——訪國務院發展研究中心學術委員會副秘書長劉守英
“‘協調’對于目前整個中國所處的發展階段而言是非常關鍵的詞匯，而‘協調’最重要的一部分就是‘城鄉協調發展’，原因在于，我們整個城鄉關系對于中國這樣一個仍然處于從農村社會向城市社會轉型階段的國家而言至關重要。”近日，國務院發展研究中心學術委員會副秘書長劉守英對中國經濟時報記者表示。
“十三五”規劃建議明確提出“城鄉協調發展”的目標和任務，在劉守英看來，城鄉協調發展的核心是城鄉走向融合。那么，“十三五”時期如何推進城鄉融合發展？應當如何消除城鄉之間的體制性障礙以實現城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化？劉守英就上述問題作出解答。
城鄉協調發展始終是我國從農村社會向城市社會轉型最重要的問題之一
中國經濟時報：“十三五”規劃將“城鄉協調發展”放在突出位置，強調堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。您認為，推動“城鄉協調發展”的重要性體現在哪里？
劉守英：目前，我國城鎮化進程剛剛過半，到2014年，我國城鎮化率約為54％，而戶籍人口的城鎮化率不足40％。
從城鄉人口的布局來看，中國正好處于從農村社會向城市社會轉型的過程中，相當于還有一半的城市社會，一半的農村社會。
從農村人口就業來看，目前僅有約1／4繼續以純農業為主的農民，將近一半的農民處于兼業狀態。由于城鄉的二元體制，農民落腳城市缺少相應的制度保障。
從城鄉關系來看，改革開放以來，城鄉發展空間不平等問題嚴重。尤其是近些年，城市征用農村土地擴張，城市版圖不斷擴大，而農村版圖不斷縮小。此外，更主要的是城鄉在權利和利益分配上不平衡加劇，比如土地由農地變為城市土地，土地級差收益主要用于城市建設，農民所分享的土地級差收益份額很小。另外，整個城鄉之間的公共服務、社會保障、養老體系等也存在嚴重的不平等。雖然從“十六大”以來，在消除城鄉不平等方面我們作了很多努力，但是城鄉之間的差距還是很大。
從整個歷史發展來看，中國從農村社會向城市社會轉型過程中，積累了很多經驗教訓。我們發現，往往是在城鄉協調做得比較好的時期，農村繁榮發展，城鄉關系順暢，整個社會的治理和穩定也做得比較好。比如，在20世紀80年代初期到中期，農村經濟超高速增長、農產品供給充分、農民收入高速增長、農村發展空間不斷擴大、產業結構變革很快，這個時期農村高速發展，帶來的是農村和城市收入差距縮小，對國民經濟的支持力量很強。但到了20世紀90年代，農民負擔加重、收入減少、發展機會減少、城鄉之間的不平等加劇，陷入新的不協調狀態，對整個社會穩定產生很大影響。2000年以后，城鎮化進程加速，城市高速發展，由于城鄉之間體制性障礙沒有消除，要素市場流動不暢，城鄉權利存在不平等，導致城鄉之間收入差距擴大，城市高度繁榮，而農村許多地方處于凋敝。
由此可見，城鄉協調發展始終是我國從農村社會向城市社會轉型最重要的問題之一。
中國經濟時報：黨的“十六大”明確提出統籌城鄉經濟社會發展的方略，而“十八大”改為城鄉發展一體化，這一思路的變化新在哪里？
劉守英：“十六大”提出統籌城鄉發展，主要是針對20世紀90年代城鄉差距拉大、城鄉發展不平衡、公共服務不均等等問題而提出。旨在消除城鄉二元體制性障礙。主要著力點是建立統籌城鄉的政策體系，改變原有的在公共品的提供、公共服務的保障上，城市有而農村沒有的狀況，在建立農村養老保障、社保等體系，增加農村公共品供給和基礎設施建設等方面取得了很大的成績。然而，盡管在政策上做了這么多努力，但是，這一輪城鄉統籌也出現一些誤區。
在城鄉統籌過程中，政府主導力量過強，市場在資源配置中力量不足，社會資本參與不足，導致資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉發展不平衡的狀況沒有得到根本改變，甚至隨著城市的高速擴張，城鄉發展不平衡的格局有所拉大。
究其原因，主要有以下四點：第一，在這個期間，城市的發展空間不斷擴大，而農村的發展空間被壓縮。第二，農民和市民在權利上的不平等沒有根本消除，比如土地權利的利益分配。第三，城鄉之間二元體制性障礙沒有根本打破。第四，整個城鄉的要素市場沒有根本打通。從土地市場來看，農民喪失了土地發展的權利；從勞動力來看，盡管跨區域的勞動力流動在增加，但是由于戶籍制度的限制，農民不能落腳城市；從資本市場來看，農村資金仍然處于凈流出的狀態，針對農村的金融服務機構主要還是局限于農村信用社，而大的金融機構對農村的金融服務很少，導致城鄉資本市場發展差別仍然很大。
在這種格局下，城鄉之間仍然存在巨大鴻溝，成為決定到2020年全面建成小康社會目標能否實現的關鍵。為此，中共十八屆三中全會提出健全城鄉發展一體化的體制機制，促進生產要素在城鄉之間合理流動和平等交換，實現城鄉共同發展與共同繁榮。
通過城鄉高度融合來實現城鄉共同發展
中國經濟時報：您認為“十三五”時期城鄉發展一體化的重點是什么？應該如何推進？
劉守英：“十三五”時期城鄉發展一體化的重點就是要走向城鄉融合。通過城鄉高度融合來實現城鄉共同發展。這主要是因為：
