原題：困境與出路:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能研究
摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對著廣大的農(nóng)村地區(qū)，在公共服務(wù)中扮演著不可替代的角色，是農(nóng)村公共服務(wù)的管理主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的強弱直接影響著農(nóng)民生活質(zhì)量的提高和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。然而，農(nóng)村公共服務(wù)存在很多問題，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政事務(wù)多，在公共服務(wù)方面無法聚焦重點，財力不足，與社會缺乏有效的合作等。因此，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，強化與其角色對應(yīng)的職能，充分發(fā)揮治理的功能。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，公共服務(wù)，治理型政府
一.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共服務(wù)的重要意義
隨著我國民眾生活水平逐步提高，基層民眾的公共需求不斷增長，公民的主體意識也不斷提高。但與城市社區(qū)相比，我國農(nóng)村社區(qū)的參與能力仍然比較低。一方面，由于農(nóng)村長期實習(xí)小規(guī)模生產(chǎn)，本身缺乏自治傳統(tǒng)，農(nóng)民對各項公共事務(wù)的參與意識以及行動能力仍然比較弱。另一方面，我國農(nóng)村公民社會尚未成熟，第三部門參與公共服務(wù)的供給發(fā)展不完善。
市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的能力，因此必須強化社會管理和公共服務(wù)職能。[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各項政策具體的落實者，直接面向廣大群眾，對公共服務(wù)需求最為了解，是連接上級政府與農(nóng)村地區(qū)的橋梁。在長期的組織落實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會發(fā)展的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積累了比較成熟的管理經(jīng)驗。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨特的優(yōu)勢，對農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高與完善具有重要的作用。
此外，現(xiàn)代政治體系的合法性來源于民眾認同及政治績效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完善公共服務(wù)職能，以民眾利益訴求為依托，更加合理、公平地配置社會資源，在公共服務(wù)供給中始終遵循效益分析，能夠更好地滿足公眾的需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的優(yōu)化必然會增強民眾的歸屬感和認同感，政府合法性也將不斷得以提升。
二．公共服務(wù)供給中存在的問題
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國農(nóng)村公共服務(wù)體系經(jīng)過一系列探索，在公共服務(wù)建設(shè)取得了較大的進步，農(nóng)村生活質(zhì)量得到一定的提高。農(nóng)村公共服務(wù)仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下等問題依然是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的障礙。
（一）公共服務(wù)供給總量不足
隨著社會的發(fā)展，許多農(nóng)民開始實現(xiàn)跨區(qū)域流動，加上各種信息技術(shù)的傳播影響了農(nóng)民對城市生活的向往，農(nóng)村公共服務(wù)需求日益多元化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體和管理主體，但由于我國長期的政策傾斜以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的財政瓶頸，造成農(nóng)村公共服務(wù)的供給與多元化的需求不相適應(yīng)。
一方面，與農(nóng)民日常生活息息相關(guān)的公共服務(wù)供給不足。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些農(nóng)民開始進城務(wù)工。盡管農(nóng)村的道路設(shè)施建設(shè)相對完善，但在交通方面，卻十分不便利。現(xiàn)有的農(nóng)村公交模式是以中心城市為核心，向外輻射重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但很多農(nóng)村公交的發(fā)車次數(shù)少，發(fā)車時間設(shè)置也不合理，導(dǎo)致農(nóng)村居民出行不便。
另一方面，農(nóng)村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的教育、環(huán)保等公共產(chǎn)品供給不足。以教育為例，與城市相比，農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量不高，農(nóng)村的中小學(xué)辦學(xué)條件差，師資力量不足，教育基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，職業(yè)教育和成人教育發(fā)展空間小，一些偏僻地區(qū)甚至無法保證九年義務(wù)教育，教育投入嚴重不足。
（二）公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡
