［摘 要］縣域是破除城鄉二元結構的關鍵場域和契合單元。率先在縣域內破除城鄉二元結構具有現實必要性、歷史必然性和實踐可能性，會帶來生產率提升效應、社會穩定效應和社會福利效應。我國城鄉二元結構長期存在和深刻演化，使得在縣域內率先破除這一結構依然艱巨復雜。受到縣域資源整合配置能力、縣域工業化成熟度、要素市場化配置水平、城鄉雙向開放程度等綜合影響，不同縣域面臨不同的改革任務，具有不同的實現方式和路徑。率先在縣域內破除城鄉二元結構，應賦予縣域在城鄉融合發展體制機制改革創新方面更多的自主權，著力推動縣域“賦權擴能、雙向開放”，加快推進城鄉等值化、縣域新型工業化和就近城鎮化建設，促進城鄉深度融合發展。
［關鍵詞］城鄉二元結構；縣域經濟；城鄉融合發展
城鄉二元結構是傳統經濟向現代經濟演進過程中的普遍現象。新中國成立以來，我國城鄉二元結構的形成與固化，主要源于重工業優先發展的趕超型經濟發展戰略，以及相應實施的一系列城鄉分離的制度性安排，由此帶來城鄉分立發展和城鄉差距不斷拉大。隨著改革開放以來我國國民經濟的持續快速增長，城鄉關系出現緩和態勢，但二元結構轉化卻相對滯后，成為影響經濟社會穩定發展的重要挑戰之一。加快推動城鄉二元結構轉化已經成為共識，但是，如何才能從根本上破除城鄉二元結構，以及從何處著手破除城鄉二元結構，依然存在不同認識。2022年中央農村工作會議提出，要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。將縣域作為戰略突破口，為破除城鄉二元結構提供了新思路和方向。那么，縣域為什么具有率先破除城鄉二元結構的現實性和可能性，如何在縣域率先破除城鄉二元結構，目前尚缺少理論層面的統一認識和系統闡述，需要進一步深入討論。
一、我國城鄉二元結構演化與現實表征
一般認為，城鄉二元經濟結構是部門分工水平差異的產物，其反差源于部門個人專業化水平、迂回生產程度和產品種類數的不同。但是，我國城鄉二元結構的形成不僅存在西方二元經濟理論闡述的普遍性原因，也具有歷史和制度原因導致的特異性，還包括除分工深化、市場成長以外的制度性因素。而且，城鄉二元結構不僅僅局限于二元經濟結構層面，還滲透到政治、社會、文化等諸多方面。客觀地看，城鄉二元結構是歷史的產物，其能夠有效組織動員國家工業化所需的巨大資源和投入，從而在較短的時間內建立起一個比較完整的工業體系，但同時也帶來諸多問題，至今仍影響深遠。隨著我國改革開放進程不斷深入，城鄉二元結構雖然在持續轉化，但總體上依然比較滯后。
通過測算二元對比系數和二元反差指數發現，我國城鄉二元結構總體呈現轉化態勢，但仍有很大改善空間。1978—2022年，二元反差指數從0.42下降至0.17，特別是2004年以來下降趨勢比較明顯，表明城鄉二元結構在逐步轉化。但是，二元對比系數呈現波動徘徊態勢，僅從0.16增加至0.25（見圖1），表明二元結構轉化依然存在不少挑戰。
同時，在城鄉二元結構轉化過程中，其表現形態也發生了一些重要變化，歸納起來主要有以下幾個方面：
一是城鄉要素交換不平等。從歷史角度看，城鄉差別隨著社會分工、階級分化和城市的形成而逐漸產生，城鄉之間要素價格、邊際報酬等差異，構成城鄉要素流動和交換的客觀基礎。我國城鄉二元結構最先體現為工農業產品不等價交換和要素流動限制，主要目的在于支持低成本的工業化和城市發展。此后，隨著城鄉商品交換關系的改善和要素流動逐步松綁，二元結構矛盾集中體現為城鄉要素不平等交換，包括要素財產權利不對等、城鄉要素市場二元性和要素收益分配不公平。同時，資源要素由鄉到城的長期單向凈流出，造成農業農村發展活力和動力不足。盡管通過政策的持續支持和引導，我國城鄉要素平等交換和流動格局已經得到很大改善，更多資源要素開始向農村匯聚，但由于制度性障礙沒有根本破除，城鄉統一的要素市場體系尚未完全建立，城鄉要素有序流動和優化配置的局面還沒有完全形成。
