十八屆五中全會召開過后，農村集體產權制度改革顯現出一系列加速跡象：繼11月初中辦、國辦《深化農村改革綜合性實施方案》（下稱《方案》）正式發布后不久，財政部也于本月發布了《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》。
在《方案》中，理清了農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度五大領域的改革思路。其中，深化農村集體產權制度改革被列為首要政策目標。
這一政策安排，應歸因于在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，是中國農村治理的基本框架，能夠為中國特色農業農村現代化提供基本的制度支撐。而《方案》亦提出了此一領域改革的基本要求：必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點。
選擇更有效率的產權制度安排，在農村集體成員間合理界定并分配農用地、宅基地、集體經營性建設用地、集體非土地經營性資產（即“三塊地、一塊產”）的占有、使用、收益、處分等各項實際財產權利，將是農村集體產權在資源跨社區配置、人口城鎮化背景下探索有效實現形式的具體改革目標。
為提高改革的針對性，對上述“三塊地、一塊產”應分類采取不同的產權改革措施，不能混為一談。
農用地產權重構
集體所有制土地的絕大部分是農用地，包括耕地、林地、草地、養殖水面等。據國土部第二次全國土地調查結果顯示：在中國66.9億畝的農村集體土地總面積中，農用地為55.3億畝。在多年農村改革中，這一類土地經歷了從所有權與使用權高度統一向分離的重大變革，并孕育著承包權與經營權再次分離的萌芽。
2014年中央1號文件明確指出：在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權、允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這意味著，把土地承包經營權分設為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，是農用地產權制度演變的大邏輯。而其關鍵，是要合理界定三權的權能范圍，進一步明確三者在占有、使用、收益、處分等方面的權能邊界。
首先，就落實集體所有權而言，針對農用地產權不斷向承包戶分割的政策取向，各界主要有三種意見：有的擔心土地承包關系長久不變后，農用地集體所有權有名存實亡的可能；有的建議應實行“國有永佃”；還有的主張實行農戶私有制。
筆者認為，結合日韓等國經驗來看，農戶擁有完整的土地產權直至私有產權，并非必然有利于土地流轉和經營規模擴大，甚至有可能成為土地流轉和集中的障礙。
一些日本農經學者也認為，土地集體所有更有利于實行耕者有其田的原則，且在集中離農者耕地方面，比實行土地私有制有更多的辦法。問題的關鍵在于既不能重蹈以前那種集體所有、統一經營、集中勞動的覆轍，也不能陷入農戶占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境。現階段落實農用地的集體所有權，著力點應是尊重和落實好集體經濟組織在占有、處分方面的權能，發揮其在處理土地撂荒方面的監督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在建設農田水利等基礎設施方面的組織作用、在促進土地集中連片和適度規模經營方面的橋梁作用。
落實集體所有權需注意以下五點：一、應保持農用地集體所有權主體的穩定；二、從實際出發確定集體所有權權利主體的組織形式；三、現階段不宜通過擴大集體經濟組織調整和強制收回農戶承包地的權利來實現所有權，也不宜通過收取土地承包費、參與土地流轉租金分配來體現所有權，否則極易發生侵犯農戶承包權的問題；四、在農戶承包地被依法征收時，集體所有權可適度參與土地補償費的分配；五、應重新認識和對待一些地方集體經濟組織行使處分權的做法，比如上海松江區發展家庭農場的做法，就是新形勢下的“反租倒包”。
