縣域城鎮化、鄉村振興和城鄉融合，為真正根據一縣的資源和條件，充分利用內外動能，謀劃發展戰略，實現縣域高質量發展提供了新一輪機會。這其中，縣域城鎮化在縣域產業發展中發揮關鍵作用，需要對其如何支撐縣域產業發展進行精準定位和作用挖掘。
一、根據縣域不同類型，定位縣城作用
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）及“十四五”規劃中有關鄉村產業發展的文件，已經對縣城進行了大致分類。文件中明確提到的有“大城市周邊縣城”“有交通和資源優勢的縣城”“邊境縣城”和“農產品主產區之內的縣城”，并且對這些縣城的發展提出了較為明確的支持措施。這些分類覆蓋了大部分的縣城。有學者統計，2021年在1866個縣和縣級市中，產糧大縣和重點生態縣占比較大，分別為1039個和819個。發展縣域經濟，有助于維護國家糧食和生態安全。如果我們把產糧大縣都算在農產品主產區之內的縣，那也就包含了一半以上的縣。
在各類縣中，居于一端的是在大城市周邊和城市圈中的縣，由于有交通優勢和區位優勢，這些縣的縣城應該在本縣承接城市輻射中發揮引領作用，主動承接一般性制造業、區域性物流基地和專業市場功能，由此，可以形成與大城市和城市群的產業配套。這樣的縣城在具體承接什么產業時，有一定的選擇空間，當然也特別考驗縣委、縣政府的遠見和耐心。但不管發展什么產業，對于營商環境、人才儲備、服務保障都是需要加強的，要在扶持具體產業的同時，發展通用型的產業接納和促進能力。
而居于另一端的是當地產業以農業為主的縣和產糧大縣。這樣的縣工商業基礎較弱，交通和區位優勢不明顯，幾乎無法進入百強縣行列，而百強縣主要是沿海和城市圈中的縣，其產值絕大部分來自非農產業。這些農業縣和產糧大縣的產業發展目標應該是早日形成現代職業農民和小農戶協同經營的局面，而縣城則應致力于提供農產品銷售、農產品加工以及其他農產品服務，同時作為縣域內教育、醫療和各種文化和生活服務業的主導力量。推動這類縣城發展必須有縣委、縣政府的堅強領導和統籌?！兑庖姟分赋?，推動位于農產品主產區內的縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。
對于有資源和交通優勢的縣城，則要力爭發展優勢特色產業，成為專業功能縣城。什么是專業功能縣城？專業功能縣城有兩層含義。一是該縣城在全國具有一定的特色和影響力，甚至在全國某類產業中排名靠前；二是該縣城對于本地鄉村發展以及區域發展格局具有明顯帶動作用。與大中城市相比，縣城經濟規模較小、產業體系相對單一，但可以通過特定產業及產業集群的培育，向“小而美、小而?！狈较虬l展。但是，成長為專業功能縣城需要多方面條件。具有發展成專業功能縣城的縣在所有縣中應該不會超過1／4。專業功能縣城是優勢特色產業發展的結果。究竟以現有的哪些產業作為優勢特色產業，除了要進行空間上的區域分析，也還需要進行歷史和未來發展趨勢分析。
目前我國不少縣城已經具備了專業功能。先進制造業方面，浙江海寧、福建晉江等不少縣城已經形成“一鎮一品”“一村一品”的產業集群。具有交通區位優勢的縣城有意識地推動地方性、區域性中心市場形成，朝著商貿流通方向大步邁進。一些生態資源比較密集的縣城成為鄉村旅游的熱點區域。此外，《意見》提到的農業主產區縣城、邊境縣城同樣也可以形成一定的專業功能?？h城同樣可以做強新興產業。專業功能縣城要培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，培育先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能。要找準縣城在推動地方產業和優勢特色產業中的地位，從遠及近，從宏觀到具體，找到縣城發展的位置和方向，才能有的放矢，成就未來。
二、科學制定縣域發展規劃，定位縣城作用
縣城推動縣域產業發展需要科學的縣域發展藍圖。不能僅僅把藍圖設計理解為由政府采購咨詢機構的服務，而應該是真正匯集民智、凝聚共識，進行在較長時間內可行的產業發展思路的設計。這樣的藍圖要通過加強對縣域產業發展戰略的研究，推動縣域產業發展的空間規劃、人才培養、技術支撐、后續服務、電商支持等協同推進、持續提升。