二是城鄉公共資源配置不均衡。現階段我國城鄉發展差距大，最直觀的體現是基礎設施和公共服務差距大。這種差距不僅影響農民的實際獲得感，同時也使城鄉在發展機會和發展能力上的差距進一步拉大。盡管近年來我國公共資源向“三農”配置的力度逐步加大，但對農村的覆蓋范圍和深度與城市相比還有不小差距，城鄉基礎設施建設投資體制、教育衛生文化等公共服務體制、社會保障制度等二元特點還比較明顯，鄉村基礎設施的建設標準依然偏低，城鄉居民在教育、醫療、社會保障等領域享受的公共服務水平差距依然較大。例如，2021年，我國每萬人擁有城市衛生技術人員99人，農村為63人（見圖2）；城市每萬人醫療機構床位數74.73張，農村為60.09張。
三是城鄉經濟循環不暢通。城鄉二元結構還體現為城鄉功能地位不對等在城鄉關系中總體上依然處于從屬和被動地位。鄉村是一個具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，有著不可替代的重要功能，但長期以來，鄉村更多以居住單元形態存在，農業主要以生產功能為主。在城鄉功能體系中，鄉村主要保障食物生產，為工業化、城鎮化供應資源要素，以及為農民工在城鄉“可進可退”提供回旋空間，進而扮演著勞動力蓄水池和社會穩定器角色，農業多種功能、鄉村多元價值沒有得到充分開發，城鄉在生活、生態、文化等多重功能上沒有充分耦合，三次產業之間的關聯效應和融合水平不高，生產和消費的銜接不暢通，城鄉經濟尚未形成互促互進、共生共存的關系。
四是城鄉居民收入差距較大。城鄉二元結構很大程度上體現在經濟層面，其表征是城鄉部門之間的生產率差距，以及由此帶來的城鄉居民收入差距。盡管近年來我國城鄉居民人均可支配收入比值呈現下降態勢，但收入絕對差距并沒有縮小，反而在逐步擴大，二者的差值自2008年突破1萬元后，到2022年擴大到2.9萬元（見圖3）。從國際比較看，我國城鄉收入差距也是明顯偏大的。東亞小農國家的日本、韓國在成為高收入國家時，農民收入普遍高于城鎮家庭，或較為接近，城鄉收入差距變動處于一個相對穩定時期。與此同時，我國農村居民內部的收入差距也在擴大，2022年，我國高收入組與低收入組農村居民人均可支配收入差值超過4萬元。
二、率先在縣域內破除城鄉二元結構的理論邏輯
與大中城市相比，在縣域內率先破除城鄉二元結構的成本更低，也更有基礎和條件。本文從必要性、必然性和可能性三個維度，來闡述率先在縣域內破除城鄉二元結構的基本邏輯。
（一）必要性：率先在縣域內破除城鄉二元結構，可以產生生產率提升效應、社會穩定效應和社會福利效應
率先在縣域內破除城鄉二元結構，不僅有利于暢通城鄉經濟循環，為“城鄉中國”轉型提供社會穩定基礎，同時還為實現共同富裕創造條件，具有現實意義和價值。
1.生產率提升效應：優化城鄉要素配置，促進農業部門與非農業部門勞動生產率收斂
我國二元經濟結構集中表現為城鄉人均收入差距，二元經濟結構轉化的主要影響因素是勞動生產率差距和勞動參與率差距。過去數十年來，勞動力大規模從低生產率部門（農業）向高生產率部門（非農產業）轉移，支撐了改革時期勞動生產率和全要素生產率的迅速提高，成為經濟增長的動力源泉。城鄉資源要素重新配置成為解釋中國經濟增長奇跡的重要變量，但在這一過程中，城鄉部門的勞動生產率并沒有明顯收斂，不僅與傳統經典理論不符，也與發達國家的實踐不同。截至2022年，我國第一產業、第二產業的比較勞動生產率分別為0.3和1.39（見圖4），二者差距仍然較大。