在農(nóng)村公共服務(wù)在總體供給不足的情況下，存在著公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)上的“馬太效應(yīng)”，即農(nóng)民迫切需要的公共服務(wù)供給不足，而形象工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則供給過剩。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往以自身利益為出發(fā)點，熱衷于能夠提高政績的公共服務(wù)，積極投資于“看得見”的設(shè)施。多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級分派的任務(wù)投資公共服務(wù)，大量建設(shè)政績工程、形象工程，如道路建設(shè)、村容村貌建設(shè)等，對于已有公共設(shè)施，則缺乏維護與保養(yǎng)，造成浪費嚴重的現(xiàn)象。
另一方面，對于關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共服務(wù)不管不問。農(nóng)民由于個人力量有限，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更多地推廣農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)、加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、及時發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品市場需求信息等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于這些關(guān)系到農(nóng)民切身利益的公共服務(wù)的供給則相當(dāng)被動。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給效率低下
在公共服務(wù)供給中，由于農(nóng)村自主化程度低，公民社會發(fā)展不成熟，公共服務(wù)沒有引進市場機制，第三部門提供公共服務(wù)的組織體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏競爭對手以及缺乏企業(yè)追求利潤的動機，公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)低效率狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)時，行動遲緩，建設(shè)的公共項目質(zhì)量低劣，一些大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)容易造成資源浪費和環(huán)境污染，最終使得公共服務(wù)所支付的社會成本太高。
三．農(nóng)村公共服務(wù)供給問題突出的原因
（一）“對上負責(zé)”與“對下負責(zé)”的失衡
在我國，政府為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，會制定詳細的發(fā)展規(guī)劃，并將這些發(fā)展指標細分到所屬區(qū)域，層層下達至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，同時將這些計劃的完成情況作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核的指標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家行政體系的最底層，各項任務(wù)層層下達，完成指標的任務(wù)最重，這些任務(wù)涉及農(nóng)村工作的方方面面：經(jīng)濟、科技、教育、衛(wèi)生等等。而這些行政事務(wù)往往是上級政府考核的重要指標，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整天忙于上級下達的各項任務(wù)，忽視了履行公共服務(wù)的職能。
據(jù)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人所述，年終考核中，招商引資、計劃生育、征地拆遷幾乎覆蓋了考核總分的80%，公共服務(wù)因量化困難、效果不明顯很難被納入考核指標。鎮(zhèn)干部基本上都是圍繞著檢查、評比和招待而工作，公共服務(wù)的項目一般都會放在議事日程的末梢。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對上負責(zé)”與公共服務(wù)需要“對下負責(zé)”的失衡產(chǎn)生的直接后果主要表現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)村公共服務(wù)的供給與需求不相適應(yīng)，基層民眾的公共服務(wù)的需求沒有得到滿足，社會福利也沒有增加，影響農(nóng)民生活質(zhì)量的改善；二是降低政府認同，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把精力集中在上級的下達的各項行政事務(wù)中，很難把與農(nóng)民切身利益相關(guān)的實事做好，在客觀上會疏遠基層群眾，基層群眾自然會降低對政府的認同感、效能感。
（二）資金短缺，財政壓力大
政府的職能活動必須以強大的財力為支撐。缺乏財政支撐，政府公共服務(wù)職能的實現(xiàn)必然受到阻礙。目前，農(nóng)村公共服務(wù)不能得到有效提升的重要因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金不足，主要表現(xiàn)以下方面：
第一，稅制改革導(dǎo)致的財政收入減少。1994年實行分稅制改革，規(guī)定農(nóng)業(yè)稅由地方政府征收，農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入來源。2006年，中央為保障農(nóng)民利益，取消農(nóng)業(yè)稅，這就大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的有效發(fā)揮。[2]
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身財力不足。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源主要靠上級政府撥款，這部分撥款要用來統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有事務(wù)。地方財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度也不斷下降，1978年至1984年，地方財政的支農(nóng)支出比重都在10%以上，而在1999年至2008年期間，地方財政的平均支農(nóng)支出僅占財政總支出的6.5%。[3]
（三）公共服務(wù)的供給缺乏有效的監(jiān)督機制
