湖北省委前任主要領導曾講過，湖北省要學習浙江，其中一個關(guān)鍵是學習浙江發(fā)展縣域經(jīng)濟的經(jīng)驗。湖北與浙江在經(jīng)濟上的差距并不在于大城市之間的差距，而在于縣域經(jīng)濟的差距。如果湖北省縣域經(jīng)濟搞上去了，湖北經(jīng)濟就可以超過浙江了（大意）。湖北省委領導這話也有道理，因為浙江省會杭州GDP并不比湖北省會武漢高多少。如果湖北省出一大批百強縣，湖北省經(jīng)濟發(fā)展水平也就可以趕超浙江，躍居全國前列。因此，湖北省近年來出臺政策要求大力發(fā)展縣域經(jīng)濟并要求全省推進“擴權(quán)強縣”的改革。所謂“擴權(quán)”，就是將本來應當由地市一級掌握的審批權(quán)下放到縣一級，以讓縣級發(fā)展不受地市一級的制約。
全國并非只有湖北省在進行擴權(quán)強縣的改革。浙江應當是全國最早進行擴權(quán)強縣改革的省份，隨后，全國幾乎所有省區(qū)都出臺過擴權(quán)強縣的文件，國家也一再出臺加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的政策。
實際上，早在上個世紀，國家改革開放，對地方經(jīng)濟發(fā)展政策是十分寬松的，最典型的表現(xiàn)是在土地使用和環(huán)評方面幾乎不受限制，正是因此，全國不僅是縣一級，就是鄉(xiāng)村兩級也有很大的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍一般發(fā)展起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值一度占到全國總產(chǎn)值的半壁江山。也正是借助寬松政策，珠三角農(nóng)民不在土地上種莊稼而是種工廠，浙江民企可以在村莊占地建廠房。
隨著中國短缺經(jīng)濟的終結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身存在的規(guī)模小、質(zhì)量差、管理弱、市場競爭力不足以及污染嚴重能耗也高的弊病，而逐步被淘汰，蘇南借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用大量農(nóng)村經(jīng)營性建設用地招商引資，珠三角大力發(fā)展“三來一補”外向型經(jīng)濟，以及浙江依靠民營經(jīng)濟旺盛的市場能力，獲得了區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)成長，中西部廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則因為虧損而紛紛關(guān)停。
如此一來，進入新世紀，以長三角和珠三角為代表的沿海地區(qū)農(nóng)村，借助天時和地利成功實現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè)化，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來進入二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民生活城市化，農(nóng)村與城市融為一體，城鄉(xiāng)一體化了。這個意義上講，當前沿海地區(qū)農(nóng)村實際上也屬于沿海城市經(jīng)濟帶的內(nèi)在組成部分，即使建制仍然是農(nóng)村，這些農(nóng)村卻與城市無異。浙江縣域經(jīng)濟本質(zhì)上是城市經(jīng)濟，更不用說蘇南和珠三角地區(qū)的農(nóng)村了。
廣大中西部地區(qū)農(nóng)村，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)停，農(nóng)村青壯年勞動力進城，農(nóng)村變得蕭條起來。從中西部農(nóng)村流出的大量青壯年勞動力來到沿海地區(qū)務工經(jīng)商。
東部沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，進一步帶來東部沿海地區(qū)的規(guī)模經(jīng)濟：基礎設施完善、市場條件良好、上下產(chǎn)業(yè)配套，因此進一步為現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越空間。
中西部地區(qū)農(nóng)村也進一步喪失了鄉(xiāng)村工業(yè)化的可能，以及發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的空間條件。
進入二十一世紀，隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，對經(jīng)濟的管理也越來越規(guī)范，最典型的是隨著《土地管理法》出臺，再低成本隨意占用農(nóng)地搞建設就變得特別困難甚至不再可能。隨著環(huán)保的強化，環(huán)評變得嚴格。縣域經(jīng)濟發(fā)展就不再允許過去野蠻成長，而要經(jīng)由各種審批，這些審批就規(guī)范了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，防止了縣域經(jīng)濟發(fā)展中一度出現(xiàn)的各種亂象。