我國農業比較勞動生產率提高緩慢，關鍵原因是制約城鄉要素配置的深層次體制機制性障礙還沒有被破除，進而影響到資源配置效率的整體提升。縣城是城鄉要素跨界配置的天然載體，率先在縣域內破除城鄉二元結構，深化城鄉要素配置市場化改革，推進要素平等交換、雙向流動，增強縣城服務城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費的保障功能，不僅有利于促進技術、資本、人才、信息等要素向農村良性匯聚，提高農業勞動生產率，同時，也有利于促進城鄉間生產、流通、分配、消費的良性循環，產生規模經濟效應和溢出效應，帶動農村工業化和市場化發展，促進農業農村現代化。
2.社會穩定效應：提升縣城綜合承載能力，促進形成城鄉社會“再穩定”機制
在我國過去多年的快速城鎮化進程中，農業轉移人口在城鄉之間可進可退，事實上形成了一種應對經濟社會發展風險挑戰的“安全閥”機制。讓農民保留一畝三分地，遇到經濟危機等較大的外部沖擊而在城市難有收入時，農民回家還能有地種、有飯吃，進而避免大規模失業影響社會穩定；當經濟恢復后，大量農民工又可返回城市打工就業。對于這種“安全閥”機制以及由此產生的影響，不同學者持有不同看法。部分人認為農村“一畝三分地”帶來的底線生存能力，讓農民工可以進退有據，從而為我們應對風險挑戰提供了回旋余地和特殊優勢，必須長期堅持下去。也有人認為，正是由于城市社會保障體系不健全，才使得農民工不得不在城鄉之間“兩棲”流動，這事實上讓農村承擔了社會穩定或城鎮化的部分成本，是一種有失公平的現象，而且還導致農村土地制度改革推進滯后，需要適時進行調整。
盡管認識還有待統一，但現實情況的變化卻對這種穩定機制提出了新要求。近年來，隨著我國農民工群體的新老代際更替，越來越多的新生代農民工由于更加偏好定居城鎮、大城市落戶和居住成本高、缺少務農經驗等原因，往往會選擇在縣城買房安家，未來大中城市與縣城之間的人口雙向流動會更加頻繁。由此，如何提高縣城綜合承載能力，從而使縣城具備類似農村“一畝三分地”帶來的底線生存能力和兜底保障能力，使人口在大中城市與縣城之間可進可退，進而重塑城鄉社會穩定機制，是一個值得探討的問題。率先在縣域破除城鄉二元結構，增強縣域發展的要素保障和資源配置能力，提高縣城綜合承載能力，增加就業和收入機會，吸引新生代農民工定居安居，進而形成產業發展、就業增長、人口集聚、市場擴大的良性循環，促進就近城鎮化，有利于破除“進不了的城、回不去的村”隱藏的社會穩定風險。
3.社會福利效應：增強人口—設施（服務）匹配性，促進城鄉公共資源空間配置效率提升
縣域發展與生產性、生活性公共產品的配置狀況緊密相關，公共產品配置不僅影響著縣域資源配置效率，而且影響著城鄉居民的福利水平。率先在縣域破除城鄉二元結構，推進城鄉公共資源一體化均衡配置，對提高公共資源配置效率和城鄉居民整體福利水平具有積極意義。理論和實踐均表明，基礎設施和公共服務設施建設只有在充分考慮不同區域人口密度的基礎上，才會更加高效，否則，就可能造成不必要的閑置浪費。在我國城鄉二元結構體制下，事實上存在城鄉兩種不同的資源配置制度，進而造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等。
為了改變這一局面，近年來我國公共資源向鄉村配置的力度不斷加大，城鄉基礎設施互聯互通、公共服務共建共享的水平不斷提升，但人口流動與公共服務資源錯配的現象尚未根本改變。甚至由于公共基礎設施配置和基本公共服務標準不合理，部分鄉村出現在“空心村”無效投入、搞齊步走低效投入等現象，造成有限的公共資源無法發揮應有效用。當前，我國城鄉形態仍在不斷變化，農村平均人口數量逐漸減少，且向縣城集聚態勢更加明顯，率先在縣域破除城鄉二元結構，統籌縣鄉村公共資源配置，提升人口—設施（服務）匹配性，有利于提高公共資源配置效率，改善城鄉居民整體福利水平。
