［摘 要］縣域是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵場(chǎng)域和契合單元。率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有現(xiàn)實(shí)必要性、歷史必然性和實(shí)踐可能性，會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)率提升效應(yīng)、社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)和社會(huì)福利效應(yīng)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在和深刻演化，使得在縣域內(nèi)率先破除這一結(jié)構(gòu)依然艱巨復(fù)雜。受到縣域資源整合配置能力、縣域工業(yè)化成熟度、要素市場(chǎng)化配置水平、城鄉(xiāng)雙向開放程度等綜合影響，不同縣域面臨不同的改革任務(wù)，具有不同的實(shí)現(xiàn)方式和路徑。率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)賦予縣域在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新方面更多的自主權(quán)，著力推動(dòng)縣域“賦權(quán)擴(kuò)能、雙向開放”，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)等值化、縣域新型工業(yè)化和就近城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展。
［關(guān)鍵詞］城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；縣域經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)融合發(fā)展
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)演進(jìn)過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與固化，主要源于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以及相應(yīng)實(shí)施的一系列城鄉(xiāng)分離的制度性安排，由此帶來(lái)城鄉(xiāng)分立發(fā)展和城鄉(xiāng)差距不斷拉大。隨著改革開放以來(lái)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)緩和態(tài)勢(shì)，但二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化卻相對(duì)滯后，成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要挑戰(zhàn)之一。加快推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化已經(jīng)成為共識(shí)，但是，如何才能從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及從何處著手破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，依然存在不同認(rèn)識(shí)。2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。將縣域作為戰(zhàn)略突破口，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供了新思路和方向。那么，縣域?yàn)槭裁淳哂新氏绕瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)性和可能性，如何在縣域率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，目前尚缺少理論層面的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)闡述，需要進(jìn)一步深入討論。
一、我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演化與現(xiàn)實(shí)表征
一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是部門分工水平差異的產(chǎn)物，其反差源于部門個(gè)人專業(yè)化水平、迂回生產(chǎn)程度和產(chǎn)品種類數(shù)的不同。但是，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成不僅存在西方二元經(jīng)濟(jì)理論闡述的普遍性原因，也具有歷史和制度原因?qū)е碌奶禺愋裕€包括除分工深化、市場(chǎng)成長(zhǎng)以外的制度性因素。而且，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅僅局限于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面，還滲透到政治、社會(huì)、文化等諸多方面。客觀地看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史的產(chǎn)物，其能夠有效組織動(dòng)員國(guó)家工業(yè)化所需的巨大資源和投入，從而在較短的時(shí)間內(nèi)建立起一個(gè)比較完整的工業(yè)體系，但同時(shí)也帶來(lái)諸多問(wèn)題，至今仍影響深遠(yuǎn)。隨著我國(guó)改革開放進(jìn)程不斷深入，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然在持續(xù)轉(zhuǎn)化，但總體上依然比較滯后。
通過(guò)測(cè)算二元對(duì)比系數(shù)和二元反差指數(shù)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)轉(zhuǎn)化態(tài)勢(shì)，但仍有很大改善空間。1978—2022年，二元反差指數(shù)從0.42下降至0.17，特別是2004年以來(lái)下降趨勢(shì)比較明顯，表明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在逐步轉(zhuǎn)化。但是，二元對(duì)比系數(shù)呈現(xiàn)波動(dòng)徘徊態(tài)勢(shì)，僅從0.16增加至0.25（見圖1），表明二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化依然存在不少挑戰(zhàn)。
同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，其表現(xiàn)形態(tài)也發(fā)生了一些重要變化，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：
