摘要：縣在國家政策執(zhí)行體系中具有基礎性地位，縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。縣域政策共同體是指在縣域內(nèi)各政策執(zhí)行主體圍繞政策執(zhí)行過程而形成的合作、協(xié)調(diào)、溝通的團體。大國有效治理的客觀需求和縣域在公共政策執(zhí)行體系中的結(jié)構(gòu)性地位，構(gòu)成了縣域政策共同體的基礎條件。縣域政策共同體具有公共性、情感性和協(xié)同性等特征，它包含了政策轉(zhuǎn)換、政策動員和政策溝通三種運行機制。構(gòu)建縣域政策共同體有助于應對大國治理的政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的難題，較好地解決了國家政策執(zhí)行中“最后一公里”的問題。
關(guān)鍵詞：縣域治理；政策執(zhí)行；政策轉(zhuǎn)換；國家治理現(xiàn)代化；縣域政策共同體
一、縣域政策共同體：中國特色公共政策過程再認識
當前，中國共產(chǎn)黨正帶領(lǐng)全國人民，積極有為地推進中國式現(xiàn)代化建設。黨和國家改造社會、造福人民的宏圖愿景，需要通過各項方針政策予以實現(xiàn)。因此，中央制定的各項公共政策能否順利落地，不僅關(guān)系到國家意志能否順利實現(xiàn)，而且關(guān)乎政府能否及時有效回應人民訴求以及人民生活能否得以改善等重大問題。公共政策執(zhí)行能力是國家能力的重要組成部分，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。然而，在公共政策執(zhí)行過程中，偏差、變通、象征性執(zhí)行等問題仍有存在，成為影響公共政策目標順利實現(xiàn)的重要因素。公共政策執(zhí)行難題普遍存在于世界各國。如托馬斯·戴伊所言：“如何保證下級行政機構(gòu)（行政管理人員）對上級行政機構(gòu)回應靈敏和負責的問題一直在困擾著所有的政府。”公共政策執(zhí)行難題如此重要，以至成為學界長期關(guān)注的熱點。
在國外，自20世紀70年代以來，政策執(zhí)行問題越來越被研究者所關(guān)注。國外學界圍繞政策執(zhí)行問題形成了自上而下、自下而上和整合研究三種研究路徑，并發(fā)展出組織理論、執(zhí)行網(wǎng)絡理論、制度分析等多種理論視角。
國外有關(guān)公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論為我們提供了重要借鑒。由于中國與西方政治、行政體制存在較大差異，公共政策執(zhí)行的制度環(huán)境、運行機制頗為不同，簡單套用西方的相關(guān)理論來分析國內(nèi)公共政策執(zhí)行問題，要么導致“水土不服”,要么難以實現(xiàn)理論創(chuàng)新；因此，國內(nèi)諸多學者立足于中國公共政策的實踐，建構(gòu)有關(guān)公共政策執(zhí)行問題的本土理論解釋。
在國內(nèi)有關(guān)公共政策執(zhí)行問題的研究中，基層干部在政策執(zhí)行中的角色和行為是一個重要議題。已有研究較多關(guān)注基層干部與上級之間的利益博弈與沖突、基層政府間共謀，以及基層干部在政策執(zhí)行中所采取的變通、創(chuàng)新、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等行為策略。這些研究凸顯了基層對于公共政策執(zhí)行效果的重要影響，但相關(guān)研究目前主要聚焦在行為層面，而對基層作為政策執(zhí)行末端結(jié)構(gòu)的重要性揭示不足。因此，為更深入理解中國公共政策的執(zhí)行機制，筆者主張引入一種政策執(zhí)行主體協(xié)同合作的視角。在本文中，筆者提出“縣域政策共同體”的概念，來解釋公共政策在縣域范圍內(nèi)的運行機制。所謂縣域政策共同體，是指縣域內(nèi)各政策執(zhí)行主體圍繞政策執(zhí)行過程而形成的合作、協(xié)調(diào)、溝通的團體。
