30多年前，雖然我國的整體福利水平與今天無法相比，西方世界也將中國列為貧困國家，但貧困并不是當時的大眾話語。當然，這除了與當時的社會分化程度很小、人們的相對貧困感不強有關之外，與當時我們信息相對閉塞，不了解外部世界的發達程度也不無關系。
而當一個國家內制約經濟發展的制度性因素被逐漸消除之后，借助于相對公平的政治、經濟和社會條件和已有的基礎設施和教育水平，在助推經濟迅速起飛的同時，使增長的效應平等地惠及到包括農村貧困人口在內的整個社會大眾，不斷減少貧困人口數量，就成為發展經濟過程中要解決的重要問題之一。
我國農村貧困格局的新變化
在經濟高速增長和城市化快速推進的同時，地區差異和個人條件、發展機會等的差別逐漸造成了收入分配的不平等，在進入新世紀以后，這一問題愈加嚴重，農村貧困格局在新的歷史時期有了新變化：一是在城鄉二元結構的限制下，快速的城市化和工業化進程催生大量的貧困人口，從貧困特性上，可將這種貧困稱之為轉型貧困，或短期性貧困和過渡性貧困。這個群體中的一部分人會在經濟發展中獲得機會從而走出貧困，一部分人會隨著城鄉一體化的社會保障制度的改善而保持在貧困線以上，還有一部分人則會落入貧困陷阱，這部分人即構成了所謂貧困的增量；二是原來一直沒有擺脫貧困的，而且處于貧困代際傳遞狀態，在工業化和城市化過程中逐漸深陷貧困陷阱的人口，就處于我們說的絕對貧困，這個群體因陷入長期性的貧困而構成貧困的存量。
由于經濟增長的主要領域越來越遠離貧困人口所能從事的產業，經濟增長的直接減貧效應越來越小。長期以來一直具有很強的減貧效應的農業，在國民經濟中所占的比重不斷下降，因此，除擁有相當大的資源規模之外，依靠傳統意義上的（小規模的）基于農業開發的扶貧措施，很難解決尚存的農村貧困問題。近幾年貧困問題之所以引起高度關注，主要就在于貧困存量減少的速度在下降，也就是在現有的經濟社會條件下，貧困人口似乎很難走出貧困。事實上，大部分的貧困人口已經落入結構性貧困陷阱，這是新時期扶貧工作面臨的新挑戰。
農村貧困治理的目標
面對前述的貧困格局，在目標上，一方面要防止處于轉型狀態的脆弱群體落入貧困陷阱。這些群體主要生活在中西部地區，由留守人口、流動人口和主要以小規模農業經營獲取收入的農民組成。這些群體，除少數陷入絕對貧困以外，多數屬于脆弱群體。只要這些地區的經濟發展保持一定的增速，加上改善社會保障制度以及采取阻斷貧困代際轉移的積極措施，并注重提升人力資本水平，就能夠使很多農民遠離貧困陷阱。另一方面，要幫助落入貧困陷阱的群體跨出陷阱。這部分群體主要生活在邊遠山區和自然條件較差的地區，呈現出明顯的多維度貧困的特點，自身脫貧難度較大。針對以上兩個目標，新時期的農村扶貧開發工作，應著眼于如何減少貧困增量和存量兩個方面。
減少貧困增量的目的，是防止脆弱群體落入貧困。這個方面，農村扶貧開發工作可大有作為。農村扶貧開發政策制定的初衷，主要是針對那些由于各種條件所限，特別是因區域經濟條件欠缺而不能在經濟增長中受益的群體，實施補償性的政策。一方面，其面對的是有能力但沒有條件擺脫貧困的人群；另一方面，其主要是圍繞經濟開發、特別是以農業為主的開發性活動進行的設計。因此，在轉型問題突出的地方，只要經濟社會發展規劃中對扶貧有足夠的優先性考量，開展農村扶貧開發工作，就能夠在防止脆弱群體落入貧困陷阱方面發揮重要作用。
但是應注意的是，除了移民搬遷和建房補貼等少量項目具有一定的保障功能外，農村扶貧開發政策本身并無直接的社會保障功能，也無法直接對接農村流動人口和留守人口的需求，更無法直接阻斷貧困的代際轉移。除非一些有獨特資源的地區，通過產業開發可以產生明顯的減貧作用以外，多數農村貧困地區，單純通過一般性、小規模的農業生產來防止脆弱群體落入貧困陷阱非常困難。因此，今后的扶貧工作要考慮大扶貧的戰略，其中亦包括建立完善的社會保障制度，采取有效的阻斷貧困代際轉移的措施等。
