“留守村”的貧困不僅僅表現(xiàn)為收入低下，更表現(xiàn)為社會(huì)功能的弱化
留守與貧困有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。集中連片的貧困地區(qū)多是生態(tài)環(huán)境脆弱、資源緊缺和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣的地區(qū)，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入很低。同時(shí)，這些地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足。在這種情況下，那些希望脫貧致富的農(nóng)民便只能選擇外出打工。然而貧困地區(qū)外出的勞動(dòng)力多數(shù)缺少技術(shù)，只能在低端的就業(yè)崗位就業(yè)。這些工作收入較低且不穩(wěn)定，使得他們只能選擇將老人和孩子留在農(nóng)村。
所謂“留守村”的貧困問題，實(shí)質(zhì)上是村里留下來(lái)的貧困老人和兒童的問題，是一個(gè)特殊群體的貧困問題。因?yàn)槭翘厥馊后w的貧困，所以與一般的貧困有不同之處：“留守村”的貧困不僅僅表現(xiàn)為收入低下，更表現(xiàn)為社會(huì)功能的弱化。因?yàn)椤傲羰卮濉钡闹饕獎(jiǎng)趧?dòng)力在外務(wù)工，盡管他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)的收入也很低，但是按農(nóng)村貧困的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，多數(shù)家庭的收入都會(huì)高出貧困線。如果僅從收入的角度看，其中許多家庭似乎都已經(jīng)脫貧，但是如果從社會(huì)層面來(lái)講，這些留守在村莊的老人和兒童仍然處于貧困狀態(tài)，因?yàn)榱羰氐睦先撕蛢和?jīng)常面臨著缺少正常的關(guān)愛，缺乏安全、醫(yī)療和教育保障等一系列問題，而這些問題的產(chǎn)生是因?yàn)椤傲羰卮濉弊鳛樯鐣?huì)單位已經(jīng)不能發(fā)揮正常的功能。
青壯年的大量外流導(dǎo)致了家庭和社區(qū)的功能不完善，也改變了村莊的治理結(jié)構(gòu)
在“留守村”，貧困首先表現(xiàn)為家庭結(jié)構(gòu)和功能的不完整，由于青壯年外出，僅留下老人和孩子，家庭缺少青壯年勞動(dòng)人口，導(dǎo)致其不能正常承擔(dān)贍養(yǎng)和養(yǎng)育的職責(zé)。在“留守村”，老年人日常得不到應(yīng)有的贍養(yǎng)和照顧，生病也無(wú)法得到及時(shí)的治療，更有甚者，許多老人不但得不到照顧，還要以年邁之軀照顧年幼的孫兒。同樣，缺少父母關(guān)愛的兒童在需要家庭關(guān)愛的時(shí)期無(wú)法得到家庭的良好教育，許多孩子甚至一年兩年也見不到父母，他們的教育和成長(zhǎng)都遇到許多困難。由于家庭只有老人和兒童，家庭的生產(chǎn)功能也受到削弱，有些人僅僅簡(jiǎn)單地種植一些土地，糧食產(chǎn)量不高，經(jīng)濟(jì)收入也很有限，也有些則完全放棄了生產(chǎn)，只依靠政府的補(bǔ)貼和外出打工者寄回家的有限收入。留守和貧困成為一個(gè)因果鏈，因?yàn)樨毨Ф獬鰧ふ页雎罚獬鲇謳?lái)新的貧困問題。
青壯年的大量外流也造成了社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能的不完整。由于青壯年的大量外流，社區(qū)基本上失去了自我發(fā)展能力。當(dāng)大量農(nóng)村青壯年外流以后，許多農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目根本沒有辦法實(shí)施，道路不能得到正常維護(hù)，灌溉系統(tǒng)年久失修，即使有國(guó)家的資金補(bǔ)貼，在項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施中缺少當(dāng)?shù)厝说膮⑴c，許多項(xiàng)目也無(wú)法落實(shí)，即使項(xiàng)目建成，也會(huì)因?yàn)槿鄙倬S護(hù)而不能發(fā)揮正常作用。這使扶貧項(xiàng)目面臨著兩難問題，許多留守村莊就是貧困村，需要扶貧項(xiàng)目的支持，但是項(xiàng)目進(jìn)入以后又很難發(fā)揮應(yīng)有的效果。
