摘要：有力有效推進鄉村全面振興是2024年中央“一號文件”對鄉村振興工作所提出的基本要求。本文對何為有效推進鄉村全面振興進行了探討，探討了有效推進鄉村全面振興四個方面的重點內容，即有效拓展鄉村振興政策視野、有效推進鄉村建設、有效推進鄉村產業可持續發展以及有效促進農民農村走向共同富裕。最后，本文就強化鄉村振興推進工作的制度保障和改革創新、持續有效推進鄉村全面振興提出了相關建議。
關鍵詞：鄉村振興;共同富裕
2024年中央“一號文件”提出，要學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗，有力有效推進鄉村全面振興。黨中央關于2024年“三農”工作的部署要求已經明確，只有鉚足干勁、真抓實干，才能確保推進鄉村全面振興見行動、見實效。有效推進鄉村全面振興，既要有創新的精神，把工作“抓好辦成”;還需要有務實的態度，讓群眾“可感可及”。
一、何為有效推進鄉村全面振興
有效推進鄉村全面振興和有力推進鄉村全面振興，是兩個彼此關聯但又有區別的問題。實現鄉村的全面振興，是一項充滿挑戰性的工作，需要攻堅克難，沒有有力的組織、舉措、投入，不可能達到目標。但是，有力推進并不必然帶來有效推進的效果。如果工作的出發點不端正、政策的理念不對路、推進的方法不科學，那么鄉村全面振興就不可能有效推進，甚至可能導致推進越有力，效果卻越差。從現實來看，現在部分地區的鄉村振興實踐中也確實存在“花架子”“一刀切”“干部干、群眾看”,以及群眾“無感”等方面的問題。有效推進鄉村全面振興，就必須強化推進鄉村全面振興的成效，以推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。
鄉村振興工作是否有效推進，應從以下維度來考量。
一是底線任務的確保性。確保糧食安全和不發生規模性返貧，是鄉村振興工作的兩個底線性任務。是一切鄉村振興工作的“一票否決”性指標。有效推進鄉村全面振興，首先必須確保這兩個底線任務的完成。糧食安全始終是“國之大者”,必須常抓不懈。不發生規模性返貧，不僅僅是五年過渡期的任務，還是實現共同富裕的底線性目標，也是鄉村全面振興進程中的長期性任務。
二是發展戰略的契合性。黨中央明確，在決勝全面建成小康社會后，實施鄉村振興戰略的目標任務是，到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。這一時間表是與中國共產黨第十九次全國代表大會(簡稱“黨的十九大”)提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排相一致的。是否有效推進了鄉村全面振興的重要標志，要看鄉村振興的工作是否有效實現“促進農民農村共同富裕”這一戰略目標。
三是實施機制的可持續性。有效推進鄉村全面振興應該充分調動市場和社會主體的參與，實現政府、市場、社會的有效聯動。必須財力上匹配、經濟上可持續、社會主體參與有效，能充分提升農民農村的持續發展能力和內生發展動力。凡是那種“堆盆景”、抓短期效果的舉措，無論如何“有力”,都不能認為“有效”。
四是群眾的可感可及性。2024年中央“一號文件”提出，要堅持以人民為中心的發展思想，抓好辦成一批群眾可感可及的實事。這是度量鄉村全面振興是否有效的最終標準。學習運用“千萬工程”經驗，有效推進鄉村全面振興，就是要學習如何對標本地區農民群眾對美好生活的向往和實際需求，將“以人民為中心”貫徹到本地實踐中去，增強群眾的可感可及性。
二、有效拓展鄉村振興政策視野