一是城鄉(xiāng)要素交換不平等。從歷史角度看，城鄉(xiāng)差別隨著社會(huì)分工、階級(jí)分化和城市的形成而逐漸產(chǎn)生，城鄉(xiāng)之間要素價(jià)格、邊際報(bào)酬等差異，構(gòu)成城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和交換的客觀基礎(chǔ)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最先體現(xiàn)為工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換和要素流動(dòng)限制，主要目的在于支持低成本的工業(yè)化和城市發(fā)展。此后，隨著城鄉(xiāng)商品交換關(guān)系的改善和要素流動(dòng)逐步松綁，二元結(jié)構(gòu)矛盾集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)要素不平等交換，包括要素財(cái)產(chǎn)權(quán)利不對(duì)等、城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)二元性和要素收益分配不公平。同時(shí)，資源要素由鄉(xiāng)到城的長(zhǎng)期單向凈流出，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和動(dòng)力不足。盡管通過(guò)政策的持續(xù)支持和引導(dǎo)，我國(guó)城鄉(xiāng)要素平等交換和流動(dòng)格局已經(jīng)得到很大改善，更多資源要素開始向農(nóng)村匯聚，但由于制度性障礙沒(méi)有根本破除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)體系尚未完全建立，城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)和優(yōu)化配置的局面還沒(méi)有完全形成。
二是城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡。現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，最直觀的體現(xiàn)是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大。這種差距不僅影響農(nóng)民的實(shí)際獲得感，同時(shí)也使城鄉(xiāng)在發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力上的差距進(jìn)一步拉大。盡管近年來(lái)我國(guó)公共資源向“三農(nóng)”配置的力度逐步加大，但對(duì)農(nóng)村的覆蓋范圍和深度與城市相比還有不小差距，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制、教育衛(wèi)生文化等公共服務(wù)體制、社會(huì)保障制度等二元特點(diǎn)還比較明顯，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域享受的公共服務(wù)水平差距依然較大。例如，2021年，我國(guó)每萬(wàn)人擁有城市衛(wèi)生技術(shù)人員99人，農(nóng)村為63人（見圖2）；城市每萬(wàn)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)74.73張，農(nóng)村為60.09張。
三是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢通。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)為城鄉(xiāng)功能地位不對(duì)等在城鄉(xiāng)關(guān)系中總體上依然處于從屬和被動(dòng)地位。鄉(xiāng)村是一個(gè)具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，有著不可替代的重要功能，但長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村更多以居住單元形態(tài)存在，農(nóng)業(yè)主要以生產(chǎn)功能為主。在城鄉(xiāng)功能體系中，鄉(xiāng)村主要保障食物生產(chǎn)，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化供應(yīng)資源要素，以及為農(nóng)民工在城鄉(xiāng)“可進(jìn)可退”提供回旋空間，進(jìn)而扮演著勞動(dòng)力蓄水池和社會(huì)穩(wěn)定器角色，農(nóng)業(yè)多種功能、鄉(xiāng)村多元價(jià)值沒(méi)有得到充分開發(fā)，城鄉(xiāng)在生活、生態(tài)、文化等多重功能上沒(méi)有充分耦合，三次產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和融合水平不高，生產(chǎn)和消費(fèi)的銜接不暢通，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)尚未形成互促互進(jìn)、共生共存的關(guān)系。
四是城鄉(xiāng)居民收入差距較大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)很大程度上體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，其表征是城鄉(xiāng)部門之間的生產(chǎn)率差距，以及由此帶來(lái)的城鄉(xiāng)居民收入差距。盡管近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，但收入絕對(duì)差距并沒(méi)有縮小，反而在逐步擴(kuò)大，二者的差值自2008年突破1萬(wàn)元后，到2022年擴(kuò)大到2.9萬(wàn)元（見圖3）。從國(guó)際比較看，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距也是明顯偏大的。東亞小農(nóng)國(guó)家的日本、韓國(guó)在成為高收入國(guó)家時(shí)，農(nóng)民收入普遍高于城鎮(zhèn)家庭，或較為接近，城鄉(xiāng)收入差距變動(dòng)處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村居民內(nèi)部的收入差距也在擴(kuò)大，2022年，我國(guó)高收入組與低收入組農(nóng)村居民人均可支配收入差值超過(guò)4萬(wàn)元。
二、率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理論邏輯
與大中城市相比，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的成本更低，也更有基礎(chǔ)和條件。本文從必要性、必然性和可能性三個(gè)維度，來(lái)闡述率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本邏輯。
（一）必要性：率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，可以產(chǎn)生生產(chǎn)率提升效應(yīng)、社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)和社會(huì)福利效應(yīng)
率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅有利于暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，為“城鄉(xiāng)中國(guó)”轉(zhuǎn)型提供社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)，同時(shí)還為實(shí)現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造條件，具有現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。
1.生產(chǎn)率提升效應(yīng)：優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率收斂