（二）必然性：縣域是破除城鄉二元結構的關鍵場域和契合單元
目前我國一半左右人口居住在縣域，5億多農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區。縣域的結構特點、空間特質與功能優勢，決定縣域是破除城鄉二元結構的關鍵場域和契合單元。
1.縣域涵蓋縣城、集鎮、村落等多層次空間載體，具有率先破除城鄉二元結構的空間優勢
戶籍制度是我國城鄉二元結構生成的制度基礎之一，也是造成城鄉分割的制度根源。破除城鄉二元結構，必須改革戶籍制度以及附著其上的社會福利制度、公共服務制度，使人口能夠在城鄉之間自由遷徙，平等享有各項基本公共服務和社會福利。然而，由于我國城鎮化是人口規模巨大的城鎮化，在大中城市的異地城鎮化面臨高昂的市民化成本，不管是對農業轉移人口，還是對吸納農業轉移人口較多的地區而言，都帶來較大壓力。由此造成大量農業人口長期處于“兩棲”狀態，在城鎮享受的權利和便利與城鎮戶籍人口也有較大差距，從而形成城鄉二元結構與城市內部二元結構并存局面。相比而言，我國多數縣城的戶口遷移限制已經大幅放寬，縣域內城鄉公共服務一體化水平已經得到明顯提升，近年來越來越多的農民選擇向縣城集聚，并在縣城購房安家。通過推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，可以率先實現人口的自由遷徙和基本公共服務、福利待遇的均等享有。
2.縣域是城市經濟和農村經濟的聯結點，具有率先破除城鄉二元結構的經濟基礎
城鄉二元經濟結構，實質上是城市經濟和農村經濟不能有效融合而形成的經濟結構。破除城鄉二元經濟結構，必須改變城市經濟與農村經濟二元并立局面，通過城市經濟與農村經濟融合發展，促進城鄉資源要素優化配置和勞動生產率差距縮小。相比城市經濟而言，縣域經濟包含國民經濟一、二、三產業各部門，涉及生產、流通、交換、分配等各環節，是一個要素完整、功能齊備的經濟單元，具備獨立運行、自我循環能力。縣城既能作為承接大中城市產業轉移的載體，也能成為集聚農村生產要素的平臺，是城市與鄉村、工業和農業的聯結點，可以為城市經濟與農村經濟融合發展提供支撐。事實上，隨著新型城鎮化和鄉村振興的逐步推進，大中城市疏解產業向縣域延伸，農產品加工業、農業生產性服務業向縣城集聚的趨勢更加明顯，一些聯動城鄉的優勢特色產業集群逐步形成，成為縣域經濟新增長點。
3.縣域是相對獨立、結構完整的發展與治理空間，具有率先破除城鄉二元結構的治理條件
縣域是國家治理體系中的基礎單元，在經濟發展中具有經濟區域的地理意義，在文化演變中具有文化模塊意義，在社會穩定中也具有相對獨立的政治單元意義。自秦以來，縣一直是最穩定、最基本的一級行政建制。縣域治理體制既能與國家治理體制、地方治理體制有機銜接，又能很好地對接和適應基層社會，推動自上而下政策措施的落實和自下而上問題需求的解決。推進城鄉二元結構轉化，涉及城鄉人口分布、生產力布局、公共服務資源配置、基礎設施建設、生態環境保護的綜合統籌，這必然建立在城鄉一體化治理能力基礎上。縣域涵蓋城鎮地區和鄉村地區，具有比較成熟的組織形態，通過體制機制創新，可以對群眾進行廣泛地組織動員，對縣域內的人力、物力、財力、政策等資源進行有效整合和配置。
（三）可能性：率先在縣域內破除城鄉二元結構具備一定的基礎和技術、制度條件