“三農”問題是關系國計民生的根本性問題。1993年中央農村工作會議首次把 “農業、農村和農民問題”作為一個特定提法正式提出;2003年，中央正式文件首次提出“三農”和“三農”問題。習近平總書記指出，要“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興”。新中國成立以來，長期實行城鄉分割二元體制和“重城輕鄉”的發展戰略，使得農業問題、農民問題和農村問題三者緊密相連。正因為如此，無論是學術界、政策界還是基層實踐工作者，都有不少人形成了一個慣性思維，即認為農業是農民的主業，農民是農村的居住者，農村產業主要是農業。但是，進入新的歷史時期，“三農”問題的現實和相應的內涵已發生了顯著變化。有效推進鄉村全面振興，必須以創新思維重新審視新時代“三農”問題的新內涵，才有可能更為有效地拓展鄉村振興的政策視野。
一是以“大農業觀”發展新農業，有效拓展鄉村產業振興視野。傳統意義上，農業的業態主要是農林牧漁業。這一內涵主要將農業定位于初級農產品的生產功能。進入新時代以來，中國社會的主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為了更好滿足人民美好生活需要，習近平總書記提出要樹立“大農業觀”,指出要“以發展現代化大農業為主攻方向”。2023年中央經濟工作會議和2024年中央“一號文件”都對“大農業觀”再次予以了強調。
從“大農業觀”視角把握新農業，可以從兩個維度理解。一是產業鏈維度。隨著一二三產業間日益融合，農業新業態已經不限于傳統的農業生產業，更不限于傳統的種養業。為全面準確反映農林牧漁業生產、加工、制造、流通、服務等全產業鏈價值，2020年國家統計局發布第32號國家統計局令，提出了“農業及相關產業”統計分類。根據這一分類，“農業及相關產業” 包含農林牧漁業，以及產品為農林牧漁業所用、直接使用農林牧漁業產品和依托農林牧漁業資源所衍生出來的二三產業，包括農林牧漁業生產、加工、制造、流通、服務等環節形成的全部經濟活動。據國家統計局核算結果，2022年全國農業及相關產業增加值為195692億元，占國內生產總值的比重為16.24%。其中，歸入傳統的第一產業口徑的份額只有45.1%,第二產業、第三產業增加值占比分別為29.2%和25.7%。二是多功能性維度。習近平總書記指出，要“開發農業多種功能”,農業的多種功能既包括傳統的農業食品保障功能，還包括生態涵養功能、休閑體驗功能和文化傳承功能等。因此，從“大農業觀”視角看，新農業不僅是確保國家糧食安全之業，更是三產融合之業、綠色發展之業，必須重視拓展農業產業鏈、提升農業價值鏈，將涉農新業態由傳統的農業種養業向農產品加工業、農業服務業、營養與健康、生態文明、農業文化等諸多新的領域延伸。只有這樣，農業的潛在價值才能被真正地、全面地認識，鄉村產業的發展道路才能更多元，才能真正有效推進鄉村產業全面振興。
二是以“新農人觀”塑造新農民，有效拓展鄉村振興人才渠道視野。長期以來，“農民”指的是具有農業戶籍的人，是一種身份認定。這是典型的城鄉二元發展戰略視角下的界定。隨著城鄉二元格局的破除，人口統計口徑相應在發生變化，“農民”也指常住人口口徑下的鄉村人口，即實際經常居住在鄉村地區半年以上的人口。從職業角度來說，“農民”應該指第一產業從業人員。這三個不同的“農民”概念所涵蓋的人口規模差異巨大。2022年，我國農業戶籍人口超過7億人，鄉村人口不到5億人，而第一產業從業人員則不足2億人。如果以“大農業觀”來看待“農民”這一職業，那么從事農業新業態的人都是“農民”。