青壯年的外流還改變了村莊的治理結(jié)構(gòu)。由于“留守村”的大量精英外流，村莊留守的老人和兒童缺少參與村莊公共事務(wù)的能力，從而造成村干部權(quán)力的膨脹。在一些留守村莊，由于缺少公開和透明的機(jī)制而經(jīng)常出現(xiàn)資源分配的不公平，特別是扶貧資源。用于支持貧困戶的項(xiàng)目資金很容易被非貧困戶所占用，而真正的貧困戶卻被排斥在外。當(dāng)然造成這種現(xiàn)象的原因很多，比如有些項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理，一些農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目明顯不適合“留守村”的需求。但是村莊的權(quán)力缺少約束，資源分配的不透明和民主監(jiān)督的缺位也是這種現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。不僅一些扶貧開發(fā)的資源有可能被那些相對(duì)較富裕家庭占據(jù)，甚至部分低保等補(bǔ)貼性資源也被那些有關(guān)系的但實(shí)際上不符合條件的家庭竊取。
傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目忽視了“留守村”的特殊需求
如果單純從經(jīng)濟(jì)收入角度看，到城市務(wù)工可以增加農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村貧困，但是如果從社會(huì)層面上說(shuō)，單純的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并不能解決農(nóng)村貧困問題。對(duì)于“留守村”來(lái)說(shuō)，大量勞動(dòng)力滯留在低端的城市就業(yè)崗位，不僅不能實(shí)現(xiàn)家庭進(jìn)入城市的愿望，甚至外出務(wù)工者向家里匯款也很有限，不足以維持農(nóng)村留守人員的生活需求。同時(shí)，大量人口外流給留守的貧困村民帶來(lái)了許多社會(huì)問題，特別是家庭和社區(qū)功能殘缺所帶來(lái)的問題。因此，在面對(duì)留守村貧困問題時(shí)，常規(guī)的扶貧措施作用并不明顯。
傳統(tǒng)的扶貧措施主要集中在解決貧困人口的收入問題上。開發(fā)式扶貧主要通過改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高貧困人口的人力資本，推動(dòng)貧困人口進(jìn)入市場(chǎng)來(lái)增加收入。但是“留守村”缺少適用這些措施的扶貧對(duì)象，因?yàn)橹饕膭趧?dòng)力已經(jīng)外流，而留在村中的人口已經(jīng)很難從事創(chuàng)收活動(dòng)。由于沒有勞動(dòng)力從事生產(chǎn)，大量的扶貧項(xiàng)目也就很難在“留守村”實(shí)施。即使有些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)在“留守村”實(shí)施，也多采取統(tǒng)一招標(biāo)的方式交給一些企業(yè)來(lái)執(zhí)行，村民很少能夠直接參與這項(xiàng)扶貧項(xiàng)目。開發(fā)式扶貧盡管在某種程度上可以促進(jìn)“留守村”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是卻很難使村莊中最貧困人口受益。
盡管“留守村”在貧困村中占的比重較大，但是傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目很少考慮到“留守村”的特殊需求。比如扶貧項(xiàng)目很少有針對(duì)老年貧困的項(xiàng)目，無(wú)法接受應(yīng)有的醫(yī)療，缺少必要的看護(hù)和照顧，以及老年人精神生活無(wú)法得到滿足等問題，對(duì)于“留守村”的貧困老人來(lái)說(shuō)尤其嚴(yán)重。另一方面，對(duì)于兒童來(lái)說(shuō)，政府出臺(tái)的多項(xiàng)補(bǔ)助措施在很大程度上緩解了一般貧困家庭兒童就學(xué)所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力，但是在“留守村”，貧困家庭的兒童所面臨的問題更復(fù)雜，包括兒童的安全、兒童的教育和兒童的陪護(hù)等等，因?yàn)楦改覆辉诩遥@些問題表現(xiàn)得更為突出。老人和兒童這兩個(gè)特殊群體是“留守村”中最貧困的群體，但是在一般的扶貧規(guī)劃中卻很少有針對(duì)性的措施。
與“留守村”的扶貧和發(fā)展有關(guān)的政府部門很多但也有一定側(cè)重，如針對(duì)老人問題更多由民政部門負(fù)責(zé)，兒童問題更多由教育部門負(fù)責(zé)。這些部門也出臺(tái)了許多政策來(lái)幫助“留守村”的貧困人口，但是部門之間和政策之間還缺少有效的銜接。比如現(xiàn)在教育部門多關(guān)注的是學(xué)校教育，但是對(duì)于“留守村”的兒童來(lái)說(shuō)，學(xué)校外的教育更重要。學(xué)校外的教育需要家庭和社區(qū)的配合，這兩塊往往是政策的空白區(qū)。