其次，就穩定農戶承包權而言，在土地私有制國家，為適應所有者與使用者分離的需要，一般實行土地所有權與使用權“兩權分離”。中國的特殊性在于，既要適應土地所有者（集體）與所有者成員（農戶）分離的客觀趨勢，又要適應所有者成員（承包戶）與土地實際利用者（經營者）分離的一般規律。以成員權為基礎，從土地集體所有權中分離出農戶承包權，承認農民擁有獨立的土地承包權，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義。
穩定農戶承包權要把握好五點：一、起點公平只是相對的，一旦落實“長久不變”，就應當在承包期內“生不增、死不減”；二、“長久不變”應有具體年限，建議為70年；三、鼓勵探索市場化退出機制，對舉家外出、又沒有勞動力返鄉務農的承包戶，在自愿前提下引導其有償退出承包權；四、鼓勵創新承包權的實現形式，例如“確權確利不確地”就是一種較好的形式；五、賦予承包權有限的處分權能，除可以有償退出外，不能向外部人員流轉交易，也不能抵押、擔保、繼承。
第三，就保護土地經營權而言，在土地私有制國家，對從農用地所有權中分離出來的農用地使用權（經營權）應賦予多大權能，有一些共同特征，其中兩點值得中國重視：其一，限制農用地使用權再流轉；其二，保護租地農場主利益。對農用地使用權既限制又保護，是為了使租地農場主能夠長期穩定經營。
就中國目前情況看，從土地承包經營權中分離出相對獨立的土地經營權，目的在于順應農民保留土地承包權、流轉經營權的意愿；順應促進土地流轉集中、逐步擴大農業經營規模的趨勢；順應擴大農村有效抵押物范圍、緩解農業貸款難的需要。從這三點出發，應當在承包權與經營權之間審慎分割各項權能，既不能引發承包權利人的不滿，又要體現對經營權利人的保護。
保護土地經營權要把握好四點：一、在占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉合同，使經營者有穩定的預期；二、在使用權方面，應支持經營者對細碎零亂的耕地進行平整；三、在收益權方面，應圍繞提高規模經營者的綜合收益，改革農業直接補貼的分配方法，逐步投向實際務農耕種者，鼓勵有條件的地方對土地流轉費用進行補貼，還應有意識地控制土地租金水平；四、在處分權方面，應允許承包戶或經營者以農用地經營權進行抵押、擔保、入股，但對經營者再次流轉土地經營權應予適當限制，以防止出現“二房東”。
宅基地產權重構
截至2013年底，中國農村宅基地面積為1.7億畝，約占農村集體建設用地的54％。它既是農村集體資產的重要組成部分，也是農民財產權利的一個重要來源。
作為中國特有的一種土地制度，經過50多年的發展演變，目前農村宅基地制度的主要特征可概況為：“集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費申請、長期占有，房地分開、差別賦權”。這套制度安排在保障農民居住權的同時，也存在一戶多宅、建新不拆舊等問題。隨著農村人口外流增多，農民住房財產權和宅基地使用權權能不充分，農民財產權利受到約束等現象日趨突出，改革的迫切性亦不斷增加。
十八屆三中全會《決定》明確要求：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”
這實際上提出了兩個相互關聯但有所不同的任務：一是宅基地制度改革，核心是保障農戶對宅基地的用益物權，焦點在于是否在已經賦予其“占有、使用”權能的基礎上，進一步賦予其“收益”的權能、有限度地賦予其“處分”的權能；二是住房財產權制度改革，核心是擴大交易半徑、從集體經濟組織內部流轉擴大到更大范圍內流轉，焦點在于是否將城鎮居民納入受讓人范疇。由于房地難以分離，完成這兩項任務必須以宅基地產權重構為基礎。
首先，就落實集體所有權而言，宅基地所有權歸農民集體所有，但在集體經濟組織成員免費擁有長期占有權、使用權的制度安排下，集體所有權的權能已很微弱。面對超標占用、自發流轉等行為，集體經濟組織作為土地所有者代表往往束手無策。
