“留守村”的貧困不僅僅表現(xiàn)為收入低下，更表現(xiàn)為社會功能的弱化
留守與貧困有著天然的內在聯(lián)系。集中連片的貧困地區(qū)多是生態(tài)環(huán)境脆弱、資源緊缺和農業(yè)生產(chǎn)條件惡劣的地區(qū)，因此農業(yè)生產(chǎn)的收入很低。同時，這些地區(qū)的非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，就業(yè)機會嚴重不足。在這種情況下，那些希望脫貧致富的農民便只能選擇外出打工。然而貧困地區(qū)外出的勞動力多數(shù)缺少技術，只能在低端的就業(yè)崗位就業(yè)。這些工作收入較低且不穩(wěn)定，使得他們只能選擇將老人和孩子留在農村。
所謂“留守村”的貧困問題，實質上是村里留下來的貧困老人和兒童的問題，是一個特殊群體的貧困問題。因為是特殊群體的貧困，所以與一般的貧困有不同之處：“留守村”的貧困不僅僅表現(xiàn)為收入低下，更表現(xiàn)為社會功能的弱化。因為“留守村”的主要勞動力在外務工，盡管他們在城市就業(yè)的收入也很低，但是按農村貧困的標準來衡量，多數(shù)家庭的收入都會高出貧困線。如果僅從收入的角度看，其中許多家庭似乎都已經(jīng)脫貧，但是如果從社會層面來講，這些留守在村莊的老人和兒童仍然處于貧困狀態(tài)，因為留守的老人和兒童經(jīng)常面臨著缺少正常的關愛，缺乏安全、醫(yī)療和教育保障等一系列問題，而這些問題的產(chǎn)生是因為“留守村”作為社會單位已經(jīng)不能發(fā)揮正常的功能。
青壯年的大量外流導致了家庭和社區(qū)的功能不完善，也改變了村莊的治理結構
在“留守村”，貧困首先表現(xiàn)為家庭結構和功能的不完整，由于青壯年外出，僅留下老人和孩子，家庭缺少青壯年勞動人口，導致其不能正常承擔贍養(yǎng)和養(yǎng)育的職責。在“留守村”，老年人日常得不到應有的贍養(yǎng)和照顧，生病也無法得到及時的治療，更有甚者，許多老人不但得不到照顧，還要以年邁之軀照顧年幼的孫兒。同樣，缺少父母關愛的兒童在需要家庭關愛的時期無法得到家庭的良好教育，許多孩子甚至一年兩年也見不到父母，他們的教育和成長都遇到許多困難。由于家庭只有老人和兒童，家庭的生產(chǎn)功能也受到削弱，有些人僅僅簡單地種植一些土地，糧食產(chǎn)量不高，經(jīng)濟收入也很有限，也有些則完全放棄了生產(chǎn)，只依靠政府的補貼和外出打工者寄回家的有限收入。留守和貧困成為一個因果鏈，因為貧困而外出尋找出路，而外出又帶來新的貧困問題。
青壯年的大量外流也造成了社區(qū)結構和功能的不完整。由于青壯年的大量外流，社區(qū)基本上失去了自我發(fā)展能力。當大量農村青壯年外流以后，許多農村發(fā)展項目根本沒有辦法實施，道路不能得到正常維護，灌溉系統(tǒng)年久失修，即使有國家的資金補貼，在項目規(guī)劃和實施中缺少當?shù)厝说膮⑴c，許多項目也無法落實，即使項目建成，也會因為缺少維護而不能發(fā)揮正常作用。這使扶貧項目面臨著兩難問題，許多留守村莊就是貧困村，需要扶貧項目的支持，但是項目進入以后又很難發(fā)揮應有的效果。
青壯年的外流還改變了村莊的治理結構。由于“留守村”的大量精英外流，村莊留守的老人和兒童缺少參與村莊公共事務的能力，從而造成村干部權力的膨脹。在一些留守村莊，由于缺少公開和透明的機制而經(jīng)常出現(xiàn)資源分配的不公平，特別是扶貧資源。用于支持貧困戶的項目資金很容易被非貧困戶所占用，而真正的貧困戶卻被排斥在外。當然造成這種現(xiàn)象的原因很多，比如有些項目設計不合理，一些農業(yè)開發(fā)項目明顯不適合“留守村”的需求。但是村莊的權力缺少約束，資源分配的不透明和民主監(jiān)督的缺位也是這種現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。不僅一些扶貧開發(fā)的資源有可能被那些相對較富裕家庭占據(jù)，甚至部分低保等補貼性資源也被那些有關系的但實際上不符合條件的家庭竊取。
傳統(tǒng)的扶貧項目忽視了“留守村”的特殊需求
如果單純從經(jīng)濟收入角度看，到城市務工可以增加農民收入，緩解農村貧困，但是如果從社會層面上說，單純的農民進城務工并不能解決農村貧困問題。對于“留守村”來說，大量勞動力滯留在低端的城市就業(yè)崗位，不僅不能實現(xiàn)家庭進入城市的愿望，甚至外出務工者向家里匯款也很有限，不足以維持農村留守人員的生活需求。同時，大量人口外流給留守的貧困村民帶來了許多社會問題，特別是家庭和社區(qū)功能殘缺所帶來的問題。因此，在面對留守村貧困問題時，常規(guī)的扶貧措施作用并不明顯。