筆者提出政策共同體的研究視角，不僅源于對基層政策執(zhí)行經(jīng)驗的觀察，而且擁有相應的學理支撐。西方學界關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡的研究，強調(diào)各個政策執(zhí)行主體之間不僅有利益博弈和沖突，而且還廣泛存在協(xié)調(diào)、溝通與合作。當然，政策執(zhí)行網(wǎng)絡呈現(xiàn)的是各松散的政策執(zhí)行主體之間形成的合作形態(tài)，它與中國公共政策執(zhí)行層級結(jié)構(gòu)存在較大差異，尤其是無法展現(xiàn)中國公共政策執(zhí)行過程的核心領(lǐng)導者——中國共產(chǎn)黨的作用。中國共產(chǎn)黨是中國公共政策過程中最重要的能動者。黨的領(lǐng)導權(quán)威、高位推動對于公共政策的順利執(zhí)行至關(guān)重要。因此，“中國公共政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)遠比西方國家復雜得多。中國的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)與非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)差異之大，關(guān)系之復雜，根本不能用類似于‘網(wǎng)絡’等簡單的比喻來標識”。
筆者提出政策共同體的解釋視角，意味著強調(diào)從結(jié)構(gòu)的角度去理解政策執(zhí)行問題。實際上，基層之所以對政策執(zhí)行具有重要意義，不僅僅在于基層干部行為對政策執(zhí)行的影響，更重要的是基層在我國政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中的地位。之所以作出如此判斷，是源于我們對中國公共政策執(zhí)行層級結(jié)構(gòu)的理解。
中國行政體制可以分為中央政府、中間政府和基層政府三個部分。在中國公共政策執(zhí)行的層級結(jié)構(gòu)體系中，中央制定的政策自上而下落地時，幾乎都需要對接到基層末端結(jié)構(gòu)。對于基層而言，其不僅需要結(jié)合自身訴求和本地實際對各種自上而下的政策進行明確和再規(guī)劃，即政策轉(zhuǎn)換，而且需要通過宣傳等手段展開政策動員、整合政策資源、反饋政策執(zhí)行情況等。政策共同體的解釋視角，有助于我們理解中國公共政策執(zhí)行中存在的“最后一公里”難題。
本文之所以選擇縣域作為研究對象，是因為：從縣域的結(jié)構(gòu)地位來看，縣是中國國家治理中最古老的基本單元，處于國家與鄉(xiāng)村社會之間承上啟下的接點位置。從縣域的功能來看，縣是一級功能完備、機構(gòu)齊全的政權(quán)，除外交、軍事外，縣幾乎擁有上級的各項職權(quán)，縣域是公共政策運行的最基礎的單元。
二、 縣域政策共同體的形成基礎
縣域政策共同體的形成，主要以兩方面條件為基礎：一是大國有效治理的客觀需求；二是縣域在公共政策執(zhí)行體系中的結(jié)構(gòu)性地位。
首先，大國有效治理的客觀需求。中國的公共政策執(zhí)行問題必須放在大國治理的體系和格局中去考量。對于公共政策執(zhí)行而言，大國治理的需求主要表現(xiàn)為兩個方面。
一是大國治理的多樣性。中國作為一個非均衡發(fā)展的大國，不僅國土面積、治理規(guī)模巨大，而且各個地方的經(jīng)濟、社會、文化多樣性特征突出。中央出臺的政策，多為總體性的政策，給地方留下了可轉(zhuǎn)換、可結(jié)合實際因地制宜實施的空間。中央必須確保統(tǒng)一權(quán)威，同時又要給地方預留靈活執(zhí)行的空間。大國治理的一統(tǒng)性與地方政策執(zhí)行的靈活性需求之間的矛盾，必須通過政策轉(zhuǎn)換來解決。政策轉(zhuǎn)換的任務由中間層級政府尤其是縣級政府（本文所謂縣級政府，是從廣義的角度予以界定的，包括縣級黨委和行政部門）承擔。必須在縣域范圍內(nèi)將政策細化為實施的具體目標、方案、舉措和要求等，為鄉(xiāng)、村提供政策執(zhí)行遵循。
