感謝人民網和中國國土經濟學會邀請我參加這樣一個重要的圓桌研討會。我注意到今天參會的有一些來自于縣級行政區的領導同志，非常難得。說起來，除開到地方進行調研座談，我與比較多的縣委書記、縣長在一起交流縣域經濟發展問題的機會有過兩次。第一次是在人民大會堂參加中央電視臺主辦的“中國縣域經濟發展高層論壇”，印象中出席那次會議的縣級主要領導大概不少于300位，我作了《找準縣域經濟發展的落腳點》的主旨發言；另一次是有關單位主辦的“首屆縣域總部基地創新定制合作發展大會”，出席大會的也有數十位縣級主要領導，我作了《發展縣域經濟要做好五篇文章》的主旨發言。可以說，每次交流都有不小的收獲。縣域不廣、但發展前景寬廣，縣官不大、但承負的責任重大。縣委書記、縣長們的甜酸苦辣，大家為縣域經濟發展所做出的重要貢獻，都能從不同角度影響或感染我們。今天，又有機會同來自一些縣市和相關部門的同志進行交流，非常高興。圓桌會的主題叫做“縣域經濟與新質生產力發展”，我圍繞這個話題談些看法和觀點。
縣域在國家行政治理和經濟運行中都發揮著十分重要的作用，也擁有著重要的政治經濟地位，正所謂郡縣治、天下安，縣域興則區域興、區域興則國家興。縣域是國家行政體系的基礎，是國民經濟的基石。
我國目前有縣級行政區2800多個，從現實看，其中的一批縣級行政區展現了強勁的發展活力與能量，有的縣地區生產總值接近或突破了5000億，不僅超過了不少省會城市，也直逼一些省級行政區，如江蘇的昆山、江陰等，非常值得稱頌。在這個過程中，創造了不少促進經濟社會發展的新路徑、新模式、新思想、新經驗，許多縣正在向現代化目標快速奔進。但從總體上說，縣級行政區的綜合經濟實力還不雄厚，發展基礎比較薄弱，縣域之間差距懸殊，有的縣經濟運行困難，財政捉襟見肘，發放工資都有一定困難。縣域經濟發展還需要加油添勁。
公正地說，縣域經濟總體發展不強是有其客觀原因的。從主要方面看，是與其在城鄉區域發展格局中所處的位勢相聯系的，縣級行政區所處的不利地位影響到了縣域經濟的快速發展。
從城市的角度看，縣城及其轄鎮在城鎮體系中屬于小城鎮或中小城鎮，在市場機制的驅動下承受著大城市或大中城市的“虹吸效應”；而市管縣的行政體制，使這種虹吸效應又得到了行政手段的某種程度的加持。這種狀況而今引來一些地方和不少專家學者對市管縣體制得失的反思與研討。
從城鄉的角度看，縣域總體上屬于農村。農村農業的性質與特點無法形成很高的經濟效益，這包括農業科技含量低、農產品緊連全體人民的基本生活而無法依市場機制自由定價等等。而二元體制不僅使農村資源無法實現應有的價值，還導致大量的農村要素無償或低償流向城市。長時期的狀況是，城鄉要素不能平等交換、雙向流動，農民缺乏與市民平等的人身權利和發展機會，包括難以享受基本公共服務均等化的福祉。而這些都是導致農村經濟或者縣域經濟緩慢發展的重要原因。
縣域發展關系到國家政權的穩固，關系到國民經濟的高質量發展，必須采取有力措施使之做優做強。當前縣域經濟發展總體不強的格局是可以改變的，關鍵是要運用城鄉一體或城鄉融合的思路進行謀劃、組織與拓展。近些年來，國家已啟動并加快了這一進程。經過多年的摸索，中央把城鄉融合作為推進縣域經濟發展、促進鄉村振興的重要戰略舉措。2019年4月，中共中央、國務院頒發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，陸續提出了一些重要的政策舉措。前不久召開的黨的二十屆三中全會又特別強調“完善城鄉融合發展體制機制”。發展新質生產力有利于推動縣域經濟發展和鄉村振興，而發展新質生產力需要借助城鄉融合。
需要強調的是，對縣域而言，發展新質生產力不能流于一般做法，必須從縣域的實際出發確立發展新質生產力的方向、路徑與舉措，我結合對新質生產力的理解，對此做一些較為細致的探討。
