民的宏圖愿景，需要通過各項方針政策予以實現。因此，中央制定的各項公共政策能否順利落地，不僅關系到國家意志能否順利實現，而且關乎政府能否及時有效回應人民訴求以及人民生活能否得以改善等重大問題。公共政策執行能力是國家能力的重要組成部分，也是國家治理體系與治理能力現代化的重要體現。然而，在公共政策執行過程中，偏差、變通、象征性執行等問題仍有存在，成為影響公共政策目標順利實現的重要因素。公共政策執行難題普遍存在于世界各國。如托馬斯·戴伊所言：“如何保證下級行政機構（行政管理人員）對上級行政機構回應靈敏和負責的問題一直在困擾著所有的政府?！惫舱邎绦须y題如此重要，以至成為學界長期關注的熱點。
在國外，自20世紀70年代以來，政策執行問題越來越被研究者所關注。國外學界圍繞政策執行問題形成了自上而下、自下而上和整合研究三種研究路徑，并發展出組織理論、執行網絡理論、制度分析等多種理論視角。
國外有關公共政策執行的相關理論為我們提供了重要借鑒。由于中國與西方政治、行政體制存在較大差異，公共政策執行的制度環境、運行機制頗為不同，簡單套用西方的相關理論來分析國內公共政策執行問題，要么導致“水土不服”,要么難以實現理論創新；因此，國內諸多學者立足于中國公共政策的實踐，建構有關公共政策執行問題的本土理論解釋。
在國內有關公共政策執行問題的研究中，基層干部在政策執行中的角色和行為是一個重要議題。已有研究較多關注基層干部與上級之間的利益博弈與沖突、基層政府間共謀，以及基層干部在政策執行中所采取的變通、創新、選擇性執行、象征性執行等行為策略。這些研究凸顯了基層對于公共政策執行效果的重要影響，但相關研究目前主要聚焦在行為層面，而對基層作為政策執行末端結構的重要性揭示不足。因此，為更深入理解中國公共政策的執行機制，筆者主張引入一種政策執行主體協同合作的視角。在本文中，筆者提出“縣域政策共同體”的概念，來解釋公共政策在縣域范圍內的運行機制。所謂縣域政策共同體，是指縣域內各政策執行主體圍繞政策執行過程而形成的合作、協調、溝通的團體。
筆者提出政策共同體的研究視角，不僅源于對基層政策執行經驗的觀察，而且擁有相應的學理支撐。西方學界關于政策執行網絡的研究，強調各個政策執行主體之間不僅有利益博弈和沖突，而且還廣泛存在協調、溝通與合作。當然，政策執行網絡呈現的是各松散的政策執行主體之間形成的合作形態，它與中國公共政策執行層級結構存在較大差異，尤其是無法展現中國公共政策執行過程的核心領導者——中國共產黨的作用。中國共產黨是中國公共政策過程中最重要的能動者。黨的領導權威、高位推動對于公共政策的順利執行至關重要。因此，“中國公共政策的執行結構遠比西方國家復雜得多。中國的正式執行結構與非正式執行結構差異之大，關系之復雜，根本不能用類似于‘網絡’等簡單的比喻來標識”。
筆者提出政策共同體的解釋視角，意味著強調從結構的角度去理解政策執行問題。實際上，基層之所以對政策執行具有重要意義，不僅僅在于基層干部行為對政策執行的影響，更重要的是基層在我國政策執行結構中的地位。之所以作出如此判斷，是源于我們對中國公共政策執行層級結構的理解。
中國行政體制可以分為中央政府、中間政府和基層政府三個部分。在中國公共政策執行的層級結構體系中，中央制定的政策自上而下落地時，幾乎都需要對接到基層末端結構。對于基層而言，其不僅需要結合自身訴求和本地實際對各種自上而下的政策進行明確和再規劃，即政策轉換，而且需要通過宣傳等手段展開政策動員、整合政策資源、反饋政策執行情況等。政策共同體的解釋視角，有助于我們理解中國公共政策執行中存在的“最后一公里”難題。
本文之所以選擇縣域作為研究對象，是因為：從縣域的結構地位來看，縣是中國國家治理中最古老的基本單元，處于國家與鄉村社會之間承上啟下的接點位置。從縣域的功能來看，縣是一級功能完備、機構齊全的政權，除外交、軍事外，縣幾乎擁有上級的各項職權，縣域是公共政策運行的最基礎的單元。
二、 縣域政策共同體的形成基礎