縣域發展要依托縣域發展的歷史脈絡。首先要深入理解縣域產業發展的歷史。要特別注意梳理縣城與周邊城市、縣城與縣域內鄉村關系發展的歷史，梳理縣城產業發展、交通狀況、人口數量和結構變動的歷史，在歷史脈絡中知曉其由來，為規劃縣城空間和產業布局打好基礎。
在縣域產業發展歷史分析基礎上，要進一步研判縣城與本縣農村之間的產業發展可能的協同關系和融合機會?？h城產業在以往的發展歷史中，可能客觀上已經具有了聯通周邊城市與縣域，聯通縣城與鄉村產業的連接作用，也可能還沒有形成十分清晰的產業連接關系。要認清以縣城為中心的各個尺度內的空間、產業和人口布局對于縣域產業的提升和其內外融合度構成怎樣的資源條件或約束，設計更加積極有效的政策工具。
一個縣的交通區位和在區域產業格局中的地位不是自己選擇的，在城鄉融合背景下，縣域發展藍圖不能想當然、關起門來自我設定，必須基于歷史發展脈絡、區位條件和在區域發展中的位置。在既有的區位條件和產業格局中，通過協調與鄰近縣的區域發展規劃和產業融合規劃，通過構建縣域內的合理城鄉產業分工和產業融合關系，就可以更好發揮縣城在連接城鄉和發展優勢特色產業中的樞紐作用。在科學設定縣域發展藍圖的基礎上，可以更加清晰地定位縣城發展，以更好地發揮縣城連接城鄉的樞紐作用和在縣域產業發展中的產業引導和產業服務能力。
縣域發展規劃要立足縣域生態條件和資源優勢，把城鄉融合共生同人與自然和諧共生結合起來，挖掘縣域鄉村產業振興的新潛力。部分在區域發展中明顯不具有高質量發展競爭優勢的縣域，要避免一味盲目融入縣域外部循環體系，要提升縣域自主發展能力，特別是把鄉村振興作為工作重點，培育和壯大縣域鄉村產業優勢產品和產業。
三、推動縣城在連接城鄉和發展優勢特色產業中發揮樞紐作用
推動縣城在連接城鄉中發揮樞紐作用，就要發揮縣城的信息、人才流動、商業消費優勢，使這些優勢成為推動本地人才和就業人口聚集的力量。要培育縣城內生增長動力和“造血”能力，引導縣域特色經濟和農村二三產業在縣城集聚發展，促進農業轉移人口就近城鎮化。
在科學確定本縣特色優勢產業之后，可以讓縣城在發展優勢特色產業中發揮更大作用。全國相當部分的縣建有各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園、電商創業園等產業發展平臺，可以用來引導縣域產業集中集聚發展。要進一步結合本地特色優勢產業發展，在高質量發展中謀劃產業升級。要根據需要配置公共配套設施，健全標準廠房、通用基礎制造裝備、共性技術研發儀器設備、質量基礎設施、倉儲集散回收設施。鼓勵農民工集中的產業園區及企業建設集體宿舍。
縣城的產業園區不能僅僅只關注產值和稅收，而要從“將鄉村產業鏈的關鍵主體留在縣城”的高度，根據本地產業發展需要，充實產業園主導產業。同時，要高度關注如何利用先進的數字技術改造現有產業，實現數字化升級。結合縣域可以借用和調動的產業和人才力量，就縣域產業的數字經濟改造謀劃新路，力爭實現彎道超車或跟進發展。
要建立健全產業園區管理體制，進一步發揮產業園對縣域產業鏈發展的示范帶動作用。進行基礎性的、輻射面廣的數字技術改造和管理創新，摒棄盲目追求引進大企業、大項目一舉帶動發展的傾向。產業園的發展管理改革要不拘一格，充分發揮行業協會、社會資本和專業人才的作用。
為了推動縣域特色優勢產業對于就業的促進作用，需要將優勢特色產業的發展和本地職業教育、人才工作等結合起來。發揮職業教育在推動本地就業人口技能提升中的作用，不僅要為產業發展輸送新生人才，而且要為提升現有就業人口職業技能發展進行經常性和針對性培訓。要發揮各類教育途徑提升本地就業人口職業技能的作用。
要形成縣城濃郁的創業氛圍。發揮本縣在外的企業家、成功人士對本地青年的激勵和引導作用，充分利用互聯網優勢，發展多樣態的創業教育和創業促進活動。樹立本地創業青年的典型。利用周末、節假日，推動開展本縣外出務工青年參與回報家鄉志愿服務活動。