習近平總書記對發展新質生產力作出了精辟的論述。概括地說，新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合和更新躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志。黨的二十屆三中全會特別強調了新質生產力的“三高”特點，即高技術、高效能、高質量。我理解，達到了這樣三“高”的生產力無疑就可以稱之為新質生產力。
發展新質生產力，需要結合實際正確認識新質生產力。我個人認為，關于新質生產力，似可樹立這樣一些比較重要認識：
第一，它的主要的載體是產業或產業體系。二十屆三中全會強調，技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級等催生的是“新產業、新模式、新動能”，這就清晰的點明了新質生產力與產業的關系。可以作這樣的理解，產業或產業體系的現代化程度越高，新質生產力的發展水平也就越高。但應當明了的是，產業體系的現代化提升是各種因素組合聯動的結果。
第二，新質生產力“新”的特質是相對的、與時俱進的。要認識到，今天看似陳舊的某些產業在過去一個時期也曾經“嶄新”過，而未來的某些產業也會比現在的新產業更新。沒有一勞永逸的“新”。可以斷言，再過幾十年或更長一些時間，現在大家津津樂道的某些新產業也許就變成比較成舊了。事實上，每一個時期的產業都是與一定的技術進步相聯系的，由那時的技術進步所支撐的產業或生產力在當期就是新型的和新質的。要永葆“三新”，必須不斷創造、適時對接、積極借鑒、深度融合。
第三，發展新質生產力并非要一味破除傳統產業。絕不可把傳統產業排斥于新質生產力之外而加以簡單淘汰。要知道，一經技術賦能，傳統產業也會蟬變為現代產業，成為新質生產力的重要構件和載體。
第四，發展新質生產力既易又難。“易”在堅持進取。每一個合理的創新與創造都是在推動新質生產力發展或增長，而如果找到合適的路徑，將會大大提升新質生產力的發展效率。但我們同時也認為，發展新質生產力并不是一件容易的事，它其實可以說非常之難，而“難”在協同配套。發展新質生產力是一項系統工程，是各種要素協同聯動的結果，而做到這一點并不容易。要知道，不是所有地方都具備發展新質生產力所應有的條件，也并非所有地方都具備聚合重要條件的能力。
基于上述認識和城鄉融合的思路，我以為提振縣域經濟、促進新質生產力發展，應切實做好如下三個方面的工作。
一、堅持從實際出發，在“特色”上下功夫
發展新質生產力意味著縣域經濟的振興與強盛，故而無論在什么情況下都要始終堅持發展新質生產力的方向，不為眼前利益所擾、不因環境艱難而退。但是在指導方針和發展路徑上必須堅持從實際出發并緊扣因地制宜這一核心要求。所謂從實際出發，一是要從縣域經濟的實際出發。絕不可忽視自身中小城市的性質和主要是農村、主要從事農業的這些特點而盲目效仿大城市甚至是特大城市、超大城市的運作模式發展新質生產力。二是要從本縣的具體情況出發，把握好自身的基礎、優勢、潛力和需要等發展新質生產力。基于此，縣域發展新質生產力應特別重視這樣幾點：
第一，充分考慮資源要素的現狀及自身具有的整合資源要素的能力，做到盡力而為、量力而行。發展新型產業和新質生產力不能見高就攀、見新就上，也不要面面俱到、四面出擊。應堅持突出重點，選擇有支撐能力的若干新型產業和創新項目，一舉突破、持續推進。盲目冒進、一味模仿，都會造成事與愿違、勞民傷財的后果。
第二，立足現有基礎，充分發揮比較優勢，以特求新，以特爭先。各個縣域的情況千差萬別，但都會有自身的比較優勢。發揮比較優勢是地區快速發展的最佳路徑，也是發展新質生產力的最佳路徑。與此相聯系，要注重突出特色、塑造特色。特色發展不僅抓住了比較優勢，有效回避了地區競爭，也能夠使自身在發展新質生產力的進程中處于主動地位，有利于實現后來居上。注重發揮比較優勢、發展特色經濟還有利于推進區域合作，通過優勢互補、協同配套增強發展新質生產力的能量。縱觀國內那些縣域經濟發展好的地區，“一縣一品”或“一鎮一品”占據了較大的比重，有一些縣的某種產品在全國和全世界市場中都處于絕對優勢。