二是大國治理的層級性。根據(jù)組織學的原理，隨著組織規(guī)模擴大、組織層級增多，上級指令在執(zhí)行過程中面臨的阻力也越大，因而越可能發(fā)生偏差。國家制定的公共政策落實到一定的地方場域，必須經(jīng)過政策的細化或再規(guī)劃過程，才能實現(xiàn)政策目標。公共政策具有層級性，西方國家的政府同樣存在多個層級，其政策自上而下執(zhí)行時也面臨層級治理的問題。比如，在美國，“由國會和總統(tǒng)制定頒布的法律只是表達象征性的目的——即那些模糊性或者說模棱兩可的法律……對于這些象征性的、模糊性的法律和條文條款，行政官僚們就被授予在具體實踐中如何解釋和應用的權(quán)力”。“行政官僚機構(gòu)是嚴格規(guī)范地按照自上而下的等級結(jié)構(gòu)而組織的，即使對于精英集團來講，有效執(zhí)行公共政策的阻力和障礙，也是巨大的”。戴伊雖然詳細描述了美國公共政策面臨的層級治理困境，但是，他主要是在政治家與行政官僚這一等級結(jié)構(gòu)中去理解美國公共政策執(zhí)行的層級治理困境問題。中國的縱向政府層級更多，因而在政策制定與政策執(zhí)行之間存在著更大的空間距離。由此，在自上而下的政策傳達過程中，各級政府對政策進行再規(guī)劃，尤為必要。
因此，大國治理的多樣性、層級性，都使得國家制定的公共政策必須經(jīng)過一個再規(guī)劃的過程，才能最終在基層落地，實現(xiàn)有效治理。
其次，縣域在公共政策執(zhí)行體系中的結(jié)構(gòu)性地位。如前所述，縣居于國家與基層社會之間的接點位置，縣域是國家治理的基本單元。縣級政府功能齊全、機構(gòu)完備，具備政策制定、轉(zhuǎn)換、輸出的權(quán)力和能力，是一個完整的公共政策單元。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有“不完備政權(quán)”的特性，往往缺乏政策制定、轉(zhuǎn)化的權(quán)力和能力，主要是履行政策執(zhí)行的職責。具體而言，縣級政府的公共政策功能包括：一是公共政策決策權(quán)，包括根據(jù)縣域范圍內(nèi)實際需求制定本地政策的權(quán)力，以及結(jié)合本地實際和政策執(zhí)行情況對國家政策進行調(diào)整和優(yōu)化的權(quán)力。二是公共政策轉(zhuǎn)換權(quán)。在中國公共政策的層級結(jié)構(gòu)中，當中央的政策自上而下到達縣級時，縣級政府如何對政策進行轉(zhuǎn)化，是政策能否有效實施的非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。縣級如果能夠結(jié)合本地實際，有效進行政策轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)、村在執(zhí)行政策時就有了依據(jù)、有了可操作的方案。三是公共政策統(tǒng)籌執(zhí)行權(quán)。縣級政府對國家政策進行轉(zhuǎn)換輸出之后，還需要督導鄉(xiāng)、村兩級執(zhí)行政策，掌握政策執(zhí)行情況，并根據(jù)轄區(qū)實際進行相應的調(diào)整。如此，公共政策的決策、轉(zhuǎn)換、執(zhí)行、反饋和調(diào)整優(yōu)化等多個環(huán)節(jié)都可統(tǒng)一于縣域。縣、鄉(xiāng)、村構(gòu)成一個政策共同體。
所以，大國治理的一統(tǒng)性與地方政策執(zhí)行的靈活性需求以及縣域在國家治理體系中的結(jié)構(gòu)性地位，構(gòu)成了縣域政策共同體的基礎條件。
在縣域政策共同體中，縣級政府的角色至為關(guān)鍵。它是縣域政策共同體運轉(zhuǎn)的發(fā)動機。它不僅承擔著縣域政策轉(zhuǎn)換與輸出的任務，而且需要統(tǒng)籌安排縣域范圍內(nèi)的政策執(zhí)行、督查、反饋、調(diào)整等工作。此外，縣級政府還需要為鄉(xiāng)、村兩級執(zhí)行政策提供配套資源。鄉(xiāng)和村兩級主要承擔政策執(zhí)行的任務，根據(jù)縣級政府的統(tǒng)籌部署將政策在轄區(qū)內(nèi)落地執(zhí)行。此外，鄉(xiāng)、村還承擔政策溝通和反饋任務，負責及時將政策執(zhí)行的效果、困難等反饋給上級。鄉(xiāng)、村兩級具有一定的資源調(diào)配、整合能力，可以將屬地范圍內(nèi)的資源整合用于執(zhí)行政策，但總體而言，鄉(xiāng)、村兩級的資源體量較為有限，尤其是村級的資源較為匱乏。