從基礎條件看，縣域內城鄉二元結構呈現改善態勢。近年來，隨著工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系逐步建立，城鄉融合發展持續走向深入，傳統的城鄉空間邊界、產業發展邊界等漸趨模糊，城市與鄉村之間的商品、要素交換更加頻繁，資本、技術、信息等向縣域匯聚的態勢更加明顯，生產、流通、分配、消費的良性循環正在逐步形成。同時，縣域內城鄉交通、供水、信息通信網絡、廣播電視、物流體系建設等一體化程度在不斷提升，教育服務、公共文化服務、醫療衛生服務、社會保障均等化程度也在持續改善，農民到縣城居住、向縣城集聚的現象更為普遍，在縣域內率先破除城鄉二元結構的條件更加成熟。
從技術條件看，新技術變革賦能縣域城鄉融合發展。以新一代信息技術為代表的技術變革，正在推動城鄉生產網絡、社會網絡、創新網絡、生活網絡持續演化，交通運輸技術、信息技術等融合發展，改變了要素流動與空間配置路徑，城鄉之間的組織和連接方式也在發生變化。同時，人工智能、5G等新技術的發展和應用，促進產業、交通、生態、生活、公共設施等空間布局和功能深度融合，催生出一系列新產業、新業態，為加快塑造縣域一體化空間格局、推動縣域經濟升級、促進城鄉公共資源均衡配置提供了積極條件。此外，數字技術推動縣域城鄉公共服務供給方式創新， “互聯網+教育”“互聯網+醫療”等促進了城鄉公共服務均等化，使農村居民能夠享受到更多優質教育、醫療等資源。城鄉數字治理一體化建設，也提高了縣域治理現代化水平。
從制度條件看，重大改革促進縣域城鄉融合發展。從根本上而言，破除城鄉二元結構必須依靠深化改革。近年來，以縣城為重要載體的新型城鎮化建設、要素市場化改革、高標準市場體系建設等，為縣域發揮比較優勢、開展綜合改革試驗提供了更為良好的制度環境。以土地制度改革為例，嘉善縣作為全國唯一的縣域科學發展示范點、浙江省首批新時代鄉村集成改革試點縣，自2015年開始探索實施強村帶弱村的“飛地抱團”發展模式，發揮縣鎮兩級統籌作用，將全縣各村（社區）的零碎土地指標、資金等，以及“強村計劃”每年分配給各個鎮村的土地，統一歸集后“騰挪”到更優質的區域，統籌布局“兩創中心”，聯合發展規模型、集聚型、生態型“飛地”項目，實現縣域資源要素的統籌配置，促進了縣域經濟和農村集體經濟的發展。重大改革要取得實質性進展，需要付出必要的成本，而在縣域內率先進行破除城鄉二元結構的改革探索，付出的成本相比大中城市會更低一些。
三、率先在縣域內破除城鄉二元結構的難點
破除城鄉二元結構，不僅面臨解決要素流動和財富享益的經濟困境，而且同時面臨著歷史遺產和制度基因的雙重裹挾。以縣域為突破口，率先破除城鄉二元結構，依然面臨一些困難和挑戰。
（一）縣級資源整合配置能力有待提升
縣級治理能力對破除城鄉二元結構具有重要意義，而縣級治理能力在很大程度上又取決于縣級資源整合配置能力。目前，縣級資源整合配置能力總體上還不夠高。一方面，獲取公共資源分配的權限不夠。目前，我國事實上實行的是按行政等級配置公共資源的管理體制，公共資源配置與行政級別掛鉤，不同行政等級的城市擁有不同獲取資源分配的權限，高行政等級城市獲得公共資源的能力更強，從而導致城市之間因行政等級不同而出現公共服務水平差異，進而導致城市人口出現向大城市一側的偏態分布。縣城在城鎮體系中的等級比較低，可支配的公共資源有限，難以進行高水平基礎設施和公共服務設施建設。另一方面，縣級資源整合使用的自主權不夠。縣級政府在資源整合配置中自主性的大小，在很大程度上影響著資源使用效率。目前，國家各種資源源源不斷地輸入農村，但多是以“條條管理”部門為主渠道輸入基層，過于專項化、嚴苛的資源管理制度使得縣域政府資源使用效果打了折扣。