傳統(tǒng)的扶貧措施主要集中在解決貧困人口的收入問題上。開發(fā)式扶貧主要通過改善農村基礎設施，提高貧困人口的人力資本，推動貧困人口進入市場來增加收入。但是“留守村”缺少適用這些措施的扶貧對象，因為主要的勞動力已經(jīng)外流，而留在村中的人口已經(jīng)很難從事創(chuàng)收活動。由于沒有勞動力從事生產(chǎn)，大量的扶貧項目也就很難在“留守村”實施。即使有些基礎設施項目建設在“留守村”實施，也多采取統(tǒng)一招標的方式交給一些企業(yè)來執(zhí)行，村民很少能夠直接參與這項扶貧項目。開發(fā)式扶貧盡管在某種程度上可以促進“留守村”的經(jīng)濟發(fā)展，但是卻很難使村莊中最貧困人口受益。
盡管“留守村”在貧困村中占的比重較大，但是傳統(tǒng)的扶貧項目很少考慮到“留守村”的特殊需求。比如扶貧項目很少有針對老年貧困的項目，無法接受應有的醫(yī)療，缺少必要的看護和照顧，以及老年人精神生活無法得到滿足等問題，對于“留守村”的貧困老人來說尤其嚴重。另一方面，對于兒童來說，政府出臺的多項補助措施在很大程度上緩解了一般貧困家庭兒童就學所面臨的經(jīng)濟壓力，但是在“留守村”，貧困家庭的兒童所面臨的問題更復雜，包括兒童的安全、兒童的教育和兒童的陪護等等，因為父母不在家，這些問題表現(xiàn)得更為突出。老人和兒童這兩個特殊群體是“留守村”中最貧困的群體，但是在一般的扶貧規(guī)劃中卻很少有針對性的措施。
與“留守村”的扶貧和發(fā)展有關的政府部門很多但也有一定側重，如針對老人問題更多由民政部門負責，兒童問題更多由教育部門負責。這些部門也出臺了許多政策來幫助“留守村”的貧困人口，但是部門之間和政策之間還缺少有效的銜接。比如現(xiàn)在教育部門多關注的是學校教育，但是對于“留守村”的兒童來說，學校外的教育更重要。學校外的教育需要家庭和社區(qū)的配合，這兩塊往往是政策的空白區(qū)。
此外，傳統(tǒng)的扶貧項目也很少關注到扶貧項目的治理問題，盡管扶貧項目一直強調要瞄準目標，并且也采取了相應的措施，比如透明公開是最常用的解決在扶貧項目中的以權謀私問題的措施，但是這些措施在“留守村”很難發(fā)揮實際作用，因為“留守村”的老人和孩子幾乎沒有或很少有機會關注到這些問題。
在“留守村”實施精準扶貧的制度創(chuàng)新
滿足“留守村”特殊貧困群體的需求是扶貧的首要任務。老人和兒童是“留守村”的弱勢群體，要建立相應的制度解決他們的貧困問題。對于貧困老人來說，要解決老有所養(yǎng)的問題不僅僅是保證生存的經(jīng)濟收入，而且還包括相應的醫(yī)療和照顧，而兒童的問題主要在于包括家庭教育在內的教育和安全問題。從這個角度上說，精準扶貧不僅僅是要將扶貧資源瞄準在那些需要幫扶的老人和兒童身上，更要采取適合特殊群體需要的措施，解決他們的實際問題。
要在“留守村”實現(xiàn)老有所養(yǎng)和幼有所教，就需要改變傳統(tǒng)的扶貧方式，民政、教育和衛(wèi)生等政府部門需要通力合作，打破部門的界限，探索建立綜合的大扶貧體系。從目前來看，對于貧困老人和兒童，社會支持的力度還不夠，許多地區(qū)的低保只是大體上與國家公布的貧困線持平，農村養(yǎng)老金還比較低，這些標準都還沒有考慮到“留守村”貧困老人和兒童的特殊需求，不足以讓他們生活得舒服。缺少家庭和社會支持意味著他們維持生存的成本增加很多。因此需要地方政府綜合考慮缺少家庭和社區(qū)支持的老人和兒童的特殊需求，制定相應的支持政策。
要滿足留守群體的社會和精神需求不僅僅需要政府相關部門的投入，更重要的是完善家庭和社區(qū)的功能。目前可以采取的措施是通過加強社區(qū)的功能來替代部分家庭的功能，比如完善社區(qū)服務，從而幫助留守的貧困人口得到來自社區(qū)的支持。完善社區(qū)功能一方面可以從改善政府的服務入手，針對“留守村”的扶貧不僅要投入開發(fā)式扶貧項目，更要考慮由政府向留守地區(qū)派出諸如農村社工一類的專業(yè)人員，對村莊中的貧困老人和兒童進行有針對性的幫助。其次要關注“留守村”的組織建設，許多地區(qū)的實踐表明，建立服務留守人員的組織，如老人協(xié)會等，并通過它們來開展社區(qū)文化活動有助于煥發(fā)“留守村”的活力，也會激發(fā)社區(qū)成員通過自我服務，從而為社區(qū)的弱勢群體提供有效的幫助。
“留守村”是農村發(fā)展在特定階段的產(chǎn)物，實現(xiàn)全面小康，“留守村”治理是繞不過的問題。從目前來看，依靠“留守村”自身來改變村莊的治理結構是比較困難的，這就需要引入外部力量。為了實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標，各地區(qū)組織了扶貧工作隊進入貧困村，指導脫貧工作，這對于“留守村”來說是一個重要的機遇。通過扶貧工作隊的支持，激發(fā)“留守村”村民的活力，改善村民的精神生活，并逐漸吸引外出務工的青壯年回流。只有這樣，“留守村”才能夠實現(xiàn)真正的發(fā)展。
（作者系中國社會科學院社會學研究所農村環(huán)境與社會研究中心研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《國家治理》周刊2015年8月
(掃一掃，更多精彩內容！)