農業新業態的從事者，既是健康食品和原材料生產者，也是現代產業經營者、美麗鄉村守護者。從事農業新業態的人，既可能是鄉村傳統的農業從業人員，也可能是外出務工返鄉創業人員，還可能是有志于這一行業的城鎮人口。他們不僅必須具有較高的文化素質、較強的經營能力，還必須有很強的創新意識和較寬的眼界視野。從這一視角出發，伴隨大量農業戶籍人口進城而帶來的老生常談的“誰來種地”擔憂，可能就會有新的答案。有效推進鄉村人才振興，不是只考慮如何把傳統的“農民”留在農村，更重要的是要提升農業從業人員素質以適應產業新業態，還需要有效吸引和激勵各類有志于從事鄉村新業態的“新農人”,以“新農人”觀塑造新農民。
三是以“城鄉融合觀”打造新鄉村，有效拓展鄉村發展規劃視野。跳出了對農業內涵和農民身份的傳統理解，就意味著跳出了對農村區域的傳統理解來把握鄉村建設和發展。鄉村建設和發展的著力點應該放到鄉村融合發展框架之下來考量。農業農村現代化、工業化和新型城鎮化之間密切關聯、相互促進。農業新業態的發展離不開城市和鄉村產業布局的合理調配，農業新業態的產業鏈不宜、也不可能全部落在鄉村地區，而必須充分發揮城鄉兩個區域各自的產業優勢，實現城鄉產業融合聯動。鄉村建設規劃應該置于統籌城鄉發展的視角下來制定。因此，國家提出要加快促進縣域內城鄉融合發展，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，強化縣域綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心，實現縣鄉村功能銜接互補。只有這樣，鄉村才可能成為產業興旺之地、城鄉居民宜居之地、消費之地。只有跳出對農村區域的傳統理解來把握新的鄉村建設，從“和而不同”的城鄉一體化角度來設計和規劃鄉村發展，鄉村振興才能真正實現。
三、有效推進鄉村產業可持續發展
產業振興是鄉村振興的重中之重，也是難中之難。各級政府對鄉村產業發展都高度重視。以脫貧地區為例，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金支持優勢特色產業發展的資金占比由2021年的50%以上提高到2023年的60%。通過支持鄉村產業全產業鏈發展，強化脫貧地區倉儲保鮮、冷鏈物流設施建設，推動脫貧地區農產品流通企業、批發市場與區域特色產業精準對接，傾斜支持脫貧縣建設現代農業產業園、科技園、產業融合發展示范園等方式，顯著推進了脫貧地區的特色產業發展。但從調研情況看，脫貧地區的特色產業發展也還存在明顯的問題，一是產業發展基礎仍然較差。2023年，作者組織的調研組通過對部分中西部地區脫貧縣的產業發展狀況調研后發現，由于抗自然、市場風險能力偏弱，相當比例的特色產業項目出現單產、產值下滑。其中，種植業項目單產和產值下滑幅度均超過25%,養殖業項目產值下滑幅度也超過了25%。有的地區特色產業配套設施不足，有的存在人才短板、技術短板或營銷短板。部分用財政資金支持的產業項目資產存在閑置現象，未發揮效益。二是產業聯農帶農方式還比較單一。現在很多地方產業聯農帶農方式中，資產收益分紅是一種重要方式，有的地方甚至是最主要的方式，農戶通過此種方式受益的比例達50%以上。資產收益分紅方式下，幫扶對象并沒有真正參與產業發展過程，這不利于激發脫貧群眾的內生發展能力。
市場在資源配置中有決定性作用。產業發展的基礎性力量是市場力量，有效推進鄉村產業發展必須順應市場邏輯。
一是順應市場需求變化，從農業和鄉村多功能性角度拓展鄉村產業發展支持政策范疇。針對城鄉居民對美好生活需求的變化，將農業產業發展支持范圍由傳統的農業種養業延伸到鄉村康養、營養健康、生態文明、農業文化、休閑農業、農產品電商等領域，開發農業農村多種功能。將鄉村產業發展支持范圍由主要集中在農業生產領域向農產品加工與制造、農業生產資料制造、農業及相關產品流通服務等領域延伸，全面利用好、發展好鄉村產業全產業鏈價值，促進鄉村多業態發展。