我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人均收入差距，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的主要影響因素是勞動(dòng)生產(chǎn)率差距和勞動(dòng)參與率差距。過(guò)去數(shù)十年來(lái)，勞動(dòng)力大規(guī)模從低生產(chǎn)率部門（農(nóng)業(yè)）向高生產(chǎn)率部門（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）轉(zhuǎn)移，支撐了改革時(shí)期勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率的迅速提高，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。城鄉(xiāng)資源要素重新配置成為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要變量，但在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)部門的勞動(dòng)生產(chǎn)率并沒(méi)有明顯收斂，不僅與傳統(tǒng)經(jīng)典理論不符，也與發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐不同。截至2022年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率分別為0.3和1.39（見圖4），二者差距仍然較大。
我國(guó)農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢，關(guān)鍵原因是制約城鄉(xiāng)要素配置的深層次體制機(jī)制性障礙還沒(méi)有被破除，進(jìn)而影響到資源配置效率的整體提升。縣城是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，深化城鄉(xiāng)要素配置市場(chǎng)化改革，推進(jìn)要素平等交換、雙向流動(dòng)，增強(qiáng)縣城服務(wù)城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)的保障功能，不僅有利于促進(jìn)技術(shù)、資本、人才、信息等要素向農(nóng)村良性匯聚，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)，也有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的良性循環(huán)，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和溢出效應(yīng)，帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
2.社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)：提升縣城綜合承載能力，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)社會(huì)“再穩(wěn)定”機(jī)制
在我國(guó)過(guò)去多年的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退，事實(shí)上形成了一種應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的“安全閥”機(jī)制。讓農(nóng)民保留一畝三分地，遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)等較大的外部沖擊而在城市難有收入時(shí)，農(nóng)民回家還能有地種、有飯吃，進(jìn)而避免大規(guī)模失業(yè)影響社會(huì)穩(wěn)定；當(dāng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后，大量農(nóng)民工又可返回城市打工就業(yè)。對(duì)于這種“安全閥”機(jī)制以及由此產(chǎn)生的影響，不同學(xué)者持有不同看法。部分人認(rèn)為農(nóng)村“一畝三分地”帶來(lái)的底線生存能力，讓農(nóng)民工可以進(jìn)退有據(jù)，從而為我們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供了回旋余地和特殊優(yōu)勢(shì)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。也有人認(rèn)為，正是由于城市社會(huì)保障體系不健全，才使得農(nóng)民工不得不在城鄉(xiāng)之間“兩棲”流動(dòng)，這事實(shí)上讓農(nóng)村承擔(dān)了社會(huì)穩(wěn)定或城鎮(zhèn)化的部分成本，是一種有失公平的現(xiàn)象，而且還導(dǎo)致農(nóng)村土地制度改革推進(jìn)滯后，需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
盡管認(rèn)識(shí)還有待統(tǒng)一，但現(xiàn)實(shí)情況的變化卻對(duì)這種穩(wěn)定機(jī)制提出了新要求。近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)民工群體的新老代際更替，越來(lái)越多的新生代農(nóng)民工由于更加偏好定居城鎮(zhèn)、大城市落戶和居住成本高、缺少務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)等原因，往往會(huì)選擇在縣城買房安家，未來(lái)大中城市與縣城之間的人口雙向流動(dòng)會(huì)更加頻繁。由此，如何提高縣城綜合承載能力，從而使縣城具備類似農(nóng)村“一畝三分地”帶來(lái)的底線生存能力和兜底保障能力，使人口在大中城市與縣城之間可進(jìn)可退，進(jìn)而重塑城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縣域發(fā)展的要素保障和資源配置能力，提高縣城綜合承載能力，增加就業(yè)和收入機(jī)會(huì)，吸引新生代農(nóng)民工定居安居，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增長(zhǎng)、人口集聚、市場(chǎng)擴(kuò)大的良性循環(huán)，促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，有利于破除“進(jìn)不了的城、回不去的村”隱藏的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。
3.社會(huì)福利效應(yīng)：增強(qiáng)人口—設(shè)施（服務(wù)）匹配性，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源空間配置效率提升
縣域發(fā)展與生產(chǎn)性、生活性公共產(chǎn)品的配置狀況緊密相關(guān)，公共產(chǎn)品配置不僅影響著縣域資源配置效率，而且影響著城鄉(xiāng)居民的福利水平。率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源一體化均衡配置，對(duì)提高公共資源配置效率和城鄉(xiāng)居民整體福利水平具有積極意義。理論和實(shí)踐均表明，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)只有在充分考慮不同區(qū)域人口密度的基礎(chǔ)上，才會(huì)更加高效，否則，就可能造成不必要的閑置浪費(fèi)。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，事實(shí)上存在城鄉(xiāng)兩種不同的資源配置制度，進(jìn)而造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等。
