——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長劉守英
“‘協(xié)調(diào)’對(duì)于目前整個(gè)中國所處的發(fā)展階段而言是非常關(guān)鍵的詞匯，而‘協(xié)調(diào)’最重要的一部分就是‘城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展’，原因在于，我們整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)于中國這樣一個(gè)仍然處于從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的國家而言至關(guān)重要。”近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長劉守英對(duì)中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示。
“十三五”規(guī)劃建議明確提出“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)和任務(wù)，在劉守英看來，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是城鄉(xiāng)走向融合。那么，“十三五”時(shí)期如何推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？應(yīng)當(dāng)如何消除城鄉(xiāng)之間的體制性障礙以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化？劉守英就上述問題作出解答。
城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展始終是我國從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型最重要的問題之一
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：“十三五”規(guī)劃將“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”放在突出位置，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化。您認(rèn)為，推動(dòng)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要性體現(xiàn)在哪里？
劉守英：目前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程剛剛過半，到2014年，我國城鎮(zhèn)化率約為54％，而戶籍人口的城鎮(zhèn)化率不足40％。
從城鄉(xiāng)人口的布局來看，中國正好處于從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，相當(dāng)于還有一半的城市社會(huì)，一半的農(nóng)村社會(huì)。
從農(nóng)村人口就業(yè)來看，目前僅有約1／4繼續(xù)以純農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民，將近一半的農(nóng)民處于兼業(yè)狀態(tài)。由于城鄉(xiāng)的二元體制，農(nóng)民落腳城市缺少相應(yīng)的制度保障。
從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展空間不平等問題嚴(yán)重。尤其是近些年，城市征用農(nóng)村土地?cái)U(kuò)張，城市版圖不斷擴(kuò)大，而農(nóng)村版圖不斷縮小。此外，更主要的是城鄉(xiāng)在權(quán)利和利益分配上不平衡加劇，比如土地由農(nóng)地變?yōu)槌鞘型恋兀恋丶?jí)差收益主要用于城市建設(shè)，農(nóng)民所分享的土地級(jí)差收益份額很小。另外，整個(gè)城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)、社會(huì)保障、養(yǎng)老體系等也存在嚴(yán)重的不平等。雖然從“十六大”以來，在消除城鄉(xiāng)不平等方面我們作了很多努力，但是城鄉(xiāng)之間的差距還是很大。
從整個(gè)歷史發(fā)展來看，中國從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，積累了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們發(fā)現(xiàn)，往往是在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)做得比較好的時(shí)期，農(nóng)村繁榮發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系順暢，整個(gè)社會(huì)的治理和穩(wěn)定也做得比較好。比如，在20世紀(jì)80年代初期到中期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)超高速增長、農(nóng)產(chǎn)品供給充分、農(nóng)民收入高速增長、農(nóng)村發(fā)展空間不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革很快，這個(gè)時(shí)期農(nóng)村高速發(fā)展，帶來的是農(nóng)村和城市收入差距縮小，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的支持力量很強(qiáng)。但到了20世紀(jì)90年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、收入減少、發(fā)展機(jī)會(huì)減少、城鄉(xiāng)之間的不平等加劇，陷入新的不協(xié)調(diào)狀態(tài)，對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生很大影響。2000年以后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市高速發(fā)展，由于城鄉(xiāng)之間體制性障礙沒有消除，要素市場(chǎng)流動(dòng)不暢，城鄉(xiāng)權(quán)利存在不平等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間收入差距擴(kuò)大，城市高度繁榮，而農(nóng)村許多地方處于凋敝。
由此可見，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展始終是我國從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型最重要的問題之一。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：黨的“十六大”明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略，而“十八大”改為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，這一思路的變化新在哪里？