健全的監(jiān)督機制能夠保證公共服務(wù)水平的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)監(jiān)督機制的不完善，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的有效發(fā)揮。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間存在的“信息鴻溝”，往往存在“信息不對稱”的問題，加上農(nóng)村民主化水平相對較低，農(nóng)民對自身權(quán)利的重視度不高，農(nóng)民很少參與到公共服務(wù)的執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往按照領(lǐng)導(dǎo)意圖而不是農(nóng)民意愿來供給公共產(chǎn)品，缺乏民意測驗，這種供給模式導(dǎo)致農(nóng)民真正的利益訴求很難得到滿足，致使公共服務(wù)的決策過程缺乏有效的監(jiān)督。
其次，在落實公共服務(wù)的活動后缺乏及時的信息反饋。農(nóng)村地區(qū)地域廣大、居民分散，加上農(nóng)村信息服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，技術(shù)手段落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實公共服務(wù)活動后，如果要挨家挨戶進行信息采集、處理、分析等將要耗費大量的人力、物力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不愿意做這種“吃力不討好”的事情，致使公共服務(wù)的缺乏有效的信息反饋。
四．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改善公共服務(wù)的著力點
黨的十八屆三中全會明確提出“社會治理”的概念，治理是一個雙向互動的過程，強調(diào)政府與社會通過合作實現(xiàn)公共事務(wù)的利益最大化。建設(shè)治理型政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把精力主要集中在公共服務(wù)的重點項目上，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提供高效的公共產(chǎn)品，提高資源的配置效率。[4]鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的優(yōu)化路徑主要集中在以下方面：
（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的發(fā)展重點
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務(wù)中要實現(xiàn)職能與角色的相適應(yīng)，盡可能地要在轄區(qū)內(nèi)為社會成員提供完善的公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把精力放在發(fā)展公共服務(wù)上來，但這并不是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要放松對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展以及其他行政事務(wù)的管理。應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域、不同時期對公共服務(wù)需求程度，明確該區(qū)域的公共服務(wù)重點項目，合理制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。
對于公共服務(wù)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前的發(fā)展重點是經(jīng)濟型公共服務(wù)，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)民收入水平。一是要加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，發(fā)展本區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)品，促進農(nóng)業(yè)新品種的推廣；二是及時提供農(nóng)產(chǎn)品市場需求信息，積極培育農(nóng)產(chǎn)品市場，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民打破區(qū)域限制，提高優(yōu)勢產(chǎn)品的知名度。
對于經(jīng)濟發(fā)展水平較為發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前的發(fā)展重點是文化型公共服務(wù)，努力提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，滿足農(nóng)民群眾的精神文化需求。一是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書館建設(shè)，增加圖書館藏書量，根據(jù)本地區(qū)實際需要購置新書，提高農(nóng)民視野的廣度；二是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，利用節(jié)假日在公共場所舉辦文化活動，如文藝演出、圖片展覽、電影放映等，豐富群眾的休閑活動；三是舉辦相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)講座，增加農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)的資本。以舉辦就業(yè)培訓(xùn)講座為例，圖一為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)具體流程：
（二）創(chuàng)新公共服務(wù)財政管理體系
為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)水平，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體系，實現(xiàn)資源的有效配置，概括起來就是“開源節(jié)流”。