為了改變這一局面，近年來(lái)我國(guó)公共資源向鄉(xiāng)村配置的力度不斷加大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享的水平不斷提升，但人口流動(dòng)與公共服務(wù)資源錯(cuò)配的現(xiàn)象尚未根本改變。甚至由于公共基礎(chǔ)設(shè)施配置和基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不合理，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)在“空心村”無(wú)效投入、搞齊步走低效投入等現(xiàn)象，造成有限的公共資源無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效用。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)形態(tài)仍在不斷變化，農(nóng)村平均人口數(shù)量逐漸減少，且向縣城集聚態(tài)勢(shì)更加明顯，率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村公共資源配置，提升人口—設(shè)施（服務(wù)）匹配性，有利于提高公共資源配置效率，改善城鄉(xiāng)居民整體福利水平。
（二）必然性：縣域是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵場(chǎng)域和契合單元
目前我國(guó)一半左右人口居住在縣域，5億多農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。縣域的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、空間特質(zhì)與功能優(yōu)勢(shì)，決定縣域是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵場(chǎng)域和契合單元。
1.縣域涵蓋縣城、集鎮(zhèn)、村落等多層次空間載體，具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的空間優(yōu)勢(shì)
戶籍制度是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)生成的制度基礎(chǔ)之一，也是造成城鄉(xiāng)分割的制度根源。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須改革戶籍制度以及附著其上的社會(huì)福利制度、公共服務(wù)制度，使人口能夠在城鄉(xiāng)之間自由遷徙，平等享有各項(xiàng)基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。然而，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化是人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化，在大中城市的異地城鎮(zhèn)化面臨高昂的市民化成本，不管是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還是對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)而言，都帶來(lái)較大壓力。由此造成大量農(nóng)業(yè)人口長(zhǎng)期處于“兩棲”狀態(tài)，在城鎮(zhèn)享受的權(quán)利和便利與城鎮(zhèn)戶籍人口也有較大差距，從而形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)并存局面。相比而言，我國(guó)多數(shù)縣城的戶口遷移限制已經(jīng)大幅放寬，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化水平已經(jīng)得到明顯提升，近年來(lái)越來(lái)越多的農(nóng)民選擇向縣城集聚，并在縣城購(gòu)房安家。通過(guò)推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以率先實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙和基本公共服務(wù)、福利待遇的均等享有。
2.縣域是城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能有效融合而形成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，必須改變城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)二元并立局面，通過(guò)城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置和勞動(dòng)生產(chǎn)率差距縮小。相比城市經(jīng)濟(jì)而言，縣域經(jīng)濟(jì)包含國(guó)民經(jīng)濟(jì)一、二、三產(chǎn)業(yè)各部門，涉及生產(chǎn)、流通、交換、分配等各環(huán)節(jié)，是一個(gè)要素完整、功能齊備的經(jīng)濟(jì)單元，具備獨(dú)立運(yùn)行、自我循環(huán)能力。縣城既能作為承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體，也能成為集聚農(nóng)村生產(chǎn)要素的平臺(tái)，是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，可以為城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展提供支撐。事實(shí)上，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的逐步推進(jìn)，大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向縣城集聚的趨勢(shì)更加明顯，一些聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群逐步形成，成為縣域經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。
3.縣域是相對(duì)獨(dú)立、結(jié)構(gòu)完整的發(fā)展與治理空間，具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理?xiàng)l件
縣域是國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)單元，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有經(jīng)濟(jì)區(qū)域的地理意義，在文化演變中具有文化模塊意義，在社會(huì)穩(wěn)定中也具有相對(duì)獨(dú)立的政治單元意義。自秦以來(lái)，縣一直是最穩(wěn)定、最基本的一級(jí)行政建制。縣域治理體制既能與國(guó)家治理體制、地方治理體制有機(jī)銜接，又能很好地對(duì)接和適應(yīng)基層社會(huì)，推動(dòng)自上而下政策措施的落實(shí)和自下而上問(wèn)題需求的解決。推進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，涉及城鄉(xiāng)人口分布、生產(chǎn)力布局、公共服務(wù)資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合統(tǒng)籌，這必然建立在城鄉(xiāng)一體化治理能力基礎(chǔ)上。縣域涵蓋城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，具有比較成熟的組織形態(tài)，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，可以對(duì)群眾進(jìn)行廣泛地組織動(dòng)員，對(duì)縣域內(nèi)的人力、物力、財(cái)力、政策等資源進(jìn)行有效整合和配置。