逐漸減少貧困存量是農村貧困治理的第二個著眼點。與轉型性貧困不同，處于貧困存量中的貧困人口，大都處于長期性貧困的狀態。這部分群體具有多維度貧困、脫貧非常困難、存在一定的分層等特征。特別是處在最低端的群體，基本是完全需要被保護的人群，很難在一般性的開發式扶貧中受益，需要社會保障等制度的扶持。但是若有如互助性開發等特殊的開發措施，這個群體依然可以維持生計并在社會保障制度的助推下越過貧困陷阱。
新時期農村扶貧新機制
緩解非收入性貧困。新時期，貧困更多地體現在農村貧困人口與城市人口、農村富余人口相比較所呈現的相對貧困上。一方面，農村貧困人口的收入雖然在不斷提高，但是尚未達到足以讓其走出貧困陷阱的臨界點；另一方面，非收入方面的貧困，如教育、健康、環境等諸多方面的支出也在消解農村貧困人口從事經濟活動產生的收入。因有限的收入被不斷投入到教育、健康、住房等方面，多數農村貧困人口并沒有足夠的資金用于“擴大再生產”，以致自身缺少擺脫貧困的長期的“造血”功能。解決或消解非收入性貧困，要提高扶貧措施的“輸血”功能，使貧困人口能夠騰出資金并將其投入到“擴大再生產”的經濟活動中，這等于提高了貧困人口的財產水平，并且將有助于貧困人口通過開展經濟活動提高自身長久脫貧的能力。
確保貧困人口的收益。當前，貧困已經呈現出某種結構性特點，優勢群體對扶貧資源和收益的捕獲非常明顯。任何扶貧項目一旦開始實施，條件相對較好的農戶依托自身具有的資金和其他社會資源優勢，往往會率先獲得項目支持，或者獲得更多的收益。這種情況，在那些采用“公司+農戶”的方式開展扶貧實踐的資源豐富地區極易發生。因此，必須在制度設計層面尋找激發企業積極性的有效方式，同時建立起確保貧困人口收益的制度性機制。比如將扶貧資金折股和在公司派駐獨立財務人員等，當然這需要將扶貧資源交給貧困人口由其直接決策。
整合資源投入。盡管國家在貧困地區大規模投資，遺憾的是，不同部門的各種資源很難通過一個有效的瞄準機制被整合到扶貧開發中來。從目前的情況看，貧困凸顯的情況多存在于那些處于山區和邊遠地區的自然村落。因此，將貧困的自然村落作為消除“貧困死角”的基本單元，有利于各種資源的整合投入。需要把來自政府、民間和市場上不同類型和有不同使用要求的扶貧資源整合規范到科學的框架之中，并且能使這些資源的投入產生“積累”作用。基于貧困村的綜合投入，可以將投入的資源逐漸轉變成貧困人口擁有的物質、文化、社會經濟的財富存量，以此提高貧困人口的綜合財富水平。
改革、創新扶貧方式。扶貧資金以總額，而不是項目的方式下放到地方。同時，要考慮貧困人口如何參與決策的問題以及引入第三方的獨立監測機制，否則將會出現新的資金使用方面的問題。此外，扶貧是系統性的社會工程，群眾運動式的參與和大批量干部駐村到戶等雖能強化對扶貧工作的支持力度，但若沒有很好的規劃和培訓，特別是沒有具體的項目任務，很容易使扶貧工作的開展流于形式。脫貧攻堅的難點，在于扶貧資源到達貧困人群的“最后一公里”往往出現“短路”。由于基層工作人員數量有限，各種事務都集中在他們身上，負擔累累，很多無力做到精準扶貧。因此，如何動員公益組織積極參與，對于實現精準扶貧具有重要現實意義。
制定科學、長遠的農村扶貧規劃。由于貧困地區人口的不斷外流，貧困村出現了承載扶貧開發主體缺失的問題，對很多以留守人口為主的貧困村進行建設的確存在備受爭議的公共資源投入效益的問題，但是貧困鄉村作為貧困人口生產和生活的空間不會消失。把貧困村作為扶貧開發的綜合治理單元進行建設，同時對貧困人口進行個體幫扶將會成為未來農村扶貧開發工作的重要內容。故而制定科學、長遠的農村扶貧綜合治理規劃，并按計劃分年度對其加以實施是從根本上解決農村貧困問題的有益舉措。
（作者系中國農業大學人文與發展學院教授、國務院扶貧領導小組專家委員會委員）
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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