原題：困境與出路:鄉鎮政府公共服務職能研究
摘要：鄉鎮政府面對著廣大的農村地區，在公共服務中扮演著不可替代的角色，是農村公共服務的管理主體。鄉鎮政府公共服務能力的強弱直接影響著農民生活質量的提高和農村社會的穩定。然而，農村公共服務存在很多問題，原因在于鄉鎮政府行政事務多，在公共服務方面無法聚焦重點，財力不足，與社會缺乏有效的合作等。因此，要提高鄉鎮政府公共服務能力，強化與其角色對應的職能，充分發揮治理的功能。
關鍵詞：鄉鎮政府，公共服務，治理型政府
一.鄉鎮政府供給公共服務的重要意義
隨著我國民眾生活水平逐步提高，基層民眾的公共需求不斷增長，公民的主體意識也不斷提高。但與城市社區相比，我國農村社區的參與能力仍然比較低。一方面，由于農村長期實習小規模生產，本身缺乏自治傳統，農民對各項公共事務的參與意識以及行動能力仍然比較弱。另一方面，我國農村公民社會尚未成熟，第三部門參與公共服務的供給發展不完善。
市場經濟條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。鄉鎮政府不具備經濟調節和市場監管的能力，因此必須強化社會管理和公共服務職能。[1]鄉鎮政府是各項政策具體的落實者，直接面向廣大群眾，對公共服務需求最為了解，是連接上級政府與農村地區的橋梁。在長期的組織落實農業生產、社會發展的實踐中，鄉鎮政府積累了比較成熟的管理經驗。充分發揮鄉鎮政府獨特的優勢，對農村公共服務水平的提高與完善具有重要的作用。
此外，現代政治體系的合法性來源于民眾認同及政治績效。鄉鎮政府完善公共服務職能，以民眾利益訴求為依托，更加合理、公平地配置社會資源，在公共服務供給中始終遵循效益分析，能夠更好地滿足公眾的需求。鄉鎮政府公共服務職能的優化必然會增強民眾的歸屬感和認同感，政府合法性也將不斷得以提升。
二．公共服務供給中存在的問題
目前，鄉鎮政府在我國農村公共服務體系經過一系列探索，在公共服務建設取得了較大的進步，農村生活質量得到一定的提高。農村公共服務仍然存在一些問題，主要表現為供給總量不足、結構失衡、效率低下等問題依然是實現城鄉基本公共服務均等化的障礙。
（一）公共服務供給總量不足
隨著社會的發展，許多農民開始實現跨區域流動，加上各種信息技術的傳播影響了農民對城市生活的向往，農村公共服務需求日益多元化。鄉鎮政府是農村公共服務的供給主體和管理主體，但由于我國長期的政策傾斜以及鄉鎮政府自身的財政瓶頸，造成農村公共服務的供給與多元化的需求不相適應。
一方面，與農民日常生活息息相關的公共服務供給不足。隨著經濟的發展，一些農民開始進城務工。盡管農村的道路設施建設相對完善，但在交通方面，卻十分不便利。現有的農村公交模式是以中心城市為核心，向外輻射重點鄉鎮，但很多農村公交的發車次數少，發車時間設置也不合理，導致農村居民出行不便。
另一方面，農村實現可持續發展的教育、環保等公共產品供給不足。以教育為例，與城市相比，農村教學質量不高，農村的中小學辦學條件差，師資力量不足，教育基礎設施陳舊，職業教育和成人教育發展空間小，一些偏僻地區甚至無法保證九年義務教育，教育投入嚴重不足。
（二）公共服務供給結構失衡
在農村公共服務在總體供給不足的情況下，存在著公共服務供給結構上的“馬太效應”，即農民迫切需要的公共服務供給不足，而形象工程等基礎設施建設則供給過剩。
一方面，鄉鎮政府往往以自身利益為出發點，熱衷于能夠提高政績的公共服務，積極投資于“看得見”的設施。多數情況下，鄉鎮政府根據上級分派的任務投資公共服務，大量建設政績工程、形象工程，如道路建設、村容村貌建設等，對于已有公共設施，則缺乏維護與保養，造成浪費嚴重的現象。
另一方面，對于關系到農業生產的公共服務不管不問。農民由于個人力量有限，在農業生產方面，希望鄉鎮政府能夠更多地推廣農業灌溉技術、加強農田水利設施建設、及時發布農產品市場需求信息等，而鄉鎮政府對于這些關系到農民切身利益的公共服務的供給則相當被動。
（三）鄉鎮政府公共服務供給效率低下
在公共服務供給中，由于農村自主化程度低，公民社會發展不成熟，公共服務沒有引進市場機制，第三部門提供公共服務的組織體系不完善，鄉鎮政府缺乏競爭對手以及缺乏企業追求利潤的動機，公共服務的供給呈現低效率狀態。鄉鎮政府在提供公共服務時，行動遲緩，建設的公共項目質量低劣，一些大型基礎設施的建設容易造成資源浪費和環境污染，最終使得公共服務所支付的社會成本太高。
三．農村公共服務供給問題突出的原因