三、 縣域政策共同體的主要特征
“共同體”概念最早可見于馬克思關(guān)于東方社會的論述。馬克思的共同體理論帶有較強的經(jīng)濟色彩，側(cè)重從土地產(chǎn)權(quán)歸屬、生產(chǎn)關(guān)系的角度來判斷共同體的存在與否及其類型。此后，“共同體”概念被日本學界采用，并逐漸被賦予了越來越強的社會學內(nèi)涵。圍繞中國農(nóng)村社會是否存在“村落共同體”的問題，日本學界發(fā)生了著名的“戒能-平野”爭論。平野義太郎認為中國農(nóng)村社會存在“村落共同體”,而戒能通孝則持相反觀點。此后，共同體理論長期主導了日本學界研究中國農(nóng)村社會的理論范式。縱觀已有研究，“共同體”主要具有以下幾方面特性：一是公共性，即共同體具有相對封閉的邊界，內(nèi)部成員擁有共同利益，履行共同責任，相互合作、協(xié)同行動；二是價值性，即共同體成員具有共同的集體意識，對集體具有較強的歸屬感、認同感；三是規(guī)范性，即共同體成員需要遵守內(nèi)部的習俗、制度規(guī)則，受共同體規(guī)范約束，若違背則會受到懲罰。共同體的上述特性構(gòu)成了其與一般的功能聯(lián)合體、利益聯(lián)合體的主要區(qū)別。
近年來，學界越來越多地運用共同體視角研究基層治理，并提出了“治理共同體”的概念。尤其是黨中央提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的重要論述之后，學界涌現(xiàn)出大量相關(guān)研究成果。概括而言，“治理共同體”主要強調(diào)各個治理主體之間相互合作、協(xié)同共治、利益共享、責任共擔等內(nèi)涵。本文的“縣域政策共同體”概念，借鑒了共同體的經(jīng)典理論資源，同時側(cè)重共同體的“治理”面向。具體而言，縣域政策共同體主要具有以下幾方面的特性。
首先，公共性。共同體以各成員的共同利益作為基礎。共同體的基本特征是各個主體之間存在相互依賴性，或者相互依存度較高。在縣域內(nèi)，縣、鄉(xiāng)、村具有共同的利益，縣級政府必須依靠鄉(xiāng)、村兩級干部完成政策任務，鄉(xiāng)、村兩級則依賴縣級政府配套人財物相關(guān)資源。縣級政府作為政策執(zhí)行的主體，需要結(jié)合地方實際完成政策的轉(zhuǎn)換與輸出，以調(diào)動各治理主體落實政策的積極性。
其次，情感性。公共政策執(zhí)行的主體是基層干部，盡管上下級之間的主導關(guān)系是業(yè)務工作關(guān)系，但基層干部畢竟是活生生的、具有情感需求的人。田野觀察可以發(fā)現(xiàn)，基層治理具有人緣化的重要特征，即基層干部有時需要借助個人資源去推動一些工作。上級在安排政策任務的時候，不能僅僅依靠權(quán)力發(fā)號施令，還需要開展情感工作，讓基層干部發(fā)自內(nèi)心地接受、服從。如此，他們會產(chǎn)生執(zhí)行政策的內(nèi)驅(qū)力。縣、鄉(xiāng)、村不僅具有共同利益，而且還圍繞政策執(zhí)行問題頻繁進行思想和情感溝通。縣級政府需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行政策宣傳、動員、解釋，與鄉(xiāng)村干部進行思想溝通和協(xié)商對話，解除他們執(zhí)行政策的后顧之憂。在此過程中，鄉(xiāng)村干部也可以借機向縣級政府提出自身訴求，甚至還能進行適度的討價還價，讓上級做出一定讓步，形成對自己更有利的決策。共同利益的基礎，再疊加情感交流作為潤滑劑，縣、鄉(xiāng)、村三級的政策執(zhí)行效率便有了較為穩(wěn)定的保障。縣、鄉(xiāng)、村在長期的互動中逐漸培育出共同體意識。
最后，協(xié)同性。治理共同體的基本要求是各個治理主體共建共治共享。在縣域政策共同體中，黨組織發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。縣級政府通過制度化的權(quán)威，以及建立領(lǐng)導小組等組織機構(gòu)，統(tǒng)籌安排部署政策執(zhí)行工作。縣級政府擁有對鄉(xiāng)村兩級的直接支配權(quán)，通過考核、督查、獎懲等制度，將鄉(xiāng)、村兩級納入政策執(zhí)行體系中，形成整體性的協(xié)同合作網(wǎng)絡。黨紀政紀等制度規(guī)范對各個治理主體產(chǎn)生約束作用。