第三，堅持先立后破，注重增量優化，多行添加之策。新質生產力的發展應充分體現接續性和累積性，縣域經濟實力單薄，產業培育極為不易，更應重視保護與承繼。在產業更新替代方面，切不可簡單地一破或一棄了之，以至于出現產業斷代，導致生產力急速下降。要堅持實施先立后破或邊立邊破的原則，沒有接續產業不要輕易摒棄已有產業。在這方面，應當排除一個錯誤的認識和做法，即把傳統產業視作低端產業而盲目予以淘汰。傳統產業和現代產業并不是對立的或截然分離的，現代產業的發展往往建立在傳統產業的基礎之上，傳統產業也不等于低端產業，一經技術賦能，都能成為名副其實的現代產業，普通汽車轉型為智能汽車就是生動的例證。在新舊動能轉換的過程中，當新的動能未能有效培育起來時，切忌把舊的產能輕易進行淘汰。盲目關停企業和淘汰產業必然會帶來經濟的失速，還會毀掉經濟長期發展的基礎。我理解，發展新質生產力并不意味著都要搞戰略性新興產業和未來產業，傳統產業的承繼發展與改造提升也是發展新質生產力的重要內容。應當記住，傳統產業是縣域發展的基礎，持續增長的本盤，要著力于通過技術更新實現轉換提升。在產業發展和新質生產力發展方面應多做加法，包括加政策、加技術、加合作等，與此同時在優化增量方面下足功夫。
二、堅持“三產”并舉，在“提升”上做文章
基于發展新質生產力發展農村產業，應著眼于提升和優化各類產業，切實抓好三個方面的工作。
第一，要發展高質量、高效益農業。農業是縣域經濟之本，也是國民經濟之命脈、人民生活之依托，是絕不可以舍棄的。當然這不是說縣域只能發展農業，也不是說有條件的縣不可以搞全面工業化。但對大部分縣域來說，農業仍然是主業，還是要作為重點發展好。但發展農業的關鍵不是年復一年地復制舊品種、舊模式，而是要提升農業、優化農業，核心是提升農業的附加值、優化農業的品種結構，主要是通過科技、政策與體制手段等將一般性農業改造成為觀光、旅游、綠色、生態等特色農業，毫無疑問這些特色農業將大大提高農業的附加值或經濟效益。
第二，要壯大縣域富民產業。近幾年，中央多次對此做過強調。有條件的縣域應把這類產業的培育拓展作為重中之重。這類產業主要是非農產業。發展這類產業還是要堅持因地制宜的原則，充分發揮自己的基礎優勢。要通過培育、移植、承接、合作等多種途徑大力培育發展鄉村新業態、新動能。通過發展非農產業，進一步提升農村產業結構的水平，并依此提升經濟效益。借此機會提一句，中央強調發展低空經濟，我以為這一產業很適合于縣域，可以解決很多棘手的難題，這也是發展新質生產力的重要內容，各縣域對此應予以高度重視，積極創造條件加快發展。
第三，要深入推進一二三產業融合。一二三產業的融合實際上是一種集成創新，不僅能提高產業結構的現代化程度，也能通過創新業態提高農村產業的附加值，各縣域對此應予高度重視。當然，這項工作的前提是要有比較豐富或包羅一二三產的產業門類，否則就失去了融合的基礎。縣域在發展農業的同時應大力推進各類工業和現代服務業的發展。拓展產業門類，推進一二三產融合，需要各縣域創造性地挖掘自身的潛力，更需要借助城鄉融合的體制機制加以推動。
三、堅持城鄉融合發展，在“聯動”上找出路
振興縣域經濟，加快實現農村農業現代化，單靠農村自身是難以做到的，必須走城鄉融合的道路，而融合的實質內容之一是強化以城帶鄉、以工補農。實現以城帶鄉、以工補農需要國家政策的大力促進，需要城市的自覺行動，也需要縣域采取強有力的手段積極推動，而最為重要的手段就是要深化重要領域的改革。主要是做好三個方面。