縣域政策共同體的形成，主要以兩方面條件為基礎：一是大國有效治理的客觀需求；二是縣域在公共政策執行體系中的結構性地位。
首先，大國有效治理的客觀需求。中國的公共政策執行問題必須放在大國治理的體系和格局中去考量。對于公共政策執行而言，大國治理的需求主要表現為兩個方面。
一是大國治理的多樣性。中國作為一個非均衡發展的大國，不僅國土面積、治理規模巨大，而且各個地方的經濟、社會、文化多樣性特征突出。中央出臺的政策，多為總體性的政策，給地方留下了可轉換、可結合實際因地制宜實施的空間。中央必須確保統一權威，同時又要給地方預留靈活執行的空間。大國治理的一統性與地方政策執行的靈活性需求之間的矛盾，必須通過政策轉換來解決。政策轉換的任務由中間層級政府尤其是縣級政府（本文所謂縣級政府，是從廣義的角度予以界定的，包括縣級黨委和行政部門）承擔。必須在縣域范圍內將政策細化為實施的具體目標、方案、舉措和要求等，為鄉、村提供政策執行遵循。
二是大國治理的層級性。根據組織學的原理，隨著組織規模擴大、組織層級增多，上級指令在執行過程中面臨的阻力也越大，因而越可能發生偏差。國家制定的公共政策落實到一定的地方場域，必須經過政策的細化或再規劃過程，才能實現政策目標。公共政策具有層級性，西方國家的政府同樣存在多個層級，其政策自上而下執行時也面臨層級治理的問題。比如，在美國，“由國會和總統制定頒布的法律只是表達象征性的目的——即那些模糊性或者說模棱兩可的法律……對于這些象征性的、模糊性的法律和條文條款，行政官僚們就被授予在具體實踐中如何解釋和應用的權力”?！靶姓倭艡C構是嚴格規范地按照自上而下的等級結構而組織的，即使對于精英集團來講，有效執行公共政策的阻力和障礙，也是巨大的”。戴伊雖然詳細描述了美國公共政策面臨的層級治理困境，但是，他主要是在政治家與行政官僚這一等級結構中去理解美國公共政策執行的層級治理困境問題。中國的縱向政府層級更多，因而在政策制定與政策執行之間存在著更大的空間距離。由此，在自上而下的政策傳達過程中，各級政府對政策進行再規劃，尤為必要。
因此，大國治理的多樣性、層級性，都使得國家制定的公共政策必須經過一個再規劃的過程，才能最終在基層落地，實現有效治理。
其次，縣域在公共政策執行體系中的結構性地位。如前所述，縣居于國家與基層社會之間的接點位置，縣域是國家治理的基本單元。縣級政府功能齊全、機構完備，具備政策制定、轉換、輸出的權力和能力，是一個完整的公共政策單元。而鄉鎮具有“不完備政權”的特性，往往缺乏政策制定、轉化的權力和能力，主要是履行政策執行的職責。具體而言，縣級政府的公共政策功能包括：一是公共政策決策權，包括根據縣域范圍內實際需求制定本地政策的權力，以及結合本地實際和政策執行情況對國家政策進行調整和優化的權力。二是公共政策轉換權。在中國公共政策的層級結構中，當中央的政策自上而下到達縣級時，縣級政府如何對政策進行轉化，是政策能否有效實施的非常關鍵的環節。縣級如果能夠結合本地實際，有效進行政策轉化，鄉、村在執行政策時就有了依據、有了可操作的方案。三是公共政策統籌執行權?？h級政府對國家政策進行轉換輸出之后，還需要督導鄉、村兩級執行政策，掌握政策執行情況，并根據轄區實際進行相應的調整。如此，公共政策的決策、轉換、執行、反饋和調整優化等多個環節都可統一于縣域?？h、鄉、村構成一個政策共同體。
所以，大國治理的一統性與地方政策執行的靈活性需求以及縣域在國家治理體系中的結構性地位，構成了縣域政策共同體的基礎條件。
在縣域政策共同體中，縣級政府的角色至為關鍵。它是縣域政策共同體運轉的發動機。它不僅承擔著縣域政策轉換與輸出的任務，而且需要統籌安排縣域范圍內的政策執行、督查、反饋、調整等工作。此外，縣級政府還需要為鄉、村兩級執行政策提供配套資源。鄉和村兩級主要承擔政策執行的任務，根據縣級政府的統籌部署將政策在轄區內落地執行。此外，鄉、村還承擔政策溝通和反饋任務，負責及時將政策執行的效果、困難等反饋給上級。鄉、村兩級具有一定的資源調配、整合能力，可以將屬地范圍內的資源整合用于執行政策，但總體而言，鄉、村兩級的資源體量較為有限，尤其是村級的資源較為匱乏。