就此方面的改革應注意三個方面：一、進一步明確集體經濟組織在占有方面的權能，主要體現在集體可以排他性地收回宅基地。目前國家在法律及政策方面仍缺乏系統、明確的規定，應在梳理現有規定基礎上，合理界定、適度強化集體經濟組織收回宅基地的權力；二、進一步明確集體經濟組織在使用方面的權能，在城鎮規劃區內，應提倡集體經濟組織按城鎮建設規劃統一利用集體土地建設住房，分配給符合條件的本集體經濟組織成員。也可探索統規統建，以替代分戶建房的傳統；三、進一步明確集體經濟組織在收益方面的權能，鑒于宅基地使用權是無償取得的，在宅基地使用權產生流轉、依法征收、交易等一系列收益時，集體經濟組織作為所有者代表應參與收益分配。
其次，就劃斷農戶成員權而言，集體經濟組織成員只要符合分戶條件就能免費申請宅基地的制度安排，在一定歷史條件下有其合理的一面。但目前來看，這種做法既與農村人口變化的大趨勢不吻合，也不利于城鄉土地使用權制度的統一。因此，應選取一個時點，劃斷農戶成員權，在賦予集體經濟組織成員70年宅基地使用權的基礎上，實行宅基地使用權“生不增、死不減，入不增、出不減”。如這一做法短期內難以達成共識，可先在城郊地區試行改革。
第三，就審慎拓展使用權而言，根據《物權法》規定，宅基地使用權權能明顯小于土地承包經營權權能。隨著農村人口流出越來越多，宅基地財產價值不斷上升，特別是在十八屆三中全會《決定》提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”的要求后，拓展宅基地使用權權能、擴大農房和宅基地交易半徑已是勢在必行。
但應注意，推進這項改革，必須把握好提高農房和宅基地可交易性與防范城市資本到農村炒作農房、圈占宅基地之間的平衡。應根據宅基地使用權獲得途徑的不同，實行差別賦權：對基于成員權依法獲得的原始使用權，可賦予其較充分權能；對通過各種流轉方式獲得的繼受使用權，只應賦予其相對有限的權能。
經營性建設用地產權重構
截至2013年底，中國農村集體建設用地面積為3.1億畝，其中經營性建設用地面積為4200萬畝，占農村集體建設用地的13.5％。農村集體經營性建設用地的產權體系如何重構，是社會各方面廣泛關注的熱門話題之一。
十八屆三中全會《決定》對這一塊土地提出的改革思路為：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。”這至少意味著兩點：在城鎮規劃區外，農村集體經營性建設用地使用權的權能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押；在城鎮規劃區內，集體經營性建設用地使用權可以與國有土地使用權一樣流轉，不必都要被征收為國家所有。為實現這些改革目標，應在占有權能、使用權能、收益權能、處分權能四方面進行產權重構：
首先，在占有權能方面，集體經濟組織作為土地所有權的行使主體，有權對土地使用權利人的使用、流轉行為進行監督，有權在流轉合約到期后收回土地使用權、按合同約定處置地上附著物。而通過初次及再次流轉獲得土地使用權的權利人，亦享有在使用權年限期限內程度不同的控制和支配土地權利。
其次，在使用權能方面，所有權權利人、通過初次及再次流轉獲得使用權的權利人，都可以在符合規劃和用途管制前提下，利用集體土地從事工業、商業、旅游等經營性活動，最大限度地發揮土地的使用價值。但能否用于商品住房開發，需審慎決策，現階段仍不宜放開這一方面的限制。
第三，在收益權能方面，就先行者的實踐探索來看，政府、集體經濟組織、土地使用權利人如何分配集體經營性建設用地使用和流轉產生的收益，沒有一定之規。在這一過程中，需注意三點：一是提高所有權在收益分配中的地位。多數集體成員并沒有占有、使用集體經營性建設用地，因此在分配其產生的收益時，應突出所有權的地位，實行有償使用。有償使用收入納入集體資產管理和分配，由集體經濟組織成員共享；二是由市場決定流轉價格，真正實現“兩種產權、同一市場、統一規則”；三是規范地方政府參與收益分配的方式和比例。