劉守英：“十六大”提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，主要是針對(duì)20世紀(jì)90年代城鄉(xiāng)差距拉大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、公共服務(wù)不均等等問題而提出。旨在消除城鄉(xiāng)二元體制性障礙。主要著力點(diǎn)是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策體系，改變?cè)械脑诠财返奶峁⒐卜?wù)的保障上，城市有而農(nóng)村沒有的狀況，在建立農(nóng)村養(yǎng)老保障、社保等體系，增加農(nóng)村公共品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了很大的成績。然而，盡管在政策上做了這么多努力，但是，這一輪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也出現(xiàn)一些誤區(qū)。
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，政府主導(dǎo)力量過強(qiáng)，市場(chǎng)在資源配置中力量不足，社會(huì)資本參與不足，導(dǎo)致資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況沒有得到根本改變，甚至隨著城市的高速擴(kuò)張，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的格局有所拉大。
究其原因，主要有以下四點(diǎn)：第一，在這個(gè)期間，城市的發(fā)展空間不斷擴(kuò)大，而農(nóng)村的發(fā)展空間被壓縮。第二，農(nóng)民和市民在權(quán)利上的不平等沒有根本消除，比如土地權(quán)利的利益分配。第三，城鄉(xiāng)之間二元體制性障礙沒有根本打破。第四，整個(gè)城鄉(xiāng)的要素市場(chǎng)沒有根本打通。從土地市場(chǎng)來看，農(nóng)民喪失了土地發(fā)展的權(quán)利；從勞動(dòng)力來看，盡管跨區(qū)域的勞動(dòng)力流動(dòng)在增加，但是由于戶籍制度的限制，農(nóng)民不能落腳城市；從資本市場(chǎng)來看，農(nóng)村資金仍然處于凈流出的狀態(tài)，針對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)主要還是局限于農(nóng)村信用社，而大的金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)很少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資本市場(chǎng)發(fā)展差別仍然很大。
在這種格局下，城鄉(xiāng)之間仍然存在巨大鴻溝，成為決定到2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。為此，中共十八屆三中全會(huì)提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和平等交換，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展與共同繁榮。
通過城鄉(xiāng)高度融合來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：您認(rèn)為“十三五”時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重點(diǎn)是什么？應(yīng)該如何推進(jìn)？
劉守英：“十三五”時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重點(diǎn)就是要走向城鄉(xiāng)融合。通過城鄉(xiāng)高度融合來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。這主要是因?yàn)椋?
第一，增長動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)變。“十二五”時(shí)期，我國在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面作出了很多努力。在“十三五”時(shí)期，由于我國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，以往靠生產(chǎn)要素單一向城市配置來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的這一動(dòng)力開始減弱，因此所面臨的形勢(shì)是城市擴(kuò)張的速度會(huì)放慢。
第二，上一輪利用中國土地制度的獨(dú)特性，靠土地的抵押融資建設(shè)城市的發(fā)展模式由于國際需求減少以及財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)巨大而難以為繼。
第三，“十二五”期間人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后，拖累了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，因此“十三五”時(shí)期必須解決農(nóng)村人口落腳城市的問題，否則會(huì)帶來巨大的社會(huì)問題。
總之，“十三五”期間要從原來的以發(fā)展城市為主、以外延擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化走向城鄉(xiāng)融合。也就是從原來城市單極高速發(fā)展走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
而城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于以下四點(diǎn)。
第一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個(gè)發(fā)展空間的高度融合。未來城市和農(nóng)村之間在地理空間上的交集會(huì)越來越多，要改變城市這一空間高度發(fā)展，而農(nóng)村這一空間緩慢發(fā)展的現(xiàn)狀。
第二，打通城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，使土地、資本、勞動(dòng)力等要素形成對(duì)流。例如，在資本流通方面，要改變農(nóng)村資本市場(chǎng)凈流出的現(xiàn)狀，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平，增加農(nóng)村金融的可獲得性，踐行普惠金融，完善農(nóng)村信用體系。
第三，消除城鄉(xiāng)之間的制度性障礙。
第四，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)的合理布局。
此外，“十三五”時(shí)期，城鄉(xiāng)之間的融合會(huì)表現(xiàn)為三種顯著形態(tài)的融合。一是城鄉(xiāng)接合部融入城市核心區(qū)。未來城市核心區(qū)要素、知識(shí)分享、高端產(chǎn)業(yè)會(huì)更加聚集，城市的形態(tài)和結(jié)構(gòu)在發(fā)生改變，城市對(duì)原有的以農(nóng)村形態(tài)呈現(xiàn)的地區(qū)，比如城中村、城鄉(xiāng)接合地區(qū)的要素需求會(huì)增加，因此這些地區(qū)會(huì)高度融入城市核心區(qū)，和城市本身形成一個(gè)板塊，這樣一來，現(xiàn)有的城市發(fā)展區(qū)和城鄉(xiāng)接合部地區(qū)兩張皮的格局在“十三五”時(shí)期必然會(huì)大大改變。