三、 縣域政策共同體的主要特征
“共同體”概念最早可見于馬克思關于東方社會的論述。馬克思的共同體理論帶有較強的經濟色彩，側重從土地產權歸屬、生產關系的角度來判斷共同體的存在與否及其類型。此后，“共同體”概念被日本學界采用，并逐漸被賦予了越來越強的社會學內涵。圍繞中國農村社會是否存在“村落共同體”的問題，日本學界發生了著名的“戒能-平野”爭論。平野義太郎認為中國農村社會存在“村落共同體”,而戒能通孝則持相反觀點。此后，共同體理論長期主導了日本學界研究中國農村社會的理論范式?？v觀已有研究，“共同體”主要具有以下幾方面特性：一是公共性，即共同體具有相對封閉的邊界，內部成員擁有共同利益，履行共同責任，相互合作、協同行動；二是價值性，即共同體成員具有共同的集體意識，對集體具有較強的歸屬感、認同感；三是規范性，即共同體成員需要遵守內部的習俗、制度規則，受共同體規范約束，若違背則會受到懲罰。共同體的上述特性構成了其與一般的功能聯合體、利益聯合體的主要區別。
近年來，學界越來越多地運用共同體視角研究基層治理，并提出了“治理共同體”的概念。尤其是黨中央提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的重要論述之后，學界涌現出大量相關研究成果。概括而言，“治理共同體”主要強調各個治理主體之間相互合作、協同共治、利益共享、責任共擔等內涵。本文的“縣域政策共同體”概念，借鑒了共同體的經典理論資源，同時側重共同體的“治理”面向。具體而言，縣域政策共同體主要具有以下幾方面的特性。
首先，公共性。共同體以各成員的共同利益作為基礎。共同體的基本特征是各個主體之間存在相互依賴性，或者相互依存度較高。在縣域內，縣、鄉、村具有共同的利益，縣級政府必須依靠鄉、村兩級干部完成政策任務，鄉、村兩級則依賴縣級政府配套人財物相關資源。縣級政府作為政策執行的主體，需要結合地方實際完成政策的轉換與輸出，以調動各治理主體落實政策的積極性。
其次，情感性。公共政策執行的主體是基層干部，盡管上下級之間的主導關系是業務工作關系，但基層干部畢竟是活生生的、具有情感需求的人。田野觀察可以發現，基層治理具有人緣化的重要特征，即基層干部有時需要借助個人資源去推動一些工作。上級在安排政策任務的時候，不能僅僅依靠權力發號施令，還需要開展情感工作，讓基層干部發自內心地接受、服從。如此，他們會產生執行政策的內驅力。縣、鄉、村不僅具有共同利益，而且還圍繞政策執行問題頻繁進行思想和情感溝通。縣級政府需要對鄉鎮進行政策宣傳、動員、解釋，與鄉村干部進行思想溝通和協商對話，解除他們執行政策的后顧之憂。在此過程中，鄉村干部也可以借機向縣級政府提出自身訴求，甚至還能進行適度的討價還價，讓上級做出一定讓步，形成對自己更有利的決策。共同利益的基礎，再疊加情感交流作為潤滑劑，縣、鄉、村三級的政策執行效率便有了較為穩定的保障。縣、鄉、村在長期的互動中逐漸培育出共同體意識。
最后，協同性。治理共同體的基本要求是各個治理主體共建共治共享。在縣域政策共同體中，黨組織發揮領導核心作用?？h級政府通過制度化的權威，以及建立領導小組等組織機構，統籌安排部署政策執行工作?？h級政府擁有對鄉村兩級的直接支配權，通過考核、督查、獎懲等制度，將鄉、村兩級納入政策執行體系中，形成整體性的協同合作網絡。黨紀政紀等制度規范對各個治理主體產生約束作用。
總之，縣域政策共同體不僅表現為各治理主體利益共享、責任共擔，而且體現在各治理主體之間情感溝通、資源流動、功能互補、工作協同等多個維度。它是一個由縣級政府發揮統合功能，圍繞國家公共政策的執行任務，涵蓋政策轉換、政策動員、政策溝通、政策優化等多個環節，將縣、鄉、村整合而成的一個共同體。
四、 縣域政策共同體的運行機制
縣域政策共同體的運行機制包括三個方面：政策轉換機制、政策動員機制和政策溝通機制。