（三）可能性：率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具備一定的基礎(chǔ)和技術(shù)、制度條件
從基礎(chǔ)條件看，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)改善態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，隨著工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系逐步建立，城鄉(xiāng)融合發(fā)展持續(xù)走向深入，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間邊界、產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊界等漸趨模糊，城市與鄉(xiāng)村之間的商品、要素交換更加頻繁，資本、技術(shù)、信息等向縣域匯聚的態(tài)勢(shì)更加明顯，生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的良性循環(huán)正在逐步形成。同時(shí)，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)交通、供水、信息通信網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、物流體系建設(shè)等一體化程度在不斷提升，教育服務(wù)、公共文化服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障均等化程度也在持續(xù)改善，農(nóng)民到縣城居住、向縣城集聚的現(xiàn)象更為普遍，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的條件更加成熟。
從技術(shù)條件看，新技術(shù)變革賦能縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以新一代信息技術(shù)為代表的技術(shù)變革，正在推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、生活網(wǎng)絡(luò)持續(xù)演化，交通運(yùn)輸技術(shù)、信息技術(shù)等融合發(fā)展，改變了要素流動(dòng)與空間配置路徑，城鄉(xiāng)之間的組織和連接方式也在發(fā)生變化。同時(shí)，人工智能、5G等新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、生活、公共設(shè)施等空間布局和功能深度融合，催生出一系列新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，為加快塑造縣域一體化空間格局、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)升級(jí)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置提供了積極條件。此外，數(shù)字技術(shù)推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新， “互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，使農(nóng)村居民能夠享受到更多優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等資源。城鄉(xiāng)數(shù)字治理一體化建設(shè)，也提高了縣域治理現(xiàn)代化水平。
從制度條件看，重大改革促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從根本上而言，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須依靠深化改革。近年來(lái)，以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、要素市場(chǎng)化改革、高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)等，為縣域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、開展綜合改革試驗(yàn)提供了更為良好的制度環(huán)境。以土地制度改革為例，嘉善縣作為全國(guó)唯一的縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)、浙江省首批新時(shí)代鄉(xiāng)村集成改革試點(diǎn)縣，自2015年開始探索實(shí)施強(qiáng)村帶弱村的“飛地抱團(tuán)”發(fā)展模式，發(fā)揮縣鎮(zhèn)兩級(jí)統(tǒng)籌作用，將全縣各村（社區(qū)）的零碎土地指標(biāo)、資金等，以及“強(qiáng)村計(jì)劃”每年分配給各個(gè)鎮(zhèn)村的土地，統(tǒng)一歸集后“騰挪”到更優(yōu)質(zhì)的區(qū)域，統(tǒng)籌布局“兩創(chuàng)中心”，聯(lián)合發(fā)展規(guī)模型、集聚型、生態(tài)型“飛地”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)縣域資源要素的統(tǒng)籌配置，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。重大改革要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，需要付出必要的成本，而在縣域內(nèi)率先進(jìn)行破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革探索，付出的成本相比大中城市會(huì)更低一些。
三、率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)
破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅面臨解決要素流動(dòng)和財(cái)富享益的經(jīng)濟(jì)困境，而且同時(shí)面臨著歷史遺產(chǎn)和制度基因的雙重裹挾。以縣域?yàn)橥黄瓶冢氏绕瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)。
（一）縣級(jí)資源整合配置能力有待提升
縣級(jí)治理能力對(duì)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要意義，而縣級(jí)治理能力在很大程度上又取決于縣級(jí)資源整合配置能力。目前，縣級(jí)資源整合配置能力總體上還不夠高。一方面，獲取公共資源分配的權(quán)限不夠。目前，我國(guó)事實(shí)上實(shí)行的是按行政等級(jí)配置公共資源的管理體制，公共資源配置與行政級(jí)別掛鉤，不同行政等級(jí)的城市擁有不同獲取資源分配的權(quán)限，高行政等級(jí)城市獲得公共資源的能力更強(qiáng)，從而導(dǎo)致城市之間因行政等級(jí)不同而出現(xiàn)公共服務(wù)水平差異，進(jìn)而導(dǎo)致城市人口出現(xiàn)向大城市一側(cè)的偏態(tài)分布。縣城在城鎮(zhèn)體系中的等級(jí)比較低，可支配的公共資源有限，難以進(jìn)行高水平基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。另一方面，縣級(jí)資源整合使用的自主權(quán)不夠。縣級(jí)政府在資源整合配置中自主性的大小，在很大程度上影響著資源使用效率。目前，國(guó)家各種資源源源不斷地輸入農(nóng)村，但多是以“條條管理”部門為主渠道輸入基層，過(guò)于專項(xiàng)化、嚴(yán)苛的資源管理制度使得縣域政府資源使用效果打了折扣。