第一，深化“放管服”改革，不斷優化營商環境。優化營商環境的方向和重點應該是從“給方便”延展到“壯信心”。這些年各地營商環境建設取得了不小的進展，這一建設主要是依托“放管服”改革進行的，基本內容在于減少審批項目、優化審批程序、完善審批方式，其目的在于給市場主體以方便或實惠。這樣做很好，很必要，但是還不夠。市場主體特別是投資者最需要的不是減免稅收，也不僅是將跑幾次變為“最多跑一次”，他們最需要的是制度的公正、政策的穩定和市場的健康發展，歸根結底需要的是對政府和市場的信心，有了這種信心，他們就會開心、舒心和癡心地去開展投資經營。縣域把各類企業引進來，也就是把各類產業移植過來；把高科技企業吸引過來，就意味著高科技產業和未來產業的發展壯大。所以要把營商環境建設的重點轉移到完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟的基礎制度上來。應該說在這方面仍有不少問題需要解決。對人才也好，對企業也好，有些地方在招進之前可謂求賢若渴，招入之后則棄之敝履；招進之前是敬之如賓，招入之后視作隨從部下。有的地方朝令夕改，讓企業無所適從；個別地方甚至搞“關門打狗”、“甕中捉鱉”那一套惡劣做法。我在地方調研時曾了解到這樣的情況，有些地方工資獎金無錢發放就到企業搞攤派，企業如果不順從，就運用各種手段進行打壓，結果是企業的關停破產。營商環境被破壞了，外面的企業也就不愿來了。
第二，推進“三權”分置改革，積極發展規模經營。這樣做的目的是為城市優勢企業、先進技術手段、現代經營模式等關鍵要素進入農村創造條件。前面我強調單純依靠農村是實現不了農村農業現代化的，這里我還要強調另一點，即固守“一畝三分地”的經營模式是對接不了農村農業現代化的，自然也是發展不了新質生產力的。這個道理其實很簡單，“一畝三分地”的經營模式實現機械化都有困難，自然不利于創造新質生產力。我們要堅持農村聯產承包責任制，但不等于固化“一畝三分地”的經營模式。既要堅持聯產承包責任制，又要發展新質生產力、推進農村農業現代化，就必須走規模經濟的道路。中央已經明確提出實行“三權”分置改革，即通過土地所有權、經營權、承包權的分置，解決規模化經營的問題。有了規模化才會有潛在的經濟效益，而有了潛在的經濟效益，才能把城市的優勢企業吸引過來，或者說這些企業進入農村才有用武之地。而優勢企業進入了農村，自然就會把現代技術手段、先進的生產經營模式等帶到農村。這樣才會有農村的快速發展，有一二三產業的融合，有新質生產力的不斷增長。發展規模經營，還要進一步深化戶籍制度改革，進一步降低農民進入各類城市的門檻、加快農村轉移人口市民化，讓更多的農民進入城市。
第三，深化破除二元結構改革，實現城鄉要素平等交換、雙向流動。二元結構的形成有其歷史的必然性，也有與國情相適應的合理原因，但它的確造成了對農村和農業有形無形的剝奪。農村生產要素特別是土地資源的價值被嚴重低估，農產品被長期低價輸送給城市、工業和非農業人口，農村人口、資源的活力和能量受到了二元體制的嚴重壓制。因此，實現農村農業現代化必須大力破除二元結構體制。解決這個問題牽涉到多方面的體制和深層的利益關系，但必須痛下決心。這是全面深化改革、構建高水平社會主義經濟體制的關鍵性內容，是廣大農村和農民的殷切期待，而這些年國家綜合實力的大幅提升也為解決這個問題創造了有利條件。要賦予農村人口平等的發展機會和人身權利，要大力推進基本公共服務均等面向農村和農民，要運用市場規則配置農村資源和要素。把這些問題解決了，城市的虹吸效應就會轉變成為輻射效應，農村人才向城市單向轉移的問題也就能有效解決。而有了這一切，農村發展新質生產力就有了良好的基礎和優越的條件，農村現代化建設也就能加速推進。
這就是我關于縣域經濟和新質生產力發展這一問題所闡述的一些看法，沒有經過十分縝密的思考，不一定正確，請與會的同志進行批評指正。謝謝。
(作者系中國區域經濟學會顧問，中國區域科學協會名譽會長，國家發改委原副秘書長，中國區域經濟50人論壇成員；來源：范恒山教授在2024年8月17日“縣域經濟與新質生產力發展”金臺圓桌研討會上的主旨講話。)
(掃一掃，更多精彩內容！)