（一）“對上負責”與“對下負責”的失衡
在我國，政府為了促進經濟的發展，會制定詳細的發展規劃，并將這些發展指標細分到所屬區域，層層下達至鄉、鎮，同時將這些計劃的完成情況作為鄉鎮干部政績考核的指標。鄉鎮政府處于國家行政體系的最底層，各項任務層層下達，完成指標的任務最重，這些任務涉及農村工作的方方面面：經濟、科技、教育、衛生等等。而這些行政事務往往是上級政府考核的重要指標，這就使得鄉鎮政府整天忙于上級下達的各項任務，忽視了履行公共服務的職能。
據一些鄉鎮主要負責人所述，年終考核中，招商引資、計劃生育、征地拆遷幾乎覆蓋了考核總分的80%，公共服務因量化困難、效果不明顯很難被納入考核指標。鎮干部基本上都是圍繞著檢查、評比和招待而工作，公共服務的項目一般都會放在議事日程的末梢。
鄉鎮政府“對上負責”與公共服務需要“對下負責”的失衡產生的直接后果主要表現在兩方面：一是農村公共服務的供給與需求不相適應，基層民眾的公共服務的需求沒有得到滿足，社會福利也沒有增加，影響農民生活質量的改善；二是降低政府認同，因為鄉鎮政府把精力集中在上級的下達的各項行政事務中，很難把與農民切身利益相關的實事做好，在客觀上會疏遠基層群眾，基層群眾自然會降低對政府的認同感、效能感。
（二）資金短缺，財政壓力大
政府的職能活動必須以強大的財力為支撐。缺乏財政支撐，政府公共服務職能的實現必然受到阻礙。目前，農村公共服務不能得到有效提升的重要因素是鄉鎮政府資金不足，主要表現以下方面：
第一，稅制改革導致的財政收入減少。1994年實行分稅制改革，規定農業稅由地方政府征收，農業稅成為鄉鎮政府的主要收入來源。2006年，中央為保障農民利益，取消農業稅，這就大大削弱了鄉鎮政府的財政收入，影響了鄉鎮政府公共服務職能的有效發揮。[2]
第二，鄉鎮政府本身財力不足。目前，鄉鎮政府的收入來源主要靠上級政府撥款，這部分撥款要用來統籌規劃鄉鎮政府的所有事務。地方財政對農業發展的支持力度也不斷下降，1978年至1984年，地方財政的支農支出比重都在10%以上，而在1999年至2008年期間，地方財政的平均支農支出僅占財政總支出的6.5%。[3]
（三）公共服務的供給缺乏有效的監督機制
健全的監督機制能夠保證公共服務水平的提高。鄉鎮政府公共服務監督機制的不完善，直接影響到鄉鎮政府公共服務職能的有效發揮。
首先，鄉鎮政府與農民之間存在的“信息鴻溝”，往往存在“信息不對稱”的問題，加上農村民主化水平相對較低，農民對自身權利的重視度不高，農民很少參與到公共服務的執行過程中，鄉鎮政府往往按照領導意圖而不是農民意愿來供給公共產品，缺乏民意測驗，這種供給模式導致農民真正的利益訴求很難得到滿足，致使公共服務的決策過程缺乏有效的監督。
其次，在落實公共服務的活動后缺乏及時的信息反饋。農村地區地域廣大、居民分散，加上農村信息服務基礎設施投入不足，技術手段落后，鄉鎮政府在落實公共服務活動后，如果要挨家挨戶進行信息采集、處理、分析等將要耗費大量的人力、物力，鄉鎮政府往往不愿意做這種“吃力不討好”的事情，致使公共服務的缺乏有效的信息反饋。
四．鄉鎮政府改善公共服務的著力點
黨的十八屆三中全會明確提出“社會治理”的概念，治理是一個雙向互動的過程，強調政府與社會通過合作實現公共事務的利益最大化。建設治理型政府要求鄉鎮政府把精力主要集中在公共服務的重點項目上，發展農村公共事業，提供高效的公共產品，提高資源的配置效率。[4]鑒于此，鄉鎮政府公共服務職能的優化路徑主要集中在以下方面：
（一）明確鄉鎮政府公共服務的發展重點
鄉鎮政府在農村公共服務中要實現職能與角色的相適應，盡可能地要在轄區內為社會成員提供完善的公共服務。鄉鎮政府要把精力放在發展公共服務上來，但這并不是說鄉鎮政府要放松對轄區內的經濟發展以及其他行政事務的管理。應該根據不同區域、不同時期對公共服務需求程度，明確該區域的公共服務重點項目，合理制定公共服務發展規劃。
對于公共服務較為落后的鄉鎮，當前的發展重點是經濟型公共服務，加強農業基礎設施建設，完善農村公共事業，提高農民收入水平。一是要加強農田水利設施建設，發展本區域優勢產品，促進農業新品種的推廣；二是及時提供農產品市場需求信息，積極培育農產品市場，鼓勵引導農民打破區域限制，提高優勢產品的知名度。
