30多年前，雖然我國的整體福利水平與今天無法相比，西方世界也將中國列為貧困國家，但貧困并不是當時的大眾話語。當然，這除了與當時的社會分化程度很小、人們的相對貧困感不強有關(guān)之外，與當時我們信息相對閉塞，不了解外部世界的發(fā)達程度也不無關(guān)系。
而當一個國家內(nèi)制約經(jīng)濟發(fā)展的制度性因素被逐漸消除之后，借助于相對公平的政治、經(jīng)濟和社會條件和已有的基礎(chǔ)設(shè)施和教育水平，在助推經(jīng)濟迅速起飛的同時，使增長的效應平等地惠及到包括農(nóng)村貧困人口在內(nèi)的整個社會大眾，不斷減少貧困人口數(shù)量，就成為發(fā)展經(jīng)濟過程中要解決的重要問題之一。
我國農(nóng)村貧困格局的新變化
在經(jīng)濟高速增長和城市化快速推進的同時，地區(qū)差異和個人條件、發(fā)展機會等的差別逐漸造成了收入分配的不平等，在進入新世紀以后，這一問題愈加嚴重，農(nóng)村貧困格局在新的歷史時期有了新變化：一是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制下，快速的城市化和工業(yè)化進程催生大量的貧困人口，從貧困特性上，可將這種貧困稱之為轉(zhuǎn)型貧困，或短期性貧困和過渡性貧困。這個群體中的一部分人會在經(jīng)濟發(fā)展中獲得機會從而走出貧困，一部分人會隨著城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度的改善而保持在貧困線以上，還有一部分人則會落入貧困陷阱，這部分人即構(gòu)成了所謂貧困的增量；二是原來一直沒有擺脫貧困的，而且處于貧困代際傳遞狀態(tài)，在工業(yè)化和城市化過程中逐漸深陷貧困陷阱的人口，就處于我們說的絕對貧困，這個群體因陷入長期性的貧困而構(gòu)成貧困的存量。
由于經(jīng)濟增長的主要領(lǐng)域越來越遠離貧困人口所能從事的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的直接減貧效應越來越小。長期以來一直具有很強的減貧效應的農(nóng)業(yè)，在國民經(jīng)濟中所占的比重不斷下降，因此，除擁有相當大的資源規(guī)模之外，依靠傳統(tǒng)意義上的（小規(guī)模的）基于農(nóng)業(yè)開發(fā)的扶貧措施，很難解決尚存的農(nóng)村貧困問題。近幾年貧困問題之所以引起高度關(guān)注，主要就在于貧困存量減少的速度在下降，也就是在現(xiàn)有的經(jīng)濟社會條件下，貧困人口似乎很難走出貧困。事實上，大部分的貧困人口已經(jīng)落入結(jié)構(gòu)性貧困陷阱，這是新時期扶貧工作面臨的新挑戰(zhàn)。
農(nóng)村貧困治理的目標
面對前述的貧困格局，在目標上，一方面要防止處于轉(zhuǎn)型狀態(tài)的脆弱群體落入貧困陷阱。這些群體主要生活在中西部地區(qū)，由留守人口、流動人口和主要以小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲取收入的農(nóng)民組成。這些群體，除少數(shù)陷入絕對貧困以外，多數(shù)屬于脆弱群體。只要這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展保持一定的增速，加上改善社會保障制度以及采取阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移的積極措施，并注重提升人力資本水平，就能夠使很多農(nóng)民遠離貧困陷阱。另一方面，要幫助落入貧困陷阱的群體跨出陷阱。這部分群體主要生活在邊遠山區(qū)和自然條件較差的地區(qū)，呈現(xiàn)出明顯的多維度貧困的特點，自身脫貧難度較大。針對以上兩個目標，新時期的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，應著眼于如何減少貧困增量和存量兩個方面。
減少貧困增量的目的，是防止脆弱群體落入貧困。這個方面，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作可大有作為。農(nóng)村扶貧開發(fā)政策制定的初衷，主要是針對那些由于各種條件所限，特別是因區(qū)域經(jīng)濟條件欠缺而不能在經(jīng)濟增長中受益的群體，實施補償性的政策。一方面，其面對的是有能力但沒有條件擺脫貧困的人群；另一方面，其主要是圍繞經(jīng)濟開發(fā)、特別是以農(nóng)業(yè)為主的開發(fā)性活動進行的設(shè)計。因此，在轉(zhuǎn)型問題突出的地方，只要經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中對扶貧有足夠的優(yōu)先性考量，開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，就能夠在防止脆弱群體落入貧困陷阱方面發(fā)揮重要作用。