（二）縣域工業(yè)化成熟度不夠
我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后，一個(gè)很重要的原因是縣域工業(yè)化進(jìn)程滯后，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)無(wú)法有機(jī)整合起來(lái)。張培剛認(rèn)為，工業(yè)化是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一系列生產(chǎn)函數(shù)（或生產(chǎn)要素組合方式）連續(xù)發(fā)生由低級(jí)到高級(jí)的突破性變化（或變革）的過(guò)程，不僅包括工業(yè)現(xiàn)代化，也包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略下資源、產(chǎn)業(yè)高度集中于大中城市，但大中城市發(fā)展對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的“涓滴效應(yīng)”并不明顯，甚至不少大中城市產(chǎn)業(yè)成熟度不高，依然對(duì)縣域資源要素存在虹吸效應(yīng)。縣域工業(yè)化不夠，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體系單一化、碎片化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾乎變成了單純的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。走出城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)困境，必須推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“重心”下移，加快縣域新型工業(yè)化。從實(shí)踐看，部分縣域在推進(jìn)新型工業(yè)化過(guò)程中，又出現(xiàn)過(guò)早去傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、過(guò)度追求全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、片面強(qiáng)調(diào)“高精尖”等現(xiàn)象，與城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)行同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，走入了發(fā)展誤區(qū)。
（三）城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)化配置改革滯后
要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，是推動(dòng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動(dòng)力，也是城鄉(xiāng)融合的首要特征。從實(shí)踐看，市場(chǎng)化建設(shè)水平越高，要素配置市場(chǎng)化程度越深的地區(qū)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)打破得就越快，城鄉(xiāng)融合程度也越高。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后，城鄉(xiāng)要素錯(cuò)配是重要原因，而根源又在于要素市場(chǎng)化配置改革滯后。近年來(lái)，隨著我國(guó)要素市場(chǎng)化配置改革的推進(jìn)，更多的資源要素開始向農(nóng)村匯聚，但由于制度性障礙沒(méi)有根本破除，農(nóng)村各類要素市場(chǎng)發(fā)育普遍滯后，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)體系尚未完全建立，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)體系基礎(chǔ)性制度存在明顯短板，導(dǎo)致要素價(jià)格難以真實(shí)靈活地反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度，制約了城鄉(xiāng)要素在更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次進(jìn)行平等交換和優(yōu)化配置，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元并立、市場(chǎng)進(jìn)入不平等等問(wèn)題，影響到城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。
（四）縣城承載能力和鏈接功能不強(qiáng)
縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村，是縣域經(jīng)濟(jì)的重要空間載體，是破除二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。不論推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，還是提高公共服務(wù)配置效率，都離不開縣城的重要載體作用。縣城發(fā)展質(zhì)量高低，在相當(dāng)程度上影響甚至決定著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及城鄉(xiāng)融合進(jìn)程。在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，亟需突破縣城低水平發(fā)展困境。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)不少中西部縣城主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)依然比較單一，經(jīng)濟(jì)活力不夠，導(dǎo)致就業(yè)吸引力和承載力不強(qiáng)，進(jìn)而造成人口資源外流，消費(fèi)需求減少，從而造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)更加困難，最終陷入低水平發(fā)展局面。縣城綜合承載能力和服務(wù)能力不強(qiáng)，使其很難承接中心城市非核心功能疏解，不能有效滿足農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家的需求。縣城缺乏服務(wù)帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力，難以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)提供高效服務(wù)保障。
（五）城鄉(xiāng)雙向開放不充分