總之，縣域政策共同體不僅表現(xiàn)為各治理主體利益共享、責任共擔，而且體現(xiàn)在各治理主體之間情感溝通、資源流動、功能互補、工作協(xié)同等多個維度。它是一個由縣級政府發(fā)揮統(tǒng)合功能，圍繞國家公共政策的執(zhí)行任務，涵蓋政策轉(zhuǎn)換、政策動員、政策溝通、政策優(yōu)化等多個環(huán)節(jié)，將縣、鄉(xiāng)、村整合而成的一個共同體。
四、 縣域政策共同體的運行機制
縣域政策共同體的運行機制包括三個方面：政策轉(zhuǎn)換機制、政策動員機制和政策溝通機制。
首先，政策轉(zhuǎn)換機制。“政策轉(zhuǎn)換是指地方政府根據(jù)中央的政策目標，結(jié)合本行政轄區(qū)特點，推動政策逐級細化與再規(guī)劃的過程”,“政策轉(zhuǎn)換是制度化解決中國政策一統(tǒng)性與地方差異性矛盾的有效機制”。在中國公共政策層級體系中，政策轉(zhuǎn)換的必要性和重要性毋庸置疑。政策轉(zhuǎn)換對于政策的有效執(zhí)行具有重要意義。“由于正式制度的粗略性，因此，通常給執(zhí)行者留有靈活處置的余地。在制度執(zhí)行的過程中，目標需要執(zhí)行者不斷地具體化，方式需要執(zhí)行者不斷地加以豐富”。具體而言，縣級政府的政策轉(zhuǎn)換主要包括以下幾部分內(nèi)容。
一是政策目標一致。“中央目標往往具有指導性和整體性，而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標”。如何在國家政策目標與地方政策目標之間進行協(xié)調(diào)就成為政策轉(zhuǎn)換的重要內(nèi)容。縣級政府需要結(jié)合本地實際制定政策實施總體方案，將上級的政策目標與本地經(jīng)濟社會發(fā)展目標相一致。當然，縣級政府的政策目標不能與國家政策目標發(fā)生根本沖突。
二是政策方案細化。上級提供的政策往往是導向性的、原則性的，無法直接用于操作，縣級政府需要在上級政策的總體框架下制定本縣的政策實施細則、依據(jù)、標準等，形成一個更加細致的政策文本。
L區(qū)某干部介紹了他們進行政策轉(zhuǎn)換的情況：“省級只能籠統(tǒng)地出臺制度。政策細則只能由區(qū)一級去思考、研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有這個能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實操性很強。比如，2021年，省紀委提出‘落實村級重大事項公開行動’。縣里就要制定統(tǒng)一的政策表述的模板，比如村級民主決策會議的模板。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能去探索，我們就輕松了。有創(chuàng)新，我們就去調(diào)研了解，完善一下，就可以推廣。調(diào)研的目的，一是聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，比如村級民主決策，是開發(fā)系統(tǒng)還是怎么弄?二是匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，再決策，落地，細化措施。如果不調(diào)研，不征求意見，可能不適合村里情況，落不了地。比較細的文件，適合操作，我們就直接轉(zhuǎn)發(fā)，可以實施，參照執(zhí)行。有的試點的政策，上面沒有可執(zhí)行的明確依據(jù)，我們就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去試點，看情況。可行的總結(jié)，不可行，就停掉了。”
除了細化政策文本外，縣級政府還通過召開會議的方式向下級解釋、傳達政策精神和要求。通過這些程序，縣級政府將模糊性政策清晰化、抽象政策具體化，從而使政策具有可操作性。