二是順應產業梯度轉移規律發展鄉村產業。隨著東部沿海地區產業發展成本的抬升和中西部地區產業基礎設施條件的改善，產業梯度轉移趨勢日益明顯。中西部地區鄉村產業的發展應順意這一趨勢，有效承接產業轉移。在脫貧攻堅期和過去三年的過渡期，中西部脫貧地區大力建設扶貧車間和幫扶車間，但效果各異。效果好的大多順應市場規律，把企業的市場行為與政府的幫扶目標實行了有效銜接；閑置浪費，大多是由于只考慮了政府政策目標，忽視的市場規律和企業的內在需求，造成了“強扭的瓜不甜”。
三是將政府培育特色產業發展思路定位于營造產業發展基礎。應將政府資源重點聚焦于區域特色產業規劃、產業園區建設、區域公用品牌建設、信息平臺建設、生產性公共基礎設施建設、產業共性技術研發、產品標準化體系建設等領域，真正發揮政府在解決市場失靈領域的優勢。
四、有效推進鄉村建設
鄉村建設涉及農村基礎設施和公共服務建設的各個方面，是群眾“可感可及”的重要領域。如何辦成、辦好一批群眾“可感可及”的實事，讓廣大農民群眾在鄉村振興中有實實在在的獲得感，是鄉村建設的出發點和是否有效的根本標志。在這方面，“千村示范、萬村整治”工程(簡稱“千萬工程”)為全國各地提供了一個非常好的借鑒。
“千萬工程”是習近平總書記在浙江工作時親自調研、親自部署、親自推動的一項重要工作。一方面，自改革開放始，在經歷了20多年的高速發展后，到21世紀初，浙江經濟社會發展和農民收入均已位列全國前列，人民生活已達到小康水平；另一方面，農村環境臟亂差非常突出，農村道路、水電等基礎設施落后，公共事業發展滯后，與農民對美好生活的要求形成了強烈的反差。
在此背景下，“千萬工程”從農村環境整治入手，由點及面，解決當時農民群眾最為關切的問題，在此基礎上，迭代升級，由提升農村人居環境、建設宜居鄉村升級為大力發展美麗經濟、建設共富鄉村，再到建設人文鄉村、善治鄉村(顧益康，2021)。浙江“千萬工程”20年持續努力造就了萬千美麗鄉村，造福了萬千農民群眾，創造了推進鄉村全面振興的成功經驗和實踐范例。
“千萬工程”的經驗如何學習借鑒?各地鄉村自然條件不一、發展基礎各異，如果不顧實際預設政策目標，簡單照搬照套浙江的做法，一方面財力、資源不允許，另一方面效果也欠佳，不符合“有力有效”的要求。浙江“千萬工程”的精神實質和最大啟示之一，是如何“以人民為中心”有效開展鄉村建設。
本文從經濟增長、社會發展和共同富裕三個維度，對全國27個省份1873個縣級行政單元2015—2020年的縣域綜合發展水平進行過測算。測算顯示(林萬龍等，2023),我國縣域綜合發展水平呈現東部地區遙遙領先，東北和中部地區次之，西部地區落后的發展格局。特別是，原國家級貧困縣及國家鄉村振興重點幫扶縣的包容性增長水平與全國均值水平存在明顯的差距。東部地區和中西部地區面臨的發展問題也不一致。縣域發展水平還呈現“東部地區高水平差異、中西部地區低水平均衡”狀態。因此，在全面推進鄉村振興過程中，東部地區和中西部地區面臨的發展問題并不一致，不同地區在全面推進鄉村振興中側重點應有所區別，東部地區需針對性補齊發展中存在的不足，中西部則需整體提升縣域基本的發展條件。如果對中西部不同的縣再進行細分研究，可以發現不同縣的突出短板也存在差異性。只有從本地實際出發，才有可能有效實施鄉村建設。
有效實施鄉村建設尤其需要以群眾“可感可及”為原則確定建設重點。2022年，課題組對中西部14個省份20個脫貧縣、3185戶農戶開展過一項實地調研。調研結果顯示，農戶最希望得到改善的問題中，子女教育質量問題占比為30.1%,養老問題占比為23.3%,看病就醫占比為22.4%,最后村內道路等基礎設施建設。由此來看，農戶對解決與自己福利緊密相關的公共服務提升的需求最為迫切。以養老服務為例，課題組調研顯示，2023年，東部地區鄉鎮(街道)養老服務機構覆蓋率達到了60.0%,已達到《“十四五”推進農業農村現代化規劃》中2025年規劃目標值，但西部地區僅為45.0%,尚未達到規劃中2020年基期值(54.0%)且利用率較低。因此，進一步提升醫療、教育、養老等基本公共服務水平，可能是中西部地區各級政府在推進鄉村建設中的重點任務。