雙向有序流動(dòng)是城鄉(xiāng)要素合理化配置的前提，而這又建立在城鄉(xiāng)雙向開放的基礎(chǔ)上。改革開放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過(guò)程，事實(shí)上也是一個(gè)城鄉(xiāng)雙向開放的過(guò)程。城市向農(nóng)村開放，使大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，提高了城鄉(xiāng)要素配置效率，但也使農(nóng)村要素長(zhǎng)期凈流出，即單向由鄉(xiāng)到城，造成城市繁榮而農(nóng)村發(fā)展相對(duì)遲緩。近年來(lái)，為了支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)性、針對(duì)性和實(shí)效性更強(qiáng)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策支持體系，積極引導(dǎo)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，過(guò)去要素單向流出鄉(xiāng)村的局面已經(jīng)有了很大改善，但難言根本扭轉(zhuǎn)，這在一定程度上與鄉(xiāng)村向城市的開放不充分有關(guān)。客觀地看，各方面對(duì)鄉(xiāng)村向城市開放的關(guān)注更少，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為鄉(xiāng)村不存在對(duì)城市的開放問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)破除城市要素入鄉(xiāng)過(guò)程中的障礙和堵點(diǎn)缺少必要的、系統(tǒng)的政策供給，包括但不限于入鄉(xiāng)群體用地保障、財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，需要擴(kuò)大城鄉(xiāng)雙向開放，既消除要素由鄉(xiāng)入城的制度性和政策性障礙，同時(shí)，也要?jiǎng)?chuàng)設(shè)城市資源要素向鄉(xiāng)村有序流動(dòng)的積極條件。
四、縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的路徑
率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（一）賦權(quán)擴(kuò)能：提升縣域公共資源整合配置能力，促進(jìn)縣域自我發(fā)展、自主循環(huán)
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)能不能夠得到有效破除，效果可不可持續(xù)，很大程度上取決于縣域是否具備較強(qiáng)的公共資源整合配置能力。近年來(lái)，一些地區(qū)開展的以下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為主要內(nèi)容的強(qiáng)縣域改革，盡管不是以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為指向，但客觀上增強(qiáng)了縣域發(fā)展能力和活力，對(duì)改善城鄉(xiāng)關(guān)系起到了積極作用。然而從實(shí)踐看，如果不改變按行政等級(jí)配置公共資源的管理體制，簡(jiǎn)單進(jìn)行放權(quán)并不足以使縣域形成自我發(fā)展、自我循環(huán)能力。面對(duì)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性改革任務(wù)，必須拓展縣域改革的層次和范圍，以提升縣域公共資源整合配置能力為重點(diǎn)，加快推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先，推動(dòng)公共資源配置與城市行政等級(jí)逐步脫鉤，向按照實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)縣域公共資源分配權(quán)限，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障制度，增加對(duì)縣級(jí)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付。其次，以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)、能力建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革、鎮(zhèn)街體制改革、農(nóng)村綜合改革，提高縣域整體治理能力。最后，深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣賦能，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、資源配置自主權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，在財(cái)政資金使用、自然資源利用、機(jī)構(gòu)編制資源配置等方面，加大縣域整合統(tǒng)籌力度，提升縣域發(fā)展能力。
（二）雙向開放：深化要素市場(chǎng)化配置改革，提高人口遷徙、要素流動(dòng)、權(quán)益保障等匹配性
破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須擴(kuò)大城鄉(xiāng)雙向開放，暢通縣域內(nèi)城鄉(xiāng)人口和要素流動(dòng)，使愿意落戶縣城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠順利落戶，平等享受合法權(quán)益，順利融入城市；愿意下鄉(xiāng)的人群在鄉(xiāng)村的權(quán)益得到合理保障，能夠參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，順利融入鄉(xiāng)村。為此，應(yīng)在縣域率先破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，深化要素市場(chǎng)化配置改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)體系，健全要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，打通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，提高城鄉(xiāng)要素配置效率。針對(duì)勞動(dòng)、資本、技術(shù)等流動(dòng)性要素，重點(diǎn)在進(jìn)一步消除要素流動(dòng)的制度壁壘；針對(duì)土地等不可流動(dòng)要素，重點(diǎn)需要賦予對(duì)等的要素財(cái)產(chǎn)權(quán)利、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)體系。特別是要結(jié)合未來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城就近城鎮(zhèn)化和城市人口下鄉(xiāng)的需求，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌整合和優(yōu)化配置，讓人口流動(dòng)與土地權(quán)益流轉(zhuǎn)匹配起來(lái)，有效保障縣城建設(shè)和鄉(xiāng)村振興合理用地需求。此外，推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置改革，需要協(xié)同推進(jìn)城市財(cái)稅制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制等配套性改革，積極創(chuàng)設(shè)有利條件。