首先，政策轉換機制?！罢咿D換是指地方政府根據中央的政策目標，結合本行政轄區特點，推動政策逐級細化與再規劃的過程”,“政策轉換是制度化解決中國政策一統性與地方差異性矛盾的有效機制”。在中國公共政策層級體系中，政策轉換的必要性和重要性毋庸置疑。政策轉換對于政策的有效執行具有重要意義。“由于正式制度的粗略性，因此，通常給執行者留有靈活處置的余地。在制度執行的過程中，目標需要執行者不斷地具體化，方式需要執行者不斷地加以豐富”。具體而言，縣級政府的政策轉換主要包括以下幾部分內容。
一是政策目標一致。“中央目標往往具有指導性和整體性，而地方政府則根據自身的偏好和行為能力的強弱顯現出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標”。如何在國家政策目標與地方政策目標之間進行協調就成為政策轉換的重要內容?？h級政府需要結合本地實際制定政策實施總體方案，將上級的政策目標與本地經濟社會發展目標相一致。當然，縣級政府的政策目標不能與國家政策目標發生根本沖突。
二是政策方案細化。上級提供的政策往往是導向性的、原則性的，無法直接用于操作，縣級政府需要在上級政策的總體框架下制定本縣的政策實施細則、依據、標準等，形成一個更加細致的政策文本。
L區某干部介紹了他們進行政策轉換的情況：“省級只能籠統地出臺制度。政策細則只能由區一級去思考、研究，鄉鎮沒有這個能力。鄉鎮的實操性很強。比如，2021年，省紀委提出‘落實村級重大事項公開行動’?？h里就要制定統一的政策表述的模板，比如村級民主決策會議的模板。如果鄉鎮能去探索，我們就輕松了。有創新，我們就去調研了解，完善一下，就可以推廣。調研的目的，一是聽取鄉鎮的意見，比如村級民主決策，是開發系統還是怎么弄?二是匯總鄉鎮的意見，再決策，落地，細化措施。如果不調研，不征求意見，可能不適合村里情況，落不了地。比較細的文件，適合操作，我們就直接轉發，可以實施，參照執行。有的試點的政策，上面沒有可執行的明確依據，我們就讓鄉鎮去試點，看情況。可行的總結，不可行，就停掉了?！?/span>
除了細化政策文本外，縣級政府還通過召開會議的方式向下級解釋、傳達政策精神和要求。通過這些程序，縣級政府將模糊性政策清晰化、抽象政策具體化，從而使政策具有可操作性。
三是政策工具選擇。政策工具是政府達成政策目標的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁。政府必須確定選擇何種政策工具來完成政策任務，這些政策工具包括考核獎懲、人財物資源調配、成立新型機構等。
縣級政府通過政策目標一致、政策方案細化和政策工具選擇等環節完成政策再生產，并輸出被改造的政策。政策轉換實際上就是實現國家政策的在地化、操作化的過程，以增強政策的協調性、適應性以及政策與治理能力的匹配性。政策轉換的過程也再次彰顯了中國公共政策的顯著特色——“執行即決策”。在中國，公共政策的決策并非一次性完成，而是伴隨著公共政策執行的全過程。
其次，政策動員機制。黨組織在我國公共政策動員中發揮領導作用。正如有學者指出：“關于中國政治的第一個事實，也是最為顯著的事實就是，中國共產黨是中華人民共和國的領導核心，是當代中國政治體制的中軸。”在縣域公共政策執行過程中，縣級黨委擔任著領導者角色。對于一些重要的公共政策，縣級黨委往往會成立黨的領導小組、指揮部、工作專班等議事協調機構，依靠黨的權威高位推動政策落實。議事協調機構的成員不僅包括縣級黨委政府領導及部門負責人，而且涵蓋有關鄉鎮主要領導。同理，鄉鎮也成立相應的領導小組、指揮部和工作專班等議事協調機構，對鄉鎮干部和村干部進行動員。
除了通過成立組織機構展開動員外，縣級政府還圍繞政策落實問題召開相關會議。會議既具有政策解釋功能，又可以起到宣傳動員的效果。此外，縣級政府還需要進行資源動員，為鄉鎮執行政策提供指導、幫助，以及人財物等資源支持，使鄉鎮具備執行政策的資源條件。鄉鎮處于行政體制的最末端，權力小、資源少。對于大部分鄉鎮而言，缺乏執行政策的資源條件，需要依賴上級的供給。如果上級不提供資源，鄉鎮將難以為繼甚至無法執行政策?？h級政府為鄉鎮提供資源，正是縣域政策共同體的重要表征。