（二）縣域工業化成熟度不夠
我國城鄉二元經濟結構轉化滯后，一個很重要的原因是縣域工業化進程滯后，導致縣域經濟系統無法有機整合起來。張培剛認為，工業化是國民經濟中一系列生產函數（或生產要素組合方式）連續發生由低級到高級的突破性變化（或變革）的過程，不僅包括工業現代化，也包括農業現代化。長期以來，我國傳統工業化戰略下資源、產業高度集中于大中城市，但大中城市發展對縣域經濟的“涓滴效應”并不明顯，甚至不少大中城市產業成熟度不高，依然對縣域資源要素存在虹吸效應。縣域工業化不夠，導致經濟體系單一化、碎片化，農村經濟幾乎變成了單純的傳統農業。走出城鄉二元經濟困境，必須推動工業化、城鎮化“重心”下移，加快縣域新型工業化。從實踐看，部分縣域在推進新型工業化過程中，又出現過早去傳統產業、過度追求全產業鏈建設、片面強調“高精尖”等現象，與城市經濟進行同質競爭，走入了發展誤區。
（三）城鄉要素市場化配置改革滯后
要素自由流動和優化配置，是推動城鄉二元經濟結構轉化的內在動力，也是城鄉融合的首要特征。從實踐看，市場化建設水平越高，要素配置市場化程度越深的地區，城鄉二元經濟結構打破得就越快，城鄉融合程度也越高。當前，我國城鄉二元經濟結構轉化滯后，城鄉要素錯配是重要原因，而根源又在于要素市場化配置改革滯后。近年來，隨著我國要素市場化配置改革的推進，更多的資源要素開始向農村匯聚，但由于制度性障礙沒有根本破除，農村各類要素市場發育普遍滯后，城鄉統一的要素市場體系尚未完全建立，產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場體系基礎性制度存在明顯短板，導致要素價格難以真實靈活地反映市場供求關系、資源稀缺程度，制約了城鄉要素在更大范圍、更寬領域和更深層次進行平等交換和優化配置，突出表現為城鄉土地產權的二元并立、市場進入不平等等問題，影響到城鄉融合發展和鄉村振興。
（四）縣城承載能力和鏈接功能不強
縣城連接城市、服務鄉村，是縣域經濟的重要空間載體，是破除二元結構、實現城鄉融合發展的關鍵。不論推動城鄉要素有序流動、產業協同發展，還是提高公共服務配置效率，都離不開縣城的重要載體作用。縣城發展質量高低，在相當程度上影響甚至決定著縣域經濟發展水平以及城鄉融合進程。在縣域內率先破除城鄉二元結構，亟需突破縣城低水平發展困境。現實中，我國不少中西部縣城主導產業依然比較單一，經濟活力不夠，導致就業吸引力和承載力不強，進而造成人口資源外流，消費需求減少，從而造成產業轉型升級更加困難，最終陷入低水平發展局面。縣城綜合承載能力和服務能力不強，使其很難承接中心城市非核心功能疏解，不能有效滿足農民日益增加的到縣城就業安家的需求。縣城缺乏服務帶動鄉村的能力，難以為城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供高效服務保障。
（五）城鄉雙向開放不充分
雙向有序流動是城鄉要素合理化配置的前提，而這又建立在城鄉雙向開放的基礎上。改革開放以來我國城鄉二元結構的轉化過程，事實上也是一個城鄉雙向開放的過程。城市向農村開放，使大規模農村勞動力向城市流動，提高了城鄉要素配置效率，但也使農村要素長期凈流出，即單向由鄉到城，造成城市繁榮而農村發展相對遲緩。近年來，為了支持鄉村振興發展，通過構建系統性、針對性和實效性更強的強農惠農政策支持體系，積極引導要素向鄉村流動，過去要素單向流出鄉村的局面已經有了很大改善，但難言根本扭轉，這在一定程度上與鄉村向城市的開放不充分有關。客觀地看，各方面對鄉村向城市開放的關注更少，甚至有觀點認為鄉村不存在對城市的開放問題，進而導致對破除城市要素入鄉過程中的障礙和堵點缺少必要的、系統的政策供給，包括但不限于入鄉群體用地保障、財產權益保護等。實現城鄉要素雙向流動，需要擴大城鄉雙向開放，既消除要素由鄉入城的制度性和政策性障礙，同時，也要創設城市資源要素向鄉村有序流動的積極條件。