二是驛站的出現(xiàn)。城市發(fā)展到一定程度，城市人口對(duì)于農(nóng)村清新的空氣、安靜的環(huán)境以及休閑娛樂等需求在增加，而農(nóng)民進(jìn)入大城市并非一步到位，這樣在城市和農(nóng)村之間會(huì)形成過渡帶，我們稱之為驛站，資金、勞動(dòng)力、土地、知識(shí)等生產(chǎn)要素的流動(dòng)在驛站高度活躍，更好地實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間要素的對(duì)流。
三是傳統(tǒng)農(nóng)村的現(xiàn)代化改造。這里包括兩個(gè)方面，一方面是傳統(tǒng)村莊的變化。這些年，進(jìn)入城市的農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上發(fā)生了重大變化，從第一批，也就是出生于上個(gè)世紀(jì)五六十年代的地地道道的農(nóng)民進(jìn)城打工，掙取工資以后返鄉(xiāng)改善生活和住房條件，到有著一定務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)、漂泊于城鄉(xiāng)之間、仍然考慮回到農(nóng)村的60、70后農(nóng)民工，再到目前長期在城市工作和生活的80、90后，新生代農(nóng)民工并不把農(nóng)村視作自己的歸屬，即便無法落戶城市，新生代農(nóng)民工也會(huì)在縣鎮(zhèn)購房，而不會(huì)返鄉(xiāng)建設(shè)村莊，這樣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村更加凋敝，從這一點(diǎn)來看，如果未來不解決新生代農(nóng)民工落戶城市的問題，會(huì)帶來極大的社會(huì)問題，并且對(duì)城鄉(xiāng)之間格局的改變極其不利。
另一方面，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入的減少伴隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械投入的大量增加，土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)要素的流動(dòng)以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程都將加快。
“十三五”時(shí)期城鄉(xiāng)二元體制改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化，二元體制改革至關(guān)重要。您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何消除城鄉(xiāng)之間的體制性障礙？
劉守英：為什么會(huì)形成城鄉(xiāng)兩個(gè)板塊？關(guān)鍵就是城鄉(xiāng)二元體制性障礙把農(nóng)村的發(fā)展空間堵住了，導(dǎo)致城鄉(xiāng)不能真正融合。所以“十三五”期間城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革的任務(wù)就是消除城鄉(xiāng)體制性障礙。
一是推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革。首先，土地制度改革是關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等，就應(yīng)當(dāng)從集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)、宅基地制度改革、農(nóng)村土地集體所有制改革著手。
其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，核心是要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市公共服務(wù)的分擔(dān)機(jī)制，使其與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)掛鉤。此外，推進(jìn)教育體制改革，尤其是解決隨遷子女義務(wù)教育問題，同時(shí)，允許城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體土地按照規(guī)劃建立房屋租賃市場(chǎng)來解決農(nóng)村人口在城市里體面生活的問題。
再次，發(fā)育農(nóng)村金融市場(chǎng)。完善農(nóng)村信用體系，解決普惠金融的問題，此外，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民房屋、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保抵押來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資本的可獲得性。通過完善農(nóng)民資金互助合作機(jī)制，大力發(fā)展電子商務(wù)來解決城鄉(xiāng)之間金融不平等問題，同時(shí)降低農(nóng)村金融服務(wù)成本，推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)的便利性。
二是推進(jìn)城鄉(xiāng)之間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。未來城市更加趨于成為知識(shí)、信息、創(chuàng)新中心，城市原有的很多實(shí)體經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)等將不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。這樣城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)會(huì)更加分化。此外，城鄉(xiāng)之間會(huì)發(fā)育出很多中小城市，城市之間的可連接性由此增強(qiáng)，交易成本也會(huì)隨之降低。
三是，農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)將更趨融合。一產(chǎn)將會(huì)服務(wù)業(yè)化、旅游化，農(nóng)業(yè)的多功能性以及生態(tài)功能會(huì)增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)的價(jià)值也會(huì)提升。
四是，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式變革會(huì)加大，農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬將通過農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模化來提升。
（陳婧系中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2016年01月18日
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