三是政策工具選擇。政策工具是政府達成政策目標的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間的橋梁。政府必須確定選擇何種政策工具來完成政策任務，這些政策工具包括考核獎懲、人財物資源調(diào)配、成立新型機構(gòu)等。
縣級政府通過政策目標一致、政策方案細化和政策工具選擇等環(huán)節(jié)完成政策再生產(chǎn)，并輸出被改造的政策。政策轉(zhuǎn)換實際上就是實現(xiàn)國家政策的在地化、操作化的過程，以增強政策的協(xié)調(diào)性、適應性以及政策與治理能力的匹配性。政策轉(zhuǎn)換的過程也再次彰顯了中國公共政策的顯著特色——“執(zhí)行即決策”。在中國，公共政策的決策并非一次性完成，而是伴隨著公共政策執(zhí)行的全過程。
其次，政策動員機制。黨組織在我國公共政策動員中發(fā)揮領(lǐng)導作用。正如有學者指出：“關(guān)于中國政治的第一個事實，也是最為顯著的事實就是，中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國的領(lǐng)導核心，是當代中國政治體制的中軸。”在縣域公共政策執(zhí)行過程中，縣級黨委擔任著領(lǐng)導者角色。對于一些重要的公共政策，縣級黨委往往會成立黨的領(lǐng)導小組、指揮部、工作專班等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，依靠黨的權(quán)威高位推動政策落實。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的成員不僅包括縣級黨委政府領(lǐng)導及部門負責人，而且涵蓋有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立相應的領(lǐng)導小組、指揮部和工作專班等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部進行動員。
除了通過成立組織機構(gòu)展開動員外，縣級政府還圍繞政策落實問題召開相關(guān)會議。會議既具有政策解釋功能，又可以起到宣傳動員的效果。此外，縣級政府還需要進行資源動員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行政策提供指導、幫助，以及人財物等資源支持，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備執(zhí)行政策的資源條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政體制的最末端，權(quán)力小、資源少。對于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，缺乏執(zhí)行政策的資源條件，需要依賴上級的供給。如果上級不提供資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將難以為繼甚至無法執(zhí)行政策。縣級政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供資源，正是縣域政策共同體的重要表征。
最后，政策溝通機制。“溝通是政策執(zhí)行過程中各級組織人員進行信息交流、傳遞的過程，是對于政策目標及其相關(guān)問題獲得統(tǒng)一認識的方法和程序。有效的溝通是政策執(zhí)行成功的重要條件之一”。政策反饋渠道暢通是縣域政策共同體的重要表現(xiàn)。在政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)村干部可以根據(jù)實際向上級提出適當?shù)恼埱螅埵旧霞墲M足自身的訴求。鄉(xiāng)、村兩級執(zhí)行政策遇到難題時，可以跟縣級政府進行有效溝通，縣級政府則針對問題及時進行答疑解惑、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)、村還可將政策執(zhí)行情況反饋到縣級政府，縣級政府則可以據(jù)此決定是否及如何調(diào)整優(yōu)化政策。政策溝通渠道的暢通須以縣域治理體制具有一定彈性空間為基礎。基層治理的體制彈性“包括寬嚴適度的問責體系、上下級之間的情感信任以及一定的‘討價還價’談判空間等”。因為彈性空間的存在，上級愿意傾聽下級的訴求，下級才能將政策執(zhí)行的真實情況和自身意愿反饋給上級。
