征地制度：征地范圍有可能縮小但會很有限
征地制度被社會詬病很多，征地權運用的太廣泛，對農民的補償太少，一系列程序問題沒有建立起來，最主要是這三個方面的問題。目前的征地規模，一年830萬畝新增建設用地，其中一半以上即400多萬畝需要從農地征收。
憲法關于土地所有制規定“城市的土地屬于國家所有”，這句話看起來非常清楚，不是城市就不是國家所有，但問題是城市的邊界在哪里，到底是擴大到哪算哪，還是怎么樣？農民就想不清楚，城市到哪就都變成城市的，那我的東西到底怎么保護，這就有矛盾。因此，十七屆五中全會制定十二五規劃就比較明確的指出，尤其對大城市，要合理確定城市發展邊界。
2003年中央召開十六屆三中全會就提到要控制征地規模，到現在已經十年，實際看到的是從400多萬畝的新增建設用地一直到現在的800多萬畝，控制不住，這一階段是城市化、工業化的推進階段，控制土地征收城市化怎么推進？
像加拿大很多住宅區的地原來都是公有，縣、市所有，后來規劃完后可以建住宅，然后就賣給私人，大多數都是這樣。從這一角度而言，在城市建設中真正起作用的是規劃，不管什么所有制，都要符合規劃，所有制在建設中不會決定利益分配。
為什么在中國非要這樣？東京、紐約、巴黎等發達國家，城市化基本完成，不會再有太大規模的擴張，在這些國家，土地用途是經營性還是公益性，很容易分清。但是，在中國包括處于城市化發展后期的韓國等，都有類似的情況，城市還在大規模擴張，很多城市往往都是幾十平方公里的向外擴，那么，這幾萬畝的土地使用是什么性質？講不清楚，而且也沒有辦法講清楚。
征地性質如果不向民眾講清楚，會出現各種問題，因為土地征過來之后有各種各樣的用處，有公益性的也有經營性的。政府把20平方公里土地征過來，要做一個整體規劃，不是都能賣高價錢，有的部分還要向里投資。比如，去年實際供給的土地總量達到1000萬畝，其中40%用于基礎設施建設，真正用在城市建設的大約占65%，城市建設大概有650萬畝地，真正的商貿和住宅用地，也就是可以賣錢的部分，大概占35%。
在這一意義上講，征地范圍能不能縮小？能，但是有限。2008年十七屆三中全會的決定已經提出城鎮建設規劃區以外的非公益性項目符合規劃的，經過批準，占用農民土地可以讓農民與開發商去談判。
征收土地的范圍縮小是有可能的，但是，現在正處于城市化高度發展階段，大多數土地有待征收。同時，農民也不管土地是經營性還是公益性，真正關心的是把錢補夠，這最基本。
《土地管理法》第47條規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。可以想像，一畝地年產出也就七八百塊錢，就算是一千塊錢，30倍也不過三萬塊錢，拿到補償地沒了，房也沒了，叫農民怎么弄，不鬧是不可能的。
同時，《土地管理法》也規定國務院可以根據社會經濟發展的實際情況，適當提高安置性補償的部分，國務院28號文件又明確提出，征農民的地后，一定要給農民加入當地社會保障，如果加入社會保障的錢不夠，政府應當決定從土地出讓金中拿出。這個口一開，30倍就打不住，全國所有城市郊區征地的，補償最高的大概就是杭州，征地價格是原有土地價格的100倍也不止，即使一畝地按每年一千元的產值計算，也就十來萬，因此，其中矛盾還是相當多的。現在法律規定的30倍，其實已經基本沒什么用。
對于農民來說，在堅持最嚴格的保護耕地制度的基礎上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據市場去談判。在征收的部分，要給農民合理補償，讓農民感覺過得去，而且社會也感覺過得去，真補多了，也確實要出問題，有些地方城中村拆遷，一夜暴富，幾千萬的也有，這當然是極個別現象，不要把個別現象變成普遍現象。
應該怎么補償？最起碼不能讓他比現在生活質量低，應該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應當比一般居民生活質量要高。不要一補償就是幾百萬，幾千萬，甚至上億，合理的征收補償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。
怎樣理性推進征地制度，前提有很多，第一，規劃搞得好不好，是最大前提，規劃搞不好，確實容易產生很多大問題；第二，怎么能更多的節約用地，征地之后，節約用地的余地非常大。現在還有很多園區就閑在那，如果改變思路，轉變方式，節約余地會大增，按照老辦法走，永遠征不夠。因此，在這個問題上，確實需要改，既要進行征地改革，也要進行用地改革，否則難以為繼。
集體建設用地：不贊成農村集體建設用地進入市場
關于農村的集體建設用地問題，法律規定得非常清楚，農民和農村集體經濟組織要建設，可以不申請國有，如果符合規劃，且經過批準，可以用自己的土地進行建設。對農民來說，一個非常大的好處就是可以不用交土地出讓金。世界各地都一樣，比如美國，為什么農村建筑那么少，因為從規劃來講，農村不是搞建設的地方，農民生產生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范圍，讓別人使用你的土地，就是商業用途，就需要規劃，規劃調過來才可以，不調就不可以。這不是中國的特例，全世界都一樣。
中國土地制度改革中現在講的比較多的就是讓農村集體建設用地進入市場，流轉給別人用。這件事我不贊成，最大的問題是這就破壞了制度，把農村建設用地應是自有自用的規則破壞了，國家承受不了這種壓力。如果真是不管不顧，不管農民是否自有自用，有錢就能買，人人都這么搞，國家就這么點土地，還守什么根本？為什么說農民的小產權防不合法，并非因為他是農民，而是因為這樣的建設不合規劃，誰搞也不行。
農村集體建設用地的管理是一件大事，關系到整個土地制度。我舉一個最簡單的例子，在土地方面，村莊的集體建設用地是城鎮所有基礎建設用地的兩倍，如果把它們放出來，想想城里會是什么結果？
因此，看待土地問題不能僅從產權這一個點，必須從國家長遠來看。農村集體建設用地存在很多問題，浪費很嚴重，有人說沒管好就算了，不要管了，那怎么能行。也有很多人認為村莊空心化很嚴重，房子沒人住，閑著也是閑著，而城市又不夠，他缺錢我缺地，正好互換，甚至批評說土地流轉現在比重那么低，如果按勞動力計算，兩億六千萬勞動力轉移到工業產業中，將近一半的農村勞動力，而去年土地流轉根據農業部公布的數據是兩億八千萬畝，占全部承包土地的21.2%，一個是50%，一個是21.2%。
這么大的差距，恰恰凸顯一個問題，城市只給了農村勞動力流動就業的權利，沒有給他們家庭遷徙的條件。如果索性把他們的家都給你端掉，回都回不去，將來怎么辦？在這一過程中，很多事情要非常慎重，這確實不是一個簡單的土地使用問題。
當然，不是不許改，怎么改不是誰說了算，最后無非要從最長遠最根本的利益去考慮。因此，集體建設用地應該大大節約，應該提高效率，但不是將城鄉捆綁到一起，城鄉用地增減掛鉤，我不贊成。
(本文節選自陳錫文2015年6月9日在中國農業大學發表的《我國農業和農村發展的幾點思考》主題演講。)
（作者系中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任）
中國鄉村發現網轉自：新浪財經意見領袖專欄
(掃一掃，更多精彩內容！)
