破解新時期農村發展的中國難題
陳文勝
中國農村經過從1949年到1979年三十年的社會改造和曲折發展，特別是經過1979年后三十年的改革開放，發生了翻天覆地的變化。改革開放初期中央連續五個“一號文件”推動了農村市場化改革，農村經濟社會不斷向現代化的方向邁進。2004年以來，中央又連續發布了九個以“三農”為主題的“一號文件”，每個“一號文件”都有新的舉措，使農村的改革不斷深入，惠農政策和措施不斷完善，為農村未來的發展奠立了堅實的基礎，也為中國應對外部經濟危機和經濟風險提供了有力的保障。十八大報告提出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”，這是繼“兩個趨向”重要論斷之后，黨在新時期為適應新形勢而求解“三農”問題作出的新論斷，也是對十七大在黨的文獻中首次提出“城鄉一體化”理論——“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的繼續和發展，為進一步推進農村經濟社會持續發展指明了方向。
一、新世紀農村發展的政策豐碑
2000年以來，中央圍繞著“三農”問題，從免征農業稅到加強農村基礎設施，從新農村建設到統籌城鄉發展，出臺了一系列強農惠農政策，采取了一系列有效的、切實可行的政策措施，給農民帶來“真金白銀”的實惠，使農民分享到社會發展的成果，體現了社會公平，贏得了億萬農民的衷心擁護。
1．免除農業稅。從2004年起到2006年，全國各省先后在兩年內免除了農業稅，這被譽為最大的“惠農政策”。不僅減輕了農民的負擔，而且免除了農民的精神壓力，消解了農民與基層政府的對立情緒，緩和了干群緊張關系，為農村發展解除了歷史性束縛。同時，使農民感受到國家關心農民、重視農業、發展農業的強大信息。因此，免除農業稅后，中國農業的發展出現了前所未有的快速推進，農民種田的積極性不斷高漲，對于有效吸納農村勞動力、提高農業現代化程度起到了歷史性的作用，成為中國農村發展的里程碑。
2．九年免費義務教育。義務教育是中國農村基礎教育的重大革命，是中國教育史上的里程碑，也是國家推進農村發展、提高農村農民素質的戰略之舉。農村學生從2007年春季開始免雜費，秋季全體享受免費教科書，從2008年開始實行全免費政策，不僅暫時解決了農民子女的上學難問題，減輕了農民的家庭負擔，更從精神上鼓勵了農民的生產積極性，最終將使中國農民的素質發生質的飛躍。同時，國家實行農村中小學免費義務教育，還相應提升了農村勞動力的素質，不僅為優化農村就業結構、促進農民就業起到應有的推動作用，而且為中國的工業化、城鎮化提供了源源不斷的人力資本。
3．鄉村公路建設。近幾年來隨著新農村建設的不斷推進，前所未有地加大了對鄉村公路建設的財政支持力度，“鄉鄉通工程”“村村通工程”等財政支持項目在全國各地鋪開，調動了社會各界的積極性，凝聚了民力，也凝聚了鄉村的民心。即使在最偏遠的多數鄉村，都已經建好了現代化的公路。農村公路建設方便了農民出行，減輕了農民的工作強度，加快了農產品的流通，減少了農民的生活和工作成本，為農村的發展暢通了致富途徑。
4．糧食補貼。2004年政府及時采取糧食補貼政策，加大對糧食生產的扶持力度，調動農民生產積極性，提高農民收入，當年糧食增產775億斤，扭轉了糧食減產勢頭，成為宏觀調控中的一個突出亮點，得到了各個方面的認同和肯定。近幾年，中央財政對農民實行直接補貼的范圍在不斷擴大，面積在大幅增加。到2014年，實現了糧食連續十年豐收，使中國農業發展處在一個歷史上最好的時期。可以說，糧食補貼為國家加強糧食宏觀調控奠定了基礎，搭建了一個很好的政策平臺。
5．新型農村合作醫療。新型農村合作醫療制度，從2003年開始在全國部分縣（市）試點，到2010年逐步實現基本覆蓋全國農村居民，是中國政府有史以來第一次為解決農民的基本醫療衛生問題進行大規模的財政投入，是黨中央、國務院為增強農民抵御大病風險的能力、保護農民身體健康、促進農村經濟發展和社會穩定作出的重大決策。它直接關系幾億農民的健康和利益，讓農民看得起病，看得好病，有助于消除農村貧困，有助于公共產品的均等化，有助于緩解城鄉二元差距，有助于社會對農民的有效反哺。
6．勞動力自由就業。農村勞動力自由就業是繼家庭聯產承包責任之后的又一個放活農村的改革里程碑，也是直接加快中國現代化的一個影響深遠的戰略決策。農民從土地的束縛下解放出來，成為自由的勞動者，使數以億計的農民在全國各地甚至世界各地流動。在中國歷史上，只有戰爭和自然災害才可能發生大規模的人口流動，在今天，這樣大規模的人口流動不能僅僅理解為農民的解放，對農村的發展方向將產生怎樣的影響？對中國的現代化進程將產生怎樣的影響？對世界的未來將產生怎樣的影響？答案也許遠遠超出我們的想象，我們至今還不可能預測。