對于經濟發展水平較為發達的鄉鎮，當前的發展重點是文化型公共服務，努力提高農民的文化素質，滿足農民群眾的精神文化需求。一是加強鄉鎮公共圖書館建設，增加圖書館藏書量，根據本地區實際需要購置新書，提高農民視野的廣度；二是依托鄉鎮文化站，利用節假日在公共場所舉辦文化活動，如文藝演出、圖片展覽、電影放映等，豐富群眾的休閑活動；三是舉辦相關的技術培訓講座，增加農民實現再就業的資本。以舉辦就業培訓講座為例，圖一為鄉鎮政府提供公共服務具體流程：
（二）創新公共服務財政管理體系
為了提高鄉鎮政府公共服務水平，必須創新鄉鎮政府的財政管理體系，實現資源的有效配置，概括起來就是“開源節流”。
第一，鄉鎮政府要擴大自身的經濟收入。鄉鎮政府不能放松地方經濟發展，經濟是基礎，只有經濟發展獲得的財政收入才能更好地鞏固和促進公共服務水平的提高。經濟發展和公共服務并不是“零和”矛盾，二者的協調與配合可以相互促進，實現“共贏”。鄉鎮政府可以通過積極引導中小企業進駐鄉鎮、開拓農產品流通渠道、發展農業經濟等措施來增加財政收入。
第二，鄉鎮政府在增加財政收入時，更重要的是提高資金的利用率。鄉鎮政府要制定出規范的財政支出政策，嚴格控制各項財政支出，通過合理界定鄉鎮政府職能來使用資金。比如可以降低行政管理經費支出，規范人員編制以及經費標準；減少對形象工程項目的建設，明確重點需要的項目，提高資金的使用效率，做到真正服務于群眾。
（三）促進多元主體對公共服務的供給
毋庸置疑，鄉鎮政府在農村公共服務供給中仍然要承擔職能，但這并不意味著鄉鎮政府對所有公共事務要包攬包干，僅靠政府的力量很難滿足公共服務多樣化的需求。因此，應該完善以政府供給為主、民間力量為輔的供給體系，充分發揮市場和社會的力量，形成農村公共服務的多元化供給。
第一，促進公共服務的市場化。在公共服務供給中引進的競爭機制，能夠給公眾提供自由選擇公共服務的機會，公眾對于公共服務的選擇會迫使供給者盡力改善服務，以贏得更多的“顧客”。公共服務市場化要求鄉鎮政府正確處理政府與市場的關系，鄉鎮政府可以通過承包、付費等方式，從一些準公共物品供給領域退出，讓企業展開市場競爭，這樣既可以提高公共服務的質量，又可以彌補政府管理的不足。
第二，促進公共服務的社會化。西方發達國家的實踐經驗證明，由于非營利組織（NGO）具有自主性、靈活性等特點，在公共服務供給中，能夠彌補政府供給的不足。目前，農村地區自治能力差，NGO參與公共服務程度比較低。培育NGO參與公共服務的供給，鄉鎮政府要實行政治民主，采取資金支持、政策優惠等激勵措施，調動NGO參與公共服務供給的積極性。如近年來，一些高校組織志愿者，在假期深入基層，到農村支教，取得了比較好的成果。
（四）擴大農民對公共服務的參與度
公民的積極參與是增強政府回應力的重要途徑。鄉鎮政府公共服務的有效供給是鄉鎮政府與農民之間的合作機制，這種合作能否成功，關鍵在于農民對公共服務參與的廣度和深度。為此，擴大農民對公共服務的參與度是十分必要的。
第一，構建公共服務利益表達機制。首先，鄉鎮政府要培養農民民主管理、自我管理的意識，引導農民在公共服務中表達自己的偏好；其次，鄉鎮政府要尊重農民主人翁的地位，加強他們在公共服務中的話語權，善于傾聽農民的意見和建議；最后，拓寬農民利益表達的渠道，采用多樣的形式進行政務公開，如政務欄、聽證會、座談會等，增強公共服務供給的公開度、透明度。
第二，構建公共服務契約問責機制。作為農村公共服務的主要提供者，政府要明確自己的職能定位，同時要把過多的權力下放到社會。政府與農民之間建立契約問責，一旦政府在履行職能中沒有盡到應盡的義務，這種契約就可以成為農民對政府問責的主要依據。契約問責雙向互動機制，一方面保證了政府管理的效率，另一方面也強化了社會對政府的監督。
注釋：
1、陳潭.鄉鎮公共服務供給的體制困境與轉軌路向[J].中國行政管理,2008
2、石龍.取消農業稅對鄉鎮財政的影響及應對措施[J].當代經濟.2010（22）
3、朱漢平.農村公共產品的供給路徑:現狀分析與選擇取向——基于公共財政與公共選擇的分析視角[J].江淮論壇.2013(4).
4、張妙麗,白小平.公共服務視角下鄉鎮政府服務能力探析[J].今日南國,2009(133)
作者簡介：劉伶俐（1990--），華東師范大學碩士研究生，主要研究方向為比較政治制度、中國政府與政治；吳江龍（1992--），華東師范大學碩士研究生，主要研究方向為比較政治制度、中國政府與政治。
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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