自上而下各種規(guī)范性要求，在規(guī)范地方經(jīng)濟發(fā)展中也就限制了地方經(jīng)濟的發(fā)展。對于縣域經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展起來的東部沿海發(fā)達地區(qū)，省一級出臺政策要求擴權(quán)強縣，前提是這些發(fā)達地區(qū)縣域經(jīng)濟本身就是強的，早已發(fā)展起來了。這些地區(qū)的擴權(quán)強縣，不過是要尊重地方經(jīng)濟現(xiàn)實而對中央政策進行適合本地實際研判后的調(diào)整。沿海地區(qū)百強縣并非是“擴權(quán)”的結(jié)果，反過來倒是，“強縣”是擴權(quán)的原因。強縣倒逼省級政府擴權(quán)。
現(xiàn)在中西部地區(qū)省級政府希望通過擴權(quán)來強縣面臨著兩個問題：第一，在當前國家已對經(jīng)濟有著規(guī)范要求的情況下面，縣域擴權(quán)，就可能出現(xiàn)比國家規(guī)范所期待要多得多的監(jiān)管漏洞，從而可能產(chǎn)生各種預料不到的問題，比如縣域經(jīng)濟目前普遍存在的過度建設與高額負債問題，一哄而上開發(fā)區(qū)的低效利用問題，以及高能耗高污染產(chǎn)業(yè)重復建設問題。第二，縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心或建設百強縣的核心是發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，因為只有有了制造業(yè)，才可以容納大量就業(yè)，才有希望發(fā)展出第三產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)代制造業(yè)要發(fā)展起來，必須要有最起碼的規(guī)模條件。在當前全國中西部地區(qū)，可能不只是縣一級普遍不具備現(xiàn)代制造業(yè)的規(guī)模條件，就是很多地級市也未必具備。現(xiàn)在要求擴權(quán)強縣，就是將之前地市一級審批權(quán)向縣一級下放，結(jié)果就是經(jīng)濟布局進一步分散，縣一級當然是達不到規(guī)模條件，地級一級也因為縣一級招商引資的爭奪與分散而吃不飽，難以達到基本的經(jīng)濟規(guī)模，也就難以有效對接沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的制造業(yè)產(chǎn)能。其后果就是因為“擴權(quán)強縣”，導致中西部地區(qū)經(jīng)濟無法達到最佳狀態(tài)，反過來降低了地方經(jīng)濟發(fā)展的可能性。簡單地說，如果重點發(fā)展地市一級經(jīng)濟，地市一級很快就可以達到規(guī)模經(jīng)濟的條件，若分散到縣域經(jīng)濟，則整個地方經(jīng)濟都會處在彌散無效率的狀態(tài)。在全國產(chǎn)能本來就過剩的情況下面，沒有聚集帶來的城市規(guī)模經(jīng)濟，中西部地區(qū)的地方經(jīng)濟怎么可能發(fā)展得起來呢？
在不具備條件的情況下面，中西部地區(qū)擴權(quán)強縣，結(jié)果就不僅是產(chǎn)生大量資源浪費，分散市域經(jīng)濟成長可能性，而且因為擴權(quán)而讓縣級政府領導人更加任性，他們?yōu)榱俗约憾唐谡儯つ控搨つ可像R城建工程，盲目經(jīng)營縣城，甚至不惜通過教育進城逼迫農(nóng)民進城買房，以獲得房地產(chǎn)帶來的表面經(jīng)濟成長，卻破壞了農(nóng)民賴以生存與留作后路的家庭積蓄與農(nóng)村家園。一旦潮水退去，一旦經(jīng)濟下行，放權(quán)帶來的縣級政府領導人的任性就會變成難以收拾的亂攤子。
中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟主要依賴農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入與外出務工收入，縣域經(jīng)濟重點應當是為農(nóng)民提供基本公共服務，而不是將他們務農(nóng)和務工的血汗錢變成縣城住不下來的商品房（因為縣城沒有現(xiàn)代制造業(yè)從而沒有就業(yè)）。除靠近省會城市的縣城或個別資源型縣城以外，中西部地區(qū)將百強縣作為縣域經(jīng)濟發(fā)展目標是不現(xiàn)實的，硬要這樣做是要犯大錯誤的。
當前時期，中西部地區(qū)省級政府普遍推進的“擴權(quán)強縣”改革方向是錯誤的。
（作者系武漢大學社會學院院長;來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第4期）
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