支農惠農政策還有農機購置補貼、退耕還林補助、糧食生產大縣獎勵、小型農田水利建設、戶用沼氣池建設、農產品“綠色通道”等，對提高農業的綜合生產能力，增加農民的收入，提高農民的生活水平，促進農業和農村經濟的持續發展，進而提高農村的消費需求，啟動農村市場，擴大內需，強化國民經濟的基礎發揮了重大作用。
二、新時期農村發展的難題
中國農村的發展取得了巨大成就，特別是一些制度設置為農村進一步發展奠定了基礎，但農村正在進入全面轉型時期，既有機遇又有挑戰。與此同時，全球化對中國農村的發展帶來了諸多影響甚至全方位沖擊，農村進一步發展的難題成為新時期的重大課題。
1．農村勞動力大量剩余與企業“用工荒”現象并存。中國農村人口基數很大，農村資源的容納有限，因而農村剩余勞動力數量很大。近幾年外出打工的人每年都達1.5億左右，這還不包括農村的隱性剩余勞動力。這么龐大的數目，幾乎相當于我國現有的城市產業工人數量。因此，迫切需要加快中國工業化、城鎮化水平，不斷吸納更多的農村剩余勞動力。然而，最近幾年全國各地卻相繼出現了“用工荒”這樣一個最具中國特色的反向運動：一方面是農村勞動力大量剩余，另一方面是企業招不到工人，暴露了中國現行的發展模式急需調整，更暴露了城鄉二元的制度體系已經走到了盡頭。所以，如何解決農民工問題，是實現國民經濟轉型的鑰匙。
2．小農經營與大市場矛盾日趨嚴峻。中國市場經濟體制改革后，一方面，全球化背景下農業競爭面對的是國內外大市場，在市場體系中，整個現代工商業社會就像一臺機器，具有高度社會化的組織形式。組織化程度越高就越能在競爭中處于有利地位，越能占有定價權。另一方面，家庭聯產承包責任制雖極大地激發了農民生產積極性，但也形成了小農經營的慣性。特別是農民大多處于原子化和無組織的狀態，更是強化了小農經營模式，導致農業組織化、集約化程度提升緩慢，農業市場競爭能力低下。農業是效益最低的弱勢產業，除了不可知的自然災害以外，還要面對強勢市場的競爭。而農業生產是一家一戶的經營形式，農民無疑是以血肉之軀與整個現代工商業社會的機器去進行極不對稱的競爭。這個問題不解決，農民就永遠被其他市場主體控制，農產品價格再高，利益也不會流入農民的手中。如果始終讓農民成為市場體系中的弱勢群體，“誰來種田”“誰來養豬”將會不斷成為中國糧食安全和農業發展的嚴峻問題。
3．人均耕地嚴重不足與耕地拋荒逐年加劇。中國的人均耕地資源遠遠低于世界平均值，如在2011年人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，人均可耕地面積僅為世界平均值的40%，而且正在不斷下降。中央明確提出18億畝耕地紅線政策，要求實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。而由于農產品生產成本不斷攀升、農產品價格極不穩定、農業基礎設施普遍落后等因素造成農業的比較效益不斷下降，加上農民新生代厭農惡農，外出務工人數逐年增多，耕地拋荒卻在逐年加劇。當前農村，特別是山區和丘陵地區的農村，大面積全年拋荒的耕地隨處可見，原來很多種雙季稻的已經看不到了，單季稻已是常態。一方面是中國農業發展受到資源環境的雙重約束，耕地日益成為越來越稀缺的寶貴資源；而一方面是耕地拋荒在逐年加劇，不僅造成土地資源浪費，更直接影響到國家糧食安全，影響到農業可持續發展。
4．農村資金不斷流出與資金嚴重短缺相呼應。隨著國內工業化、城鎮化的步伐不斷加快，農業與工業、農村與城市爭奪資源要素的競爭日趨激烈。農業地區大多基礎設施薄弱，工商業發展落后，迫切需要持續加大資金要素投入。而農業大縣大多是財政弱縣，可用財力少，且農村金融服務體系不完善，資金嚴重短缺，對農村投入嚴重不足。由于農村勞動生產率較低，農業是弱勢產業，一方面，造成資金很難愿意進入農村，另一方面，農村的資金不斷外流，進入城市、工業等高回報的非農產業。這樣就造成了農村資金不斷流出與資金嚴重短缺的惡性循環，加速了農村發展資金的貧血，也加劇了城鄉資源要素配置的失衡。