最后，政策溝通機制?！皽贤ㄊ钦邎绦羞^程中各級組織人員進行信息交流、傳遞的過程，是對于政策目標及其相關問題獲得統一認識的方法和程序。有效的溝通是政策執行成功的重要條件之一”。政策反饋渠道暢通是縣域政策共同體的重要表現。在政策執行過程中，鄉村干部可以根據實際向上級提出適當的請求，請示上級滿足自身的訴求。鄉、村兩級執行政策遇到難題時，可以跟縣級政府進行有效溝通，縣級政府則針對問題及時進行答疑解惑、統籌協調。鄉、村還可將政策執行情況反饋到縣級政府，縣級政府則可以據此決定是否及如何調整優化政策。政策溝通渠道的暢通須以縣域治理體制具有一定彈性空間為基礎?；鶎又卫淼捏w制彈性“包括寬嚴適度的問責體系、上下級之間的情感信任以及一定的‘討價還價’談判空間等”。因為彈性空間的存在，上級愿意傾聽下級的訴求，下級才能將政策執行的真實情況和自身意愿反饋給上級。
綜上，縣級政府可以根據鄉、村反饋的情況對政策進行修正、調整，從而進入新一輪的政策再生產過程?？h域內形成的政策共同體由縣、鄉、村三級構成，它是一個相對完整的縣域公共政策單元。在這個共同體內，政策可以進行有效循環，既可以自上而下執行，又可以自下而上溝通反饋。這個共同體有效化解了大國治理的政策一統性與執行靈活性的矛盾，較好地解決了國家政策執行中“最后一公里”的問題。
五、 結語
本文從中國特色公共政策過程的角度分析了縣域政策共同體的基礎、特征以及運行機制?？h級政府是政策執行的重要主體，在國家政策執行中扮演著重要角色。縣級政府不能僅僅是國家政策的傳聲筒、中轉站，還應該是國家政策的轉化器?？h級政府在傳達國家政策、給下級安排政策任務時，應該細化政策的操作標準、依據、流程、方案等。如此，鄉、村兩級在落實政策時才有具體抓手，才能有的放矢，從而提高政策的執行效率，縣、鄉、村才能成為一個政策執行的共同體，徹底解決國家公共政策執行中“最后一公里”的問題。
關于縣域政策共同體的研究，有助于揭示大國治理的縣域微觀機制。縣域是國家治理的基本單元，縣域政策執行能力是國家治理能力的重要體現?？h域政策共同體是國家政策執行“最后一公里”的重要保障。縣級政府通過政策轉換、動員、溝通協調和調整優化，使得國家政策得以順利落地。深刻認識縣域政策共同體的運行機制和規律，對于優化中國公共政策過程、完善國家治理具有重要意義。
在學理層面，本研究拓展了政策執行研究的問題域，豐富了政策執行的相關理論。學界已有研究主要聚焦于政策執行的行為、效果及其原因等方面，本研究則從縣域政策共同體的角度分析中國特色的公共政策過程，進一步豐富了政策研究的論域。這一研究視角意味著政策執行研究從個體行為分析邁向結構分析。西方政策執行網絡理論主要分析松散的政策執行主體之間的互動與合作關系。在政策執行網絡里面，政策執行者是作為獨立的主體參與政策執行的，各執行主體之間只是一種功能性的合作關系，是處于同一平臺地位的組織之間的合作。與西方的政策執行網絡理論不同，縣域政策共同體內的各治理主體具有科層體制內部穩定的層級關系，它凸顯了中國共產黨的組織系統在縣域政策共同體中的領導作用。在縣域政策共同體中，縣級黨委統一政策目標，凝聚各治理主體的力量。此外，政策執行網絡理論強調各執行主體之間進行利益和資源交換，而縣域政策共同體內部除了利益、資源的協調之外，還有很重要的情感因素。上述若干方面構成了縣域政策共同體研究視角與西方政策執行網絡理論之間的重要差異。
（作者系華中師范大學政治學部/中國農村研究院教授、博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《學?！?023年第4期）
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