四、縣域內率先破除城鄉二元結構的路徑
率先在縣域內破除城鄉二元結構，要加快健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，增強改革的系統性、整體性、協同性，著力促進城鄉融合發展。
（一）賦權擴能：提升縣域公共資源整合配置能力，促進縣域自我發展、自主循環
城鄉二元結構能不能夠得到有效破除，效果可不可持續，很大程度上取決于縣域是否具備較強的公共資源整合配置能力。近年來，一些地區開展的以下放經濟社會管理權限為主要內容的強縣域改革，盡管不是以破除城鄉二元結構為指向，但客觀上增強了縣域發展能力和活力，對改善城鄉關系起到了積極作用。然而從實踐看，如果不改變按行政等級配置公共資源的管理體制，簡單進行放權并不足以使縣域形成自我發展、自我循環能力。面對率先破除城鄉二元結構的系統性改革任務，必須拓展縣域改革的層次和范圍，以提升縣域公共資源整合配置能力為重點，加快推進縣域治理體系和治理能力現代化。首先，推動公共資源配置與城市行政等級逐步脫鉤，向按照實際服務管理人口規模配置轉變，增強縣域公共資源分配權限，健全縣級基本財力保障制度，增加對縣級財政的一般性轉移支付。其次，以改革創新和制度建設、能力建設為抓手，統籌推進擴權強縣和強縣擴權改革、鎮街體制改革、農村綜合改革，提高縣域整體治理能力。最后，深化擴權強縣賦能，增強縣域經濟決策權、資源配置自主權和社會管理權，在財政資金使用、自然資源利用、機構編制資源配置等方面，加大縣域整合統籌力度，提升縣域發展能力。
（二）雙向開放：深化要素市場化配置改革，提高人口遷徙、要素流動、權益保障等匹配性
破除城鄉二元結構，必須擴大城鄉雙向開放，暢通縣域內城鄉人口和要素流動，使愿意落戶縣城的農業轉移人口能夠順利落戶，平等享受合法權益，順利融入城市；愿意下鄉的人群在鄉村的權益得到合理保障，能夠參與鄉村社會治理，順利融入鄉村。為此，應在縣域率先破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，深化要素市場化配置改革，構建城鄉統一的要素市場體系，健全要素市場運行機制，打通城鄉要素自由流動的制度性通道，促進發展要素、各類服務更多下鄉，提高城鄉要素配置效率。針對勞動、資本、技術等流動性要素，重點在進一步消除要素流動的制度壁壘；針對土地等不可流動要素，重點需要賦予對等的要素財產權利、構建城鄉統一市場體系。特別是要結合未來農業轉移人口在縣城就近城鎮化和城市人口下鄉的需求，推動城鄉土地資源統籌整合和優化配置，讓人口流動與土地權益流轉匹配起來，有效保障縣城建設和鄉村振興合理用地需求。此外，推動要素市場化配置改革，需要協同推進城市財稅制度、農村社會保障制度、農業轉移人口市民化成本分擔機制等配套性改革，積極創設有利條件。
（三）開展城鄉等值化建設：強化一體化規劃統籌，推動形成縣鄉村功能銜接互補發展格局