第四，在處分權能方面，應建立與國有土地同等的處分權利體系。
非土地經營性資產重構
除土地外，實行農民集體所有的，還包括各種類型的經營性資產（如物業、設備、股權、現金等）和非經營性資產（如供水設施、學校、衛生室等）。這些資產如何在堅持集體所有制的條件下進行產權重構，在集體所有權與“集體資產股份權能”之間尋找新的平衡點，同樣是全面深化農村改革的重要任務（據2014年11月多部門聯合印發的《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，這一改革的總目標為：探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能）。
就過去20多年的運作實踐來看，農村集體股份合作制存在缺乏法人地位、難以避免內部人控制、缺乏人格化代表、成員邊界難以鎖定、可持續性尚未遭遇真正檢驗等一系列問題。
所有這些問題歸結到一點，就是集體資產產權在集體所有權與成員股份權之間如何分割，尤其是如何拓展和完善成員股份的權能。總的思路應當是：以保障農民集體成員權利、賦予農民更多財產權利為目標，以股份合作制為載體，規范集體所有權權能，拓展集體成員股份權能。
首先，在規范集體所有權權能方面，應注意以下幾點：
一是在占有權能方面，處理好“成員集體”與“農村集體經濟組織”的委托代理關系；保障農村集體經濟組織的法人地位；集體經濟組織在行使占有權時應以成員集體利益為出發點；
二是在使用權能方面，投資領域以低風險的物業為主；進入競爭性領域應有適當的防火墻；逐步引入職業經理人；
三是在收益權能方面，應按股份分配給集體成員；應處理好提取和管理公積金保值增值的相關事宜；應推進“政經分離”改革；
四是在處分權能方面，對增值潛力較大、透明度較高的物業等集體資產不宜急于變現；在集體成員已完全市民化等情形下，如集體成員有要求，可對集體資產進行清盤，并撤銷集體經濟組織；應避免暗箱操作。
其次，在拓展集體成員股份權能方面，則應注意以下幾點：一是在占用權能方面，從已經實行折股量化到人的地方實踐來看，應注意股權不僅應是量化的，且應沒有期限；股權分配需要考慮多重因素；應妥善應對特殊群體的利益訴求；提高股權證的法律效力。二是在收益權能方面，既要防止分紅占集體資產收益比重過低的傾向，也要防止分紅只能增加不能減少的傾向。三是在使用權能方面，為保持生產力的完整性，集體經營性建設用地和非土地經營性資產的使用權無法量化分割到每個集體成員并由其行使，為完善成員股份權的使用權能，主要是完善成員對集體經濟組織在使用集體資產時的民主管理、決策與監督的權利。四是在處分權能方面，十八屆三中全會《決定》提出的賦予農民對集體資產股份的六大權能中，有償退出、抵押、擔保、繼承這四項權能，屬于處分權的范疇，使成員股份權具有很大的可轉讓、可變現性，應當慎重穩妥推進，對內部成員持股比重應有明確規定，對外部人員持股應有嚴格規范，對股權作價應綜合考慮多重因素。如果對這些方面考慮不夠，很有可能導致“找后賬”，影響社會穩定。
綜合來看，因涉及國家、集體、農民之間的利益關系調整，涉及農村社會結構和治理體系的轉型，涉及憲法和法律規范的修訂，在上述“三塊地、一塊產”的系列改革過程中，會遇到一些帶有共性的難點，也需采用一系列策略進行化解：一是以“還權于民”為取向，解決好國家對農村集體資產賦權不足問題；二是以有利于提高資源配置效率和城鎮化健康發展為標準，審慎改造集體所有制的社區封閉性；三是兼顧差異性，按土地與非土地資產、農區與城郊地區、集體經濟組織與社區自治組織“三分開”的思路推進改革；四是防止改革碎片化；五是在改革探索與于法有據之間把握好平衡。
作者簡介：葉興慶，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長；整理:焦建。
中國鄉村發現網轉自:《財經》雜志2016年第39期
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