四、確立縣城支撐縣域產業融合發展的新格局
縣域產業發展要兼顧生態、經濟和社會目標?？h域的產業發展不能僅僅用產值來衡量，而應從可持續發展角度，更加注重縣域產業帶動鄉村發展的潛力。
縣域要重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。要突出特色、錯位發展，因地制宜發展一般性制造業。培育農產品加工業集群，發展農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業生產性服務業。根據文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養生養老等產業。
要搭建縣域產業發展的促進框架，建立自然資源、社會資源、政策資源等要素間的互饋聯動，優化產業基礎設施及生態環境，為企業提供良好的發展氛圍。對于產業基礎薄弱的地區，地方政府通過與市場及社會多元主體的密切合作優勢互補，引導體制內的行政力量、人力資源、聲譽資本和政策信息等稀缺要素注入特色產業發展中。
縣城帶動縣域產業發展要有綜合系統理念，為縣域產業城鄉融合發展格局奠基?？h城處于縣域發展的樞紐地位。科學的縣城發展規劃可以推進縣域城鎮與鄉村從“分割”走向逐步“融合”，促進城鎮與鄉村在人口、空間、基礎設施、資本市場、科學技術、公共服務等產業發展要素上互聯互通，推動縣域內新型城鎮化“向下”對接鄉村振興、鄉村振興“向上”銜接城鎮發展。要率先通過縣城空間格局的自主調整，豐富產業業態類型，通過交通、物流、網絡等基礎設施建設打通縣域內城鄉經濟社會循環融合“梗阻”，把縣域產業的生產與加工、產品與市場、企業與農戶協調起來，促進縣域“產、城、鄉村、人”的空間布局共生，為縣域產業的城鄉融合發展格局構建框架，打下基礎。
縣城帶動縣域產業發展要確立共建共享目標，促進共同富裕。當前，縣級政府的產業規劃和經營者角色確立起來了。而新一輪以縣為主體的產業發展需要更多凝聚本地力量，這就需要建立縣、鄉、村三級產業發展一盤棋的決策機制和執行機制。
要讓縣域產業發展促進縣內各產業鏈主體在產業發展中強身健體，獲得實實在在的利益。尤其是要支撐具有長遠發展能力的主體，如鄉村集體經濟組織、本地農戶為主的合作經濟組織、農業社會化服務組織。不能只重視求短期內產業規模提升，而要促進產業鏈健全發展，提升產業鏈緊密關聯方的能力，促進產業鏈長期健康發展。
縣域鄉村產業發展要處理好與鄉村之間的關系。在鄉村產業發展的先行地區浙江省，已經有深度參與縣域發展的咨詢機構提出縣域產業發展的幾個“不能”：不能不切實際地上缺乏市場基礎的大型文旅項目；不能進行不以農民增收和集體經濟壯大為前提的招商引資；不能將鄉村小產業排除到政策激勵范圍之外，“不符合共同富裕的產業規劃，應該擱置”。這些凝結著豐富經驗教訓的告誡，特別值得記取。其核心精神是，縣域鄉村產業是包容性產業，是可持續產業，是富民產業?？h城在鄉村產業上的促進作用，要以能促進共建共享為目標。
針對農業產業鏈短的問題，要縱向延長農業產業鏈，充分發揮好農業龍頭企業、集體經濟組織、合作經濟組織的作用，并利用好鄉村人文資源和自然資源開發旅游項目。但是一個縣的力量有限，要延長產業鏈，就要選產業鏈上最能實現突破的主體，選最能夠進行區域聯合和產業聯合的來加以重點培植。
縣域產業發展，要長遠謀劃文化產業。既要以產業聚人，也要以文化留人?？h城要充分挖掘縣里的文博、歷史、非遺、手工藝等資源，打造展示中心、導流中心、文創中心?？h城還要作為縣城內公益活動支持的中心，努力為縣域生活創造地方特色。
（作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授、中國人民大學鄉村治理研究中心主任；中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號）
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