城鄉規劃管理脫節既是城鄉二元結構的重要表現，也是城鄉二元結構難以破除的重要原因。為此，需要切實解決規劃上城鄉脫節、重城市輕農村的問題，構建縣域城鄉一盤棋的規劃管理和實施體制，將工業和農業、縣城和鄉村作為一個整體進行統籌，在縣域內率先破除城鄉分割的規劃格局。同時，破除城鄉二元結構，需要發揮城鄉各自不可替代的功能，推動城鄉在工作條件、收入水平、居住環境、社會待遇等方面等值化，促進人口在城鄉之間自主遷徙、勞動力在工農之間自由轉換、要素在部門之間有序流動。不論進城人群，還是下鄉人群，都能公平公正地享受公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現社會接納和心理認同。為此，應適應縣域人口結構和城鄉社會形態變化，加大縣鄉村公共服務資源投入和統籌配置力度，優化縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，推動城鎮基礎設施向農村延伸，城鎮公共服務向農村覆蓋，城鎮現代文明向農村輻射，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，建設宜居宜業和美鄉村，讓縣城更具承載力和包容性，讓農村基本具備現代生活條件。
（四）推動縣域新型工業化：發展壯大縣域經濟，促進城鄉勞動生產率有效收斂
工業化是縣域經濟發展的必由之路。然而，如果將工業化狹義理解為發展工業，或者提高工業在國民收入和就業結構中的比重，就可能造成縣域產業結構的扭曲失衡。工業化的本質是產業化和專業化，包括農業、工業和服務業各部門的整體升級。發展壯大縣域經濟，必須加快推進縣域工業化，培育特色支柱產業。當前條件下推進縣域工業化，必然要走新型工業化的道路，推動生產要素、資源環境與生產方式的系統性、整體性變革，強化城鄉產業分工協作，促進一二三產業融合發展，促進兩部門勞動生產率的逐步收斂，并推動城鄉二元經濟結構轉化。為此，應立足資源稟賦、發揮比較優勢，加強縣域空間、產業、人口統籌，發展壯大農產品精深加工、農業生產性服務業、一般性制造業等挖掘本地資源或服務本地發展需求的產業，促進生產、流通、分配、消費在縣域內動態循環，發展壯大縣域經濟。
（五）引導就近城鎮化：提升縣城綜合服務能力，增強人口集聚和經濟集聚功能
縣城作為城鄉融合發展的關鍵紐帶，其綜合服務能力強弱，對破除城鄉二元結構至關重要。針對縣城綜合承載能力和治理能力普遍較弱的現實，應圍繞強化連城帶鄉樞紐功能、提升經濟和人口承載能力，因地制宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發展質量。然則，推進縣城建設不能再走低水平擴張路子，必須充分考慮縣域人口流動變化趨勢、資源環境承載能力等，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，推動縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，實現縣域經濟規模與資源環境容量、人口規模與經濟規模、公共服務能力與人口規模相匹配，促進就近城鎮化。同時，縣域商業體系溝通城鄉、連接供需，既是縣域經濟的重要組成部分，又是縣域經濟高質量發展的重要保障。為此，應重視和強化縣域商業體系建設對暢通城鄉經濟循環的積極作用，統籌推進縣鄉村商業網點空間布局、業態發展、基礎設施建設等，強化縣城中心地位，發揮鎮的重要節點功能，培育縣域商業市場主體，打造消費服務新模式新場景，優化農村商品和服務供給，暢通工業品下鄉和農產品進城雙向流通渠道，促進形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。
(作者系中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究員；中國鄉村發現網轉自：《山東社會科學》2023年第7期）
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