第一，增長動力發生轉變。“十二五”時期，我國在城鄉統籌方面作出了很多努力。在“十三五”時期，由于我國經濟從高速增長轉為中高速增長，且產業結構發生重大變化，以往靠生產要素單一向城市配置來拉動經濟增長的這一動力開始減弱，因此所面臨的形勢是城市擴張的速度會放慢。
第二，上一輪利用中國土地制度的獨特性，靠土地的抵押融資建設城市的發展模式由于國際需求減少以及財政和金融風險巨大而難以為繼。
第三，“十二五”期間人口城鎮化進程滯后，拖累了整個經濟社會的健康發展，因此“十三五”時期必須解決農村人口落腳城市的問題，否則會帶來巨大的社會問題。
總之，“十三五”期間要從原來的以發展城市為主、以外延擴張的城鎮化走向城鄉融合。也就是從原來城市單極高速發展走向城鄉融合發展。
而城鄉融合發展的核心在于以下四點。
第一，實現城鄉兩個發展空間的高度融合。未來城市和農村之間在地理空間上的交集會越來越多，要改變城市這一空間高度發展，而農村這一空間緩慢發展的現狀。
第二，打通城鄉要素市場，使土地、資本、勞動力等要素形成對流。例如，在資本流通方面，要改變農村資本市場凈流出的現狀，提高農村金融服務水平，增加農村金融的可獲得性，踐行普惠金融，完善農村信用體系。
第三，消除城鄉之間的制度性障礙。
第四，實現城鄉之間產業的合理布局。
此外，“十三五”時期，城鄉之間的融合會表現為三種顯著形態的融合。一是城鄉接合部融入城市核心區。未來城市核心區要素、知識分享、高端產業會更加聚集，城市的形態和結構在發生改變，城市對原有的以農村形態呈現的地區，比如城中村、城鄉接合地區的要素需求會增加，因此這些地區會高度融入城市核心區，和城市本身形成一個板塊，這樣一來，現有的城市發展區和城鄉接合部地區兩張皮的格局在“十三五”時期必然會大大改變。
二是驛站的出現。城市發展到一定程度，城市人口對于農村清新的空氣、安靜的環境以及休閑娛樂等需求在增加，而農民進入大城市并非一步到位，這樣在城市和農村之間會形成過渡帶，我們稱之為驛站，資金、勞動力、土地、知識等生產要素的流動在驛站高度活躍，更好地實現了城鄉之間要素的對流。
三是傳統農村的現代化改造。這里包括兩個方面，一方面是傳統村莊的變化。這些年，進入城市的農村人口在年齡結構上發生了重大變化，從第一批，也就是出生于上個世紀五六十年代的地地道道的農民進城打工，掙取工資以后返鄉改善生活和住房條件，到有著一定務農經驗、漂泊于城鄉之間、仍然考慮回到農村的60、70后農民工，再到目前長期在城市工作和生活的80、90后，新生代農民工并不把農村視作自己的歸屬，即便無法落戶城市，新生代農民工也會在縣鎮購房，而不會返鄉建設村莊，這樣會導致農村更加凋敝，從這一點來看，如果未來不解決新生代農民工落戶城市的問題，會帶來極大的社會問題，并且對城鄉之間格局的改變極其不利。
另一方面，農業勞動力投入的減少伴隨著農業機械投入的大量增加，土地流轉、農業要素的流動以及農業現代化進程都將加快。
“十三五”時期城鄉二元體制改革是實現城鄉融合的關鍵
中國經濟時報：要想實現城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化，二元體制改革至關重要。您認為應當如何消除城鄉之間的體制性障礙？
劉守英：為什么會形成城鄉兩個板塊？關鍵就是城鄉二元體制性障礙把農村的發展空間堵住了，導致城鄉不能真正融合。所以“十三五”期間城鄉發展一體化改革的任務就是消除城鄉體制性障礙。
一是推進城鄉體制改革。首先，土地制度改革是關鍵，要實現城鄉土地權利的平等，就應當從集體建設用地進入市場、宅基地制度改革、農村土地集體所有制改革著手。
其次，推進農業轉移人口市民化，核心是要建立農業轉移人口對城市公共服務的分擔機制，使其與農業轉移人口落戶城鎮掛鉤。此外，推進教育體制改革，尤其是解決隨遷子女義務教育問題，同時，允許城鄉接合部地區集體土地按照規劃建立房屋租賃市場來解決農村人口在城市里體面生活的問題。
再次，發育農村金融市場。完善農村信用體系，解決普惠金融的問題，此外，通過農村集體建設用地、農民房屋、農地經營權的擔保抵押來實現農村資本的可獲得性。通過完善農民資金互助合作機制，大力發展電子商務來解決城鄉之間金融不平等問題，同時降低農村金融服務成本，推動農村金融服務的便利性。
二是推進城鄉之間結構的優化。未來城市更加趨于成為知識、信息、創新中心，城市原有的很多實體經濟、制造業等將不斷向農村轉移。這樣城鄉之間產業會更加分化。此外，城鄉之間會發育出很多中小城市，城市之間的可連接性由此增強，交易成本也會隨之降低。
三是，農村地區一二三產將更趨融合。一產將會服務業化、旅游化，農業的多功能性以及生態功能會增強，農業的價值也會提升。
四是，農業發展方式變革會加大，農業規模報酬將通過農業服務的規模化來提升。
（陳婧系中國經濟時報記者）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報2016年01月18日
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