綜上，縣級政府可以根據(jù)鄉(xiāng)、村反饋的情況對政策進行修正、調(diào)整，從而進入新一輪的政策再生產(chǎn)過程。縣域內(nèi)形成的政策共同體由縣、鄉(xiāng)、村三級構(gòu)成，它是一個相對完整的縣域公共政策單元。在這個共同體內(nèi)，政策可以進行有效循環(huán)，既可以自上而下執(zhí)行，又可以自下而上溝通反饋。這個共同體有效化解了大國治理的政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的矛盾，較好地解決了國家政策執(zhí)行中“最后一公里”的問題。
五、 結(jié)語
本文從中國特色公共政策過程的角度分析了縣域政策共同體的基礎、特征以及運行機制。縣級政府是政策執(zhí)行的重要主體，在國家政策執(zhí)行中扮演著重要角色。縣級政府不能僅僅是國家政策的傳聲筒、中轉(zhuǎn)站，還應該是國家政策的轉(zhuǎn)化器。縣級政府在傳達國家政策、給下級安排政策任務時，應該細化政策的操作標準、依據(jù)、流程、方案等。如此，鄉(xiāng)、村兩級在落實政策時才有具體抓手，才能有的放矢，從而提高政策的執(zhí)行效率，縣、鄉(xiāng)、村才能成為一個政策執(zhí)行的共同體，徹底解決國家公共政策執(zhí)行中“最后一公里”的問題。
關(guān)于縣域政策共同體的研究，有助于揭示大國治理的縣域微觀機制。縣域是國家治理的基本單元，縣域政策執(zhí)行能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)。縣域政策共同體是國家政策執(zhí)行“最后一公里”的重要保障。縣級政府通過政策轉(zhuǎn)換、動員、溝通協(xié)調(diào)和調(diào)整優(yōu)化，使得國家政策得以順利落地。深刻認識縣域政策共同體的運行機制和規(guī)律，對于優(yōu)化中國公共政策過程、完善國家治理具有重要意義。
在學理層面，本研究拓展了政策執(zhí)行研究的問題域，豐富了政策執(zhí)行的相關(guān)理論。學界已有研究主要聚焦于政策執(zhí)行的行為、效果及其原因等方面，本研究則從縣域政策共同體的角度分析中國特色的公共政策過程，進一步豐富了政策研究的論域。這一研究視角意味著政策執(zhí)行研究從個體行為分析邁向結(jié)構(gòu)分析。西方政策執(zhí)行網(wǎng)絡理論主要分析松散的政策執(zhí)行主體之間的互動與合作關(guān)系。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡里面，政策執(zhí)行者是作為獨立的主體參與政策執(zhí)行的，各執(zhí)行主體之間只是一種功能性的合作關(guān)系，是處于同一平臺地位的組織之間的合作。與西方的政策執(zhí)行網(wǎng)絡理論不同，縣域政策共同體內(nèi)的各治理主體具有科層體制內(nèi)部穩(wěn)定的層級關(guān)系，它凸顯了中國共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)在縣域政策共同體中的領(lǐng)導作用。在縣域政策共同體中，縣級黨委統(tǒng)一政策目標，凝聚各治理主體的力量。此外，政策執(zhí)行網(wǎng)絡理論強調(diào)各執(zhí)行主體之間進行利益和資源交換，而縣域政策共同體內(nèi)部除了利益、資源的協(xié)調(diào)之外，還有很重要的情感因素。上述若干方面構(gòu)成了縣域政策共同體研究視角與西方政策執(zhí)行網(wǎng)絡理論之間的重要差異。
（作者系華中師范大學政治學部/中國農(nóng)村研究院教授、博士生導師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學海》2023年第4期）
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