以群眾“可感可及”為原則有效推進鄉村建設的一條重要舉措，是突出群眾在鄉村建設中的主體地位。
一是鄉村建設規劃的群眾主體。鄉村建什么、優先序是什么、怎么建，不僅需要充分聽取當地群體的意見，還應該充分把群眾作為規劃制定的最重要的主體，把群眾的需求有效“吸收進來，體現出來”。
二是鄉村建設項目實施的群眾主體。在具體的鄉村建設項目的實施中，能夠由群眾組織完成的，盡量交由群眾完成；能吸收群眾參與的，通過以工代賑等方式，盡量鼓勵群眾參與。
三是鄉村建設項目管護的群眾主體。可通過鼓勵群眾自主成立合作型管護組織方式，由群眾負責小型鄉村建設項目的管護。也可升級推廣脫貧攻堅期和過渡期鄉村公益崗功能，把鄉村公益崗由主要為半勞力弱勞力提供收入保障的功能升級為保障收入和助力鄉村建設有機結合的新功能。
五、有效促進農民農村走向共同富裕
有效推進鄉村全面振興的最終目標，是要促進農民農村的共同富裕。共同富裕既是人民群眾長久以來的共同期盼，也是歷代共產黨人孜孜以求并不懈奮斗的目標。習近平總書記指出，“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則”。全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村。必須以鄉村振興補足共同富裕的最大短板，筑牢百年未有之大變局下全體人民共同富裕的堅實基礎。而實現農民農村的共同富裕，除了要兜牢不發生規模性返貧底線、促進總體富裕外，核心的任務是要縮小城鄉之間、鄉村不同群體之間的福利差距。這需要有更為包容性增長的發展模式。包容性增長理念最先由亞洲開發銀行在2006年率先使用，嘗試解答“如何使經濟增長過程更公平，如何使經濟增長的成果惠及所有人”的問題(Bolt, 2015;Cook, 2006),引起了亞洲各國的廣泛關注。
從中國過去20余年的情況看，為實現農民農村共同富裕所需要的包容性增長方面還有值得改進的方面。
一是經濟增長對低收入群體的惠及性不夠。2000—2022年，農村居民收入結構中，反映初次分配的經營性收入和工資性收入的比重總和從94.5%下降到了76.6%,轉移性收入比重從3.5%上升到了20.9%。農村居民的人均可支配收入年均增長率為10.5%,工資性收入年均增長率為12.0%,經營性收入年增長率為7.5%,轉移性收入年增長率卻高達19.8%。從農村居民內部來看，包容性增長效果也欠佳，2010—2022年，20%最低收入群體可支配收入的年均增長率為8.7%,而全國農戶平均可支配收入年均增長率為10.5%。
為此，需要強化鄉村產業發展的包容性。鄉村地區，特別是欠發達鄉村地區在產業選擇中，應注重支持勞動密集型產業發展，充分激發市場“涓滴效應”,助推企業以更市場化機制聯農帶農。同時，在產業發展中應特別注意加強對低收入農戶的瞄準性和特惠性。應強化普惠性小農戶支持政策，使產業發展自動惠及更多有產業發展條件的低收入農戶。應充分考慮低收入農戶人力資本匱乏，發展能力不足的問題，通過加大對低收入群體的技術培訓、構建農業風險防范和補償機制、完善市場服務體系等方式促進貧困農戶與新型經營主體利益連接，讓低收入群體參與到經濟建設中，充分聯接帶動低收入農戶發展增收。