（三）開展城鄉(xiāng)等值化建設(shè)：強(qiáng)化一體化規(guī)劃統(tǒng)籌，推動(dòng)形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)發(fā)展格局
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理脫節(jié)既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以破除的重要原因。為此，需要切實(shí)解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問(wèn)題，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)一盤棋的規(guī)劃管理和實(shí)施體制，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)、縣城和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃格局。同時(shí)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，需要發(fā)揮城鄉(xiāng)各自不可替代的功能，推動(dòng)城鄉(xiāng)在工作條件、收入水平、居住環(huán)境、社會(huì)待遇等方面等值化，促進(jìn)人口在城鄉(xiāng)之間自主遷徙、勞動(dòng)力在工農(nóng)之間自由轉(zhuǎn)換、要素在部門之間有序流動(dòng)。不論進(jìn)城人群，還是下鄉(xiāng)人群，都能公平公正地享受公共資源和社會(huì)福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)接納和心理認(rèn)同。為此，應(yīng)適應(yīng)縣域人口結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)社會(huì)形態(tài)變化，加大縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源投入和統(tǒng)籌配置力度，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，讓縣城更具承載力和包容性，讓農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。
（四）推動(dòng)縣域新型工業(yè)化：發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率有效收斂
工業(yè)化是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。然而，如果將工業(yè)化狹義理解為發(fā)展工業(yè)，或者提高工業(yè)在國(guó)民收入和就業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，就可能造成縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲失衡。工業(yè)化的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)各部門的整體升級(jí)。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，必須加快推進(jìn)縣域工業(yè)化，培育特色支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前條件下推進(jìn)縣域工業(yè)化，必然要走新型工業(yè)化的道路，推動(dòng)生產(chǎn)要素、資源環(huán)境與生產(chǎn)方式的系統(tǒng)性、整體性變革，強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)兩部門勞動(dòng)生產(chǎn)率的逐步收斂，并推動(dòng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。為此，應(yīng)立足資源稟賦、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)縣域空間、產(chǎn)業(yè)、人口統(tǒng)籌，發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、一般性制造業(yè)等挖掘本地資源或服務(wù)本地發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)在縣域內(nèi)動(dòng)態(tài)循環(huán)，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。
（五）引導(dǎo)就近城鎮(zhèn)化：提升縣城綜合服務(wù)能力，增強(qiáng)人口集聚和經(jīng)濟(jì)集聚功能
縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，其綜合服務(wù)能力強(qiáng)弱，對(duì)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。針對(duì)縣城綜合承載能力和治理能力普遍較弱的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)圍繞強(qiáng)化連城帶鄉(xiāng)樞紐功能、提升經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。然則，推進(jìn)縣城建設(shè)不能再走低水平擴(kuò)張路子，必須充分考慮縣域人口流動(dòng)變化趨勢(shì)、資源環(huán)境承載能力等，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模與資源環(huán)境容量、人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模、公共服務(wù)能力與人口規(guī)模相匹配，促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化。同時(shí)，縣域商業(yè)體系溝通城鄉(xiāng)、連接供需，既是縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，又是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。為此，應(yīng)重視和強(qiáng)化縣域商業(yè)體系建設(shè)對(duì)暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的積極作用，統(tǒng)籌推進(jìn)縣鄉(xiāng)村商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)空間布局、業(yè)態(tài)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，強(qiáng)化縣城中心地位，發(fā)揮鎮(zhèn)的重要節(jié)點(diǎn)功能，培育縣域商業(yè)市場(chǎng)主體，打造消費(fèi)服務(wù)新模式新場(chǎng)景，優(yōu)化農(nóng)村商品和服務(wù)供給，暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城雙向流通渠道，促進(jìn)形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。
(作者系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東社會(huì)科學(xué)》2023年第7期）
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