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擴大自身的經(jīng)濟收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能放松地方經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟是基礎(chǔ)，只有經(jīng)濟發(fā)展獲得的財政收入才能更好地鞏固和促進公共服務(wù)水平的提高。經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)并不是“零和”矛盾，二者的協(xié)調(diào)與配合可以相互促進，實現(xiàn)“共贏”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過積極引導(dǎo)中小企業(yè)進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開拓農(nóng)產(chǎn)品流通渠道、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟等措施來增加財政收入。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在增加財政收入時，更重要的是提高資金的利用率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要制定出規(guī)范的財政支出政策，嚴格控制各項財政支出，通過合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能來使用資金。比如可以降低行政管理經(jīng)費支出，規(guī)范人員編制以及經(jīng)費標準；減少對形象工程項目的建設(shè)，明確重點需要的項目，提高資金的使用效率，做到真正服務(wù)于群眾。
（三）促進多元主體對公共服務(wù)的供給
毋庸置疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中仍然要承擔(dān)職能，但這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對所有公共事務(wù)要包攬包干，僅靠政府的力量很難滿足公共服務(wù)多樣化的需求。因此，應(yīng)該完善以政府供給為主、民間力量為輔的供給體系，充分發(fā)揮市場和社會的力量，形成農(nóng)村公共服務(wù)的多元化供給。
第一，促進公共服務(wù)的市場化。在公共服務(wù)供給中引進的競爭機制，能夠給公眾提供自由選擇公共服務(wù)的機會，公眾對于公共服務(wù)的選擇會迫使供給者盡力改善服務(wù)，以贏得更多的“顧客”。公共服務(wù)市場化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確處理政府與市場的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過承包、付費等方式，從一些準公共物品供給領(lǐng)域退出，讓企業(yè)展開市場競爭，這樣既可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，又可以彌補政府管理的不足。
第二，促進公共服務(wù)的社會化。西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗證明，由于非營利組織（NGO）具有自主性、靈活性等特點，在公共服務(wù)供給中，能夠彌補政府供給的不足。目前，農(nóng)村地區(qū)自治能力差，NGO參與公共服務(wù)程度比較低。培育NGO參與公共服務(wù)的供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實行政治民主，采取資金支持、政策優(yōu)惠等激勵措施，調(diào)動NGO參與公共服務(wù)供給的積極性。如近年來，一些高校組織志愿者，在假期深入基層，到農(nóng)村支教，取得了比較好的成果。
（四）擴大農(nóng)民對公共服務(wù)的參與度
公民的積極參與是增強政府回應(yīng)力的重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的有效供給是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的合作機制，這種合作能否成功，關(guān)鍵在于農(nóng)民對公共服務(wù)參與的廣度和深度。為此，擴大農(nóng)民對公共服務(wù)的參與度是十分必要的。
第一，構(gòu)建公共服務(wù)利益表達機制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要培養(yǎng)農(nóng)民民主管理、自我管理的意識，引導(dǎo)農(nóng)民在公共服務(wù)中表達自己的偏好；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要尊重農(nóng)民主人翁的地位，加強他們在公共服務(wù)中的話語權(quán)，善于傾聽農(nóng)民的意見和建議；最后，拓寬農(nóng)民利益表達的渠道，采用多樣的形式進行政務(wù)公開，如政務(wù)欄、聽證會、座談會等，增強公共服務(wù)供給的公開度、透明度。
第二，構(gòu)建公共服務(wù)契約問責(zé)機制。作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者，政府要明確自己的職能定位，同時要把過多的權(quán)力下放到社會。政府與農(nóng)民之間建立契約問責(zé)，一旦政府在履行職能中沒有盡到應(yīng)盡的義務(wù)，這種契約就可以成為農(nóng)民對政府問責(zé)的主要依據(jù)。契約問責(zé)雙向互動機制，一方面保證了政府管理的效率，另一方面也強化了社會對政府的監(jiān)督。
注釋：
1、陳潭.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的體制困境與轉(zhuǎn)軌路向[J].中國行政管理,2008
2、石龍.取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及應(yīng)對措施[J].當(dāng)代經(jīng)濟.2010（22）
3、朱漢平.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給路徑:現(xiàn)狀分析與選擇取向——基于公共財政與公共選擇的分析視角[J].江淮論壇.2013(4).
4、張妙麗,白小平.公共服務(wù)視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力探析[J].今日南國,2009(133)
作者簡介：劉伶俐（1990--），華東師范大學(xué)碩士研究生，主要研究方向為比較政治制度、中國政府與政治；吳江龍（1992--），華東師范大學(xué)碩士研究生，主要研究方向為比較政治制度、中國政府與政治。
來源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇
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