此外，傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目也很少關(guān)注到扶貧項(xiàng)目的治理問題，盡管扶貧項(xiàng)目一直強(qiáng)調(diào)要瞄準(zhǔn)目標(biāo)，并且也采取了相應(yīng)的措施，比如透明公開是最常用的解決在扶貧項(xiàng)目中的以權(quán)謀私問題的措施，但是這些措施在“留守村”很難發(fā)揮實(shí)際作用，因?yàn)椤傲羰卮濉钡睦先撕秃⒆訋缀鯖]有或很少有機(jī)會(huì)關(guān)注到這些問題。
在“留守村”實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的制度創(chuàng)新
滿足“留守村”特殊貧困群體的需求是扶貧的首要任務(wù)。老人和兒童是“留守村”的弱勢(shì)群體，要建立相應(yīng)的制度解決他們的貧困問題。對(duì)于貧困老人來(lái)說(shuō)，要解決老有所養(yǎng)的問題不僅僅是保證生存的經(jīng)濟(jì)收入，而且還包括相應(yīng)的醫(yī)療和照顧，而兒童的問題主要在于包括家庭教育在內(nèi)的教育和安全問題。從這個(gè)角度上說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧不僅僅是要將扶貧資源瞄準(zhǔn)在那些需要幫扶的老人和兒童身上，更要采取適合特殊群體需要的措施，解決他們的實(shí)際問題。
要在“留守村”實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)和幼有所教，就需要改變傳統(tǒng)的扶貧方式，民政、教育和衛(wèi)生等政府部門需要通力合作，打破部門的界限，探索建立綜合的大扶貧體系。從目前來(lái)看，對(duì)于貧困老人和兒童，社會(huì)支持的力度還不夠，許多地區(qū)的低保只是大體上與國(guó)家公布的貧困線持平，農(nóng)村養(yǎng)老金還比較低，這些標(biāo)準(zhǔn)都還沒有考慮到“留守村”貧困老人和兒童的特殊需求，不足以讓他們生活得舒服。缺少家庭和社會(huì)支持意味著他們維持生存的成本增加很多。因此需要地方政府綜合考慮缺少家庭和社區(qū)支持的老人和兒童的特殊需求，制定相應(yīng)的支持政策。
要滿足留守群體的社會(huì)和精神需求不僅僅需要政府相關(guān)部門的投入，更重要的是完善家庭和社區(qū)的功能。目前可以采取的措施是通過加強(qiáng)社區(qū)的功能來(lái)替代部分家庭的功能，比如完善社區(qū)服務(wù)，從而幫助留守的貧困人口得到來(lái)自社區(qū)的支持。完善社區(qū)功能一方面可以從改善政府的服務(wù)入手，針對(duì)“留守村”的扶貧不僅要投入開發(fā)式扶貧項(xiàng)目，更要考慮由政府向留守地區(qū)派出諸如農(nóng)村社工一類的專業(yè)人員，對(duì)村莊中的貧困老人和兒童進(jìn)行有針對(duì)性的幫助。其次要關(guān)注“留守村”的組織建設(shè)，許多地區(qū)的實(shí)踐表明，建立服務(wù)留守人員的組織，如老人協(xié)會(huì)等，并通過它們來(lái)開展社區(qū)文化活動(dòng)有助于煥發(fā)“留守村”的活力，也會(huì)激發(fā)社區(qū)成員通過自我服務(wù)，從而為社區(qū)的弱勢(shì)群體提供有效的幫助。
“留守村”是農(nóng)村發(fā)展在特定階段的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)全面小康，“留守村”治理是繞不過的問題。從目前來(lái)看，依靠“留守村”自身來(lái)改變村莊的治理結(jié)構(gòu)是比較困難的，這就需要引入外部力量。為了實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，各地區(qū)組織了扶貧工作隊(duì)進(jìn)入貧困村，指導(dǎo)脫貧工作，這對(duì)于“留守村”來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的機(jī)遇。通過扶貧工作隊(duì)的支持，激發(fā)“留守村”村民的活力，改善村民的精神生活，并逐漸吸引外出務(wù)工的青壯年回流。只有這樣，“留守村”才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的發(fā)展。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《國(guó)家治理》周刊2015年8月
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