二是公共服務的益貧性不足。目前我國仍有大量的公共服務政策的益貧性不足。具體表現就是低收入農戶享受服務的相對負擔更重。有研究顯示，以提高教育資源使用效率為基本出發點的農村地區中小學撤并政策，對貧困家庭產生了更為不利的影響。在調研樣本中，因學校撤并導致的家庭負擔占家庭純收入的比重，最低收入組高達6.2%,而最高收入組僅為1.5%;收入水平最高的農戶組，為追求更高質量教育而發生教育遷移的概率高達63.8%,收入水平最低的農戶組的這一概率僅為9.9%(林萬龍，2016)。再以城鄉居民醫保為例，2003年，中國新型農村合作醫療的個人繳費標準為10元/人，這一標準占同年農村居民人均可支配收入的0.37%,占同年20%農村高收入組人均可支配收入的0.16%,占同年20%農村低收入組人均可支配收入的1.15%;2022年，中國城鄉居民醫保個人繳費標準為350元/人·年，這一標準占同年農村居民人均可支配收入的比重上升到了1.74%,占同年20%農村高收入組收入的比重上升到了0.76%,占同年20%農村低收入組收入的比重則上升到了6.97%**。農戶，特別是低收入農戶的繳費負擔明顯上升。對于低收入農戶來說，僅城鄉居民醫保個人繳費一項，其占人均可支配收入的比例就比這部分人口農村稅費改革前按常年產量為基數計算的農業稅負擔比例還重。
由此可見，需要特別關注各項公共服務政策的益貧性，這是推進農民農村共同富裕的應有之義，也是有效推進鄉村全面振興的應有之義。市場的核心功能是提升效率，政府公共政策的核心功能則是促進公平。有效推進鄉村全面振興，不是唯效率論，不能單純以追求農業農村經濟增長效率為目標，必須創新鄉村產業組織模式，強化利益聯結機制；在改進提升城鄉基本公共服務均衡化水平的同時，必須降低低收入群體享受基本公共服務的成本負擔，提高低收入群體對基本公共服務的可得性。唯有如此，才能有效促進農民農村的共同富裕。
六、有效推進鄉村全面振興不斷取得新成效
有效推進鄉村全面振興不斷取得新的成效，必須強化鄉村振興推進工作的制度保障和改革創新。重點是抓好以下方面的工作。
一是強化“五級書記抓鄉村振興”的工作機制。實踐證明，中央統籌、省負總責、縣鄉村抓落實的工作機制，五級書記齊抓的工作格局，以及強化部門責任落實、工作落實的各項具體舉措，既是脫貧攻堅期行之有效的制度成果，在鞏固拓展脫貧攻堅成果方面也發揮了巨大作用。全面推進鄉村振興的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，必須采取更有力的舉措，匯聚更強大的力量，應健全“五級書記抓鄉村振興”的工作機制，建立健全上下貫通、精準施策、一抓到底的鄉村振興工作體系。
二是以改革創新激發廣大鄉村地區和群眾的內生發展動力。發展類政策要更加充分體現市場化政策導向。改變政府大包大攬搞鄉村振興的格局，通過土地、財稅、金融等領域的創新改革，充分調動市場和社會主體參與鄉村振興行動。經濟領域政策須符合市場規律與經濟發展趨勢、符合生態文明建設需要，社會文化領域政策須構建多主體協同參與格局。保障類政策要有進有退。與更高質量鄉村建設相銜接，逐步實現義務教育、基本醫療、兜底保障等基本公共服務保障水平和供給質量的提升。保障政策對象要動態調整，收入水平提高、抗風險能力增強的保障對象，要及時從保障性傾斜性幫扶政策中退出。除此之外，還應大力提升鄉村地區人力素質，激發群眾內生發展能力。
三是有效開展鄉村振興戰略實績考核。可以借鑒鞏固脫貧成果相關考核經驗，進一步優化評估指標、簡化評估流程、完善評估方式，突出實績實效，以31個省份為對象，堅持全面考核與突出重點相結合、統一規范與分類考核相結合、實績考核與督導檢查相結合，開展綜合性的鄉村振興戰略實績考核，強化各級政府、各部門合力鄉村全面振興的激勵約束機制。
（作者系中國農業大學黨委常委、副校長;中國鄉村發現網轉自:《農業經濟問題》2024年第7期）
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