但是應注意的是，除了移民搬遷和建房補貼等少量項目具有一定的保障功能外，農(nóng)村扶貧開發(fā)政策本身并無直接的社會保障功能，也無法直接對接農(nóng)村流動人口和留守人口的需求，更無法直接阻斷貧困的代際轉(zhuǎn)移。除非一些有獨特資源的地區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)可以產(chǎn)生明顯的減貧作用以外，多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)，單純通過一般性、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來防止脆弱群體落入貧困陷阱非常困難。因此，今后的扶貧工作要考慮大扶貧的戰(zhàn)略，其中亦包括建立完善的社會保障制度，采取有效的阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移的措施等。
逐漸減少貧困存量是農(nóng)村貧困治理的第二個著眼點。與轉(zhuǎn)型性貧困不同，處于貧困存量中的貧困人口，大都處于長期性貧困的狀態(tài)。這部分群體具有多維度貧困、脫貧非常困難、存在一定的分層等特征。特別是處在最低端的群體，基本是完全需要被保護的人群，很難在一般性的開發(fā)式扶貧中受益，需要社會保障等制度的扶持。但是若有如互助性開發(fā)等特殊的開發(fā)措施，這個群體依然可以維持生計并在社會保障制度的助推下越過貧困陷阱。
新時期農(nóng)村扶貧新機制
緩解非收入性貧困。新時期，貧困更多地體現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口與城市人口、農(nóng)村富余人口相比較所呈現(xiàn)的相對貧困上。一方面，農(nóng)村貧困人口的收入雖然在不斷提高，但是尚未達到足以讓其走出貧困陷阱的臨界點；另一方面，非收入方面的貧困，如教育、健康、環(huán)境等諸多方面的支出也在消解農(nóng)村貧困人口從事經(jīng)濟活動產(chǎn)生的收入。因有限的收入被不斷投入到教育、健康、住房等方面，多數(shù)農(nóng)村貧困人口并沒有足夠的資金用于“擴大再生產(chǎn)”，以致自身缺少擺脫貧困的長期的“造血”功能。解決或消解非收入性貧困，要提高扶貧措施的“輸血”功能，使貧困人口能夠騰出資金并將其投入到“擴大再生產(chǎn)”的經(jīng)濟活動中，這等于提高了貧困人口的財產(chǎn)水平，并且將有助于貧困人口通過開展經(jīng)濟活動提高自身長久脫貧的能力。
確保貧困人口的收益。當前，貧困已經(jīng)呈現(xiàn)出某種結(jié)構(gòu)性特點，優(yōu)勢群體對扶貧資源和收益的捕獲非常明顯。任何扶貧項目一旦開始實施，條件相對較好的農(nóng)戶依托自身具有的資金和其他社會資源優(yōu)勢，往往會率先獲得項目支持，或者獲得更多的收益。這種情況，在那些采用“公司+農(nóng)戶”的方式開展扶貧實踐的資源豐富地區(qū)極易發(fā)生。因此，必須在制度設(shè)計層面尋找激發(fā)企業(yè)積極性的有效方式，同時建立起確保貧困人口收益的制度性機制。比如將扶貧資金折股和在公司派駐獨立財務人員等，當然這需要將扶貧資源交給貧困人口由其直接決策。
整合資源投入。盡管國家在貧困地區(qū)大規(guī)模投資，遺憾的是，不同部門的各種資源很難通過一個有效的瞄準機制被整合到扶貧開發(fā)中來。從目前的情況看，貧困凸顯的情況多存在于那些處于山區(qū)和邊遠地區(qū)的自然村落。因此，將貧困的自然村落作為消除“貧困死角”的基本單元，有利于各種資源的整合投入。需要把來自政府、民間和市場上不同類型和有不同使用要求的扶貧資源整合規(guī)范到科學的框架之中，并且能使這些資源的投入產(chǎn)生“積累”作用。基于貧困村的綜合投入，可以將投入的資源逐漸轉(zhuǎn)變成貧困人口擁有的物質(zhì)、文化、社會經(jīng)濟的財富存量，以此提高貧困人口的綜合財富水平。
改革、創(chuàng)新扶貧方式。扶貧資金以總額，而不是項目的方式下放到地方。同時，要考慮貧困人口如何參與決策的問題以及引入第三方的獨立監(jiān)測機制，否則將會出現(xiàn)新的資金使用方面的問題。此外，扶貧是系統(tǒng)性的社會工程，群眾運動式的參與和大批量干部駐村到戶等雖能強化對扶貧工作的支持力度，但若沒有很好的規(guī)劃和培訓，特別是沒有具體的項目任務，很容易使扶貧工作的開展流于形式。脫貧攻堅的難點，在于扶貧資源到達貧困人群的“最后一公里”往往出現(xiàn)“短路”。由于基層工作人員數(shù)量有限，各種事務都集中在他們身上，負擔累累，很多無力做到精準扶貧。因此，如何動員公益組織積極參與，對于實現(xiàn)精準扶貧具有重要現(xiàn)實意義。
制定科學、長遠的農(nóng)村扶貧規(guī)劃。由于貧困地區(qū)人口的不斷外流，貧困村出現(xiàn)了承載扶貧開發(fā)主體缺失的問題，對很多以留守人口為主的貧困村進行建設(shè)的確存在備受爭議的公共資源投入效益的問題，但是貧困鄉(xiāng)村作為貧困人口生產(chǎn)和生活的空間不會消失。把貧困村作為扶貧開發(fā)的綜合治理單元進行建設(shè)，同時對貧困人口進行個體幫扶將會成為未來農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容。故而制定科學、長遠的農(nóng)村扶貧綜合治理規(guī)劃，并按計劃分年度對其加以實施是從根本上解決農(nóng)村貧困問題的有益舉措。
（作者系中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、國務院扶貧領(lǐng)導小組專家委員會委員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊
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