5．西方強化農業國家戰略與中國“唯工業化論、城鎮化論”的狂熱。在全球經濟競爭中，糧價暴漲所形成的糧食危機不時引發一些國家和地區的社會危機，農業發展客觀上成為一個國家不可或缺的核心國際競爭力。美國、日本等發達國家制訂了明確的國家農業發展戰略，不僅是國家經濟戰略的組成部分，更是國家安全戰略的組成部分；不僅制訂了各個方面的農業保護政策體系，更制訂了強有力的財政補貼體系。同時，全球農業跨國公司“四大糧商”強化全球糧源、物流、貿易、加工、銷售“全產業鏈”布局，不僅已經控制全球80%的糧食貿易，而且控制了全球70%的油籽貿易。自從加入WTO以后，中國的農業不斷地受到來自國際市場競爭的挑戰。最近10年來，盡管中國農業發展處于歷史上最好的時期，實現連續八年增產，但農產品國際進口數量卻越來越大。其中2011年農產品進口就超過了中國總產量的十分之一，大豆進口量占全球大豆出口總量的57%。什么原因呢？筆者在鄉村調研時，基層干部形象地概括為：“中央是口號農業，地方是口喊農業，農民是口糧農業。” 因為無論是地方干部還是農民，興奮點都不在農業上而在工業和城鎮上。經濟發達的地方，工業化、城鎮化不僅放大效應明顯，更容易看得到實際效益，而且本來就是自身的優勢，絕不會自廢武功棄長揚短。產糧大縣大多是經濟窮縣，而糧食安全的國家責任是被強加的，因為靠生產糧食和糧食補貼是不可能脫貧致富的，只有狂熱地招商引資，發展工業、發展城鎮才能脫貧致富，才能實現管轄地方的長治久安。所以，盡管中央連續下達了9個“一號文件”明確“三農”工作為“重中之重”的指導思想，但在實際工作中形成了“唯工業化論、城鎮化論”的主導思想，缺乏應有的戰略思考。
三、破解農村發展難題的戰略對策
長期以來，農村發展問題始終沒有得到根本解決，城鄉差距進一步拉大，一個最大最突出的問題就是工業化和信息化、城鎮化、農業現代化不同步、不匹配，農業現代化是“短板”，造成城鄉二元發展，形成城鄉經濟社會二元結構。究其根本原因，就是改革未能深入推進，無論是經濟改革還是行政體制改革都必須觸及根本問題，破除體制機制性障礙。黨的十八大報告提出“四化同步”、城鄉一體化的發展思路，是對解決“三農”問題路徑的頂層設計，深刻表明黨中央對解決“三農”問題的思路更加清晰、方向更加明確、措施更加具體。
1．破除城鄉二元體制障礙，加快城鄉資源要素流動。農村、農業的現代化，迫切需要與國內國外的資源要素、省內省外的資源要素、縣內縣外的資源要素、城市和工業的資源要素進行區位重組和優化配置，而當前農村的行政體制是一個傳統的行政架構——中央、省、縣、鄉、村，計劃管理色彩非常濃厚，在這個行政架構下各自坐地為王、畫地為牢地進行區位重組和資源要素配置，人為地阻礙了城鄉資源要素的有效流通。因此，破除城鄉二元的就業、就醫、就學、戶籍、住房、社會保障等剝奪農民國民待遇的體制障礙，是加快國民經濟轉型的一個戰略性問題。因此，十八大報告提出要統籌推進城鄉社保體系建設，“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，“要加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務”。
2．創新城鄉一體化進程中的社會管理，促進城鄉社會融合。一是對流動人口管理變治安管理、計劃生育管理為新居民管理。要消除因戶籍和身份原因的分割管理和不平等待遇，無論新老居民均能平等地享受社會公共服務，加快農民和市民城鄉順暢而快捷流動，增強城鄉社會發展的活力。二是對社會穩定維護變單一的信訪渠道為全方位的基層民主協商和民眾訴求表達機制。要不斷創新基層民主協商機制、多渠道的群眾訴求表達機制、符合群眾需要的矛盾調處機制、民主公民愿望的權益保障機制，形成開放包容、一體化發展的城鄉社會。三是對社會管理變政府全面掌控為逐步放權于社會組織進行自我管理。關鍵是提高社會的組織化程度，以提高自我管理能力，實現社會矛盾的自我消解，增強城鄉社會的凝聚力和自我融合能力。
3．構建城鄉文化一體化發展體系，提升城鄉發展競爭力。構建城鄉文化一體化發展體系，就是一方面要將工業文明和城市文明中的科學技術等現代要素武裝農民，以農業經營主體培育實現農村內生增長，以科技支撐體系完成農村創新驅動，使之成為農村發展的第一推動力。另一方面要以中國農村獨特的區域文化、地方文化、鄉土文化為內核，在與現代的工業文明、城市文明、世界文化的碰撞中，建立各具特色的新鄉村文化，不僅要使之成為各個鄉村、各個縣域發展的核心競爭力，而且要使之成為區域內城市發展獨具的競爭優勢。
（作者系湖南省社會科學院農研中心研究員、湖南省農村發展研究院首席專家）
來源：中國鄉村發現 2015年3期
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