習近平總書記指出，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。縣域經濟的轉型升級對于優化經濟布局、促進區域協調及實現共同富裕具有深遠意義。本報告基于我國1866個縣域（含縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗、特區、林區），首先探討我國縣域經濟的現狀與特性，其次分析制約縣域經濟發展的主要難題，最后提出促進縣域經濟高質量發展的對策建議。
一、我國縣域經濟發展現狀和特征
（一）經濟總量持續攀升
縣域經濟總量不斷壯大，“千億縣”發展迅猛。我國縣域GDP從2000年的4.07萬億元上升至2022年的46.69萬億元；人均GDP從0.52萬元提升至5.21萬元，增長近10倍。其中，以“千億縣”為代表的經濟強縣表現突出，據賽迪顧問數據顯示，截至2023年，全國GDP超過千億的縣域達到60個，GDP總量為9.6萬億元，占全國比重為7.6%，人均GDP約為全國平均水平的1.7倍。
（二）產業結構顯著優化，但支柱產業量小質弱
“農業大、工業小、三產弱”的結構性問題有所緩解。縣域三產結構由2000年的28.2:40.5:31.3轉變為2022年的14.3:42.6:43.1，經濟結構向更加多元和高級化方向發展。第二產業總體占比穩定并略有增長，但在“千億縣”產業結構中占比高達50%，是其縣域經濟增長的核心驅動力。全國層面第三產業占比顯著增長，逐步超過第二產業，成為縣域經濟最重要的組成部分。
（三）就業承載能力有所提高
縣域就業吸引力增強，吸引勞動力回流。縣域經濟發展吸引農業轉移人口就地就近就業，農民工外出務工半徑縮短。2022年，選擇在本地（主要是縣域）就業的農民工數量達到12372萬人，增長率達2.4%，而外出農民工的數量增速僅為0.1%。縣域就業群體趨向多元化，高層次人才占比上升。麥可思報告顯示，相較于2018屆畢業生，2022屆本科生到縣級城市及以下地區就業的比例增長25%。
（四）經濟環境相對穩定
居民購買力增強，縣域消費市場趨于多元化、品質化。國金證券研究所數據顯示，2021年縣域社會消費品零售總額占全國比重達46.3%，縣域網絡零售額占全國比重升至33.5%。這標志著縣域消費規模逐漸龐大，且突破了傳統消費的時空限制。消費內容向服務領域擴展，反映出縣域居民對高質量生活方式的追求和消費偏好的升級。以美業為例，根據大眾點評POI數據，2023年前三季度縣域地區新開商戶數量相比2022年同期增長148%，高于全國平均水平。
二、促進縣域經濟高質量發展的對策建議
（一）總體思路
以功能定位為導向，推進縣域經濟分類發展：核心城市周邊縣域培育城郊“新城”；產業商貿等節點型縣域培育區域新增長極；人口流失縣域精明收縮、加速就近就地城鎮化。
具體而言，鼓勵都市圈核心城市周邊的縣域積極融入核心城市產業鏈條，加強基礎設施互聯互通、強化產學研協同合作，適當發展核心城市疏散的勞動密集型產業，成為產城融合、職住平衡、生態宜居的城郊“新城”。支持已具有一定專業化集聚水平、人口密度較高的節點型縣域繼續扎根“小精尖”特色產業，并以產業鏈聯動的形式，強化縣域經濟的區域品牌效應，成為區域新增長極。對于產業基礎薄弱、常住人口低于20萬且持續流失的縣域，亟需對其空間體系進行精明重構、收縮轉型，在精明收縮的空間范圍內優化公共服務、改善人居環境，促進人口就近就地城鎮化，遏制人口外流趨勢。
（二）對策建議
1.人才興縣，保障縣域經濟引才用才
一是加快就地就近城鎮化，將縣城打造為縣域人口集聚的核心區域。合理預測各縣（市）的人口城鎮化目標，引導縣域公共資源按常住人口規模進行配置。推進三產融合，依托縣域比較優勢重點發展農產品加工等勞動密集型產業，吸納農村勞動力，推進“工農兼業”的就地就近城鎮化。二是確保人口“流得出”“回得來”，為縣域經濟發展提供充足的人力資源。著力增加縣城基礎設施供給，提高公共服務質量，推動縣域內農業轉移人口進入縣城舉家落戶。放寬“非轉農”戶口回遷和土地承包、宅基地使用限制，鼓勵各類群體以“城鄉兩棲”“半工半耕”等靈活方式參與縣域經濟。三是加大對高層次人才的“引育留用”力度，促進人才柔性流動。鼓勵各地采用“縣引企用，雙向進入”的管理模式，在不變更人事關系和戶籍關系的情況下，促進人才在公私部門間柔性流動，以更靈活的身份精準參與到縣域重點發展領域。
2.產業強縣，培育縣域經濟新增長點
一是因地制宜，打造特色產業集群。站在連接城鄉、服務市場的高度，打造“一縣一品”“一業一品”的特色縣域經濟。通過完善基礎設施、改善公共服務、優化營商環境等舉措，推動要素資源向縣城產業平臺集聚，進而打造輻射縣域、吸納就業的高質量產業集群。二是數字賦能，提高產業附加價值。推動數字經濟等新興業態與縣域經濟的有機融合。大力發展農村電商、直播帶貨、在線服務平臺等，打造縣域公共品牌，使其對接更廣泛市場需求，并提升品牌影響力和市場競爭力。三是區域協同，推動傳統產業轉型。加強縣域、縣市間產業合作，鼓勵有條件的縣主動與（特）大城市對接，發展“飛地經濟”或共建產業園區，推動縣域產業迭代升級。
3.資金促縣，激活縣域經濟造血潛能
一是加強縣級財政管理，確保縣級財政資金精準使用。通過數字化手段提升財政透明度，優先保障教育、衛生、基礎設施等關鍵領域的投入，嚴格控制非必要支出。加強縣級債務監控管理，建立健全債務預警和化解機制，避免過度負債。二是發揮財政資金撬動作用，構建多元投融資體系。中央和省級轉移支付資金應精準滴灌欠發達縣域，并對國家重點生態功能區縣域、農產品主產區縣域、邊境縣域予以獎補；引導各類資金在縣一級進行統籌，創新使用基礎設施REITs等融資工具保障重大項目落地；完善縣域金融服務體系，推動金融機構存款更多用于支持本地產業；參照浙江省安吉等地的經驗，探索構建生態產品價值實現機制，使“綠水青山”轉化為“金山銀山”。三是建立健全民營企業服務體系，激活民間資本。引導稅收、融資等優惠政策向民營經濟傾斜，重點扶持小微企業。縣級政府扮演好“店小二”角色，建立健全覆蓋信用擔保、信息服務、知識產權保護等環節的民營企業服務體系，更好發揮民營企業在縣域經濟中的主體作用。
（作者系浙江大學公共管理學院副院長、教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：中國發展改革 微信公眾號）
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