十八屆五中全會(huì)召開過后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革顯現(xiàn)出一系列加速跡象：繼11月初中辦、國辦《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（下稱《方案》）正式發(fā)布后不久，財(cái)政部也于本月發(fā)布了《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。
在《方案》中，理清了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度五大領(lǐng)域的改革思路。其中，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革被列為首要政策目標(biāo)。
這一政策安排，應(yīng)歸因于在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，是中國農(nóng)村治理的基本框架，能夠?yàn)橹袊厣r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供基本的制度支撐。而《方案》亦提出了此一領(lǐng)域改革的基本要求：必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)。
選擇更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，在農(nóng)村集體成員間合理界定并分配農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體非土地經(jīng)營性資產(chǎn)（即“三塊地、一塊產(chǎn)”）的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在資源跨社區(qū)配置、人口城鎮(zhèn)化背景下探索有效實(shí)現(xiàn)形式的具體改革目標(biāo)。
為提高改革的針對(duì)性，對(duì)上述“三塊地、一塊產(chǎn)”應(yīng)分類采取不同的產(chǎn)權(quán)改革措施，不能混為一談。
農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)
集體所有制土地的絕大部分是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)國土部第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示：在中國66.9億畝的農(nóng)村集體土地總面積中，農(nóng)用地為55.3億畝。在多年農(nóng)村改革中，這一類土地經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一向分離的重大變革，并孕育著承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再次分離的萌芽。
2014年中央1號(hào)文件明確指出：在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這意味著，把土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度演變的大邏輯。而其關(guān)鍵，是要合理界定三權(quán)的權(quán)能范圍，進(jìn)一步明確三者在占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)能邊界。
首先，就落實(shí)集體所有權(quán)而言，針對(duì)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)不斷向承包戶分割的政策取向，各界主要有三種意見：有的擔(dān)心土地承包關(guān)系長久不變后，農(nóng)用地集體所有權(quán)有名存實(shí)亡的可能；有的建議應(yīng)實(shí)行“國有永佃”；還有的主張實(shí)行農(nóng)戶私有制。
筆者認(rèn)為，結(jié)合日韓等國經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)直至私有產(chǎn)權(quán)，并非必然有利于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，甚至有可能成為土地流轉(zhuǎn)和集中的障礙。
一些日本農(nóng)經(jīng)學(xué)者也認(rèn)為，土地集體所有更有利于實(shí)行耕者有其田的原則，且在集中離農(nóng)者耕地方面，比實(shí)行土地私有制有更多的辦法。問題的關(guān)鍵在于既不能重蹈以前那種集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動(dòng)的覆轍，也不能陷入農(nóng)戶占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境。現(xiàn)階段落實(shí)農(nóng)用地的集體所有權(quán)，著力點(diǎn)應(yīng)是尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用、在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。
落實(shí)集體所有權(quán)需注意以下五點(diǎn)：一、應(yīng)保持農(nóng)用地集體所有權(quán)主體的穩(wěn)定；二、從實(shí)際出發(fā)確定集體所有權(quán)權(quán)利主體的組織形式；三、現(xiàn)階段不宜通過擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)戶承包地的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，也不宜通過收取土地承包費(fèi)、參與土地流轉(zhuǎn)租金分配來體現(xiàn)所有權(quán)，否則極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的問題；四、在農(nóng)戶承包地被依法征收時(shí)，集體所有權(quán)可適度參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配；五、應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和對(duì)待一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織行使處分權(quán)的做法，比如上海松江區(qū)發(fā)展家庭農(nóng)場的做法，就是新形勢下的“反租倒包”。
其次，就穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)而言，在土地私有制國家，為適應(yīng)所有者與使用者分離的需要，一般實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”。中國的特殊性在于，既要適應(yīng)土地所有者（集體）與所有者成員（農(nóng)戶）分離的客觀趨勢，又要適應(yīng)所有者成員（承包戶）與土地實(shí)際利用者（經(jīng)營者）分離的一般規(guī)律。以成員權(quán)為基礎(chǔ)，從土地集體所有權(quán)中分離出農(nóng)戶承包權(quán)，承認(rèn)農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，無論在理論上還是在實(shí)踐中都具有極其重要的意義。
穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)要把握好五點(diǎn)：一、起點(diǎn)公平只是相對(duì)的，一旦落實(shí)“長久不變”，就應(yīng)當(dāng)在承包期內(nèi)“生不增、死不減”；二、“長久不變”應(yīng)有具體年限，建議為70年；三、鼓勵(lì)探索市場化退出機(jī)制，對(duì)舉家外出、又沒有勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶，在自愿前提下引導(dǎo)其有償退出承包權(quán)；四、鼓勵(lì)創(chuàng)新承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，例如“確權(quán)確利不確地”就是一種較好的形式；五、賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能，除可以有償退出外，不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔(dān)保、繼承。
第三，就保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)而言，在土地私有制國家，對(duì)從農(nóng)用地所有權(quán)中分離出來的農(nóng)用地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）應(yīng)賦予多大權(quán)能，有一些共同特征，其中兩點(diǎn)值得中國重視：其一，限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)；其二，保護(hù)租地農(nóng)場主利益。對(duì)農(nóng)用地使用權(quán)既限制又保護(hù)，是為了使租地農(nóng)場主能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營。
就中國目前情況看，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)，目的在于順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿；順應(yīng)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的趨勢；順應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。從這三點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間審慎分割各項(xiàng)權(quán)能，既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又要體現(xiàn)對(duì)經(jīng)營權(quán)利人的保護(hù)。
保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)要把握好四點(diǎn)：一、在占有權(quán)方面，應(yīng)鼓勵(lì)簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預(yù)期；二、在使用權(quán)方面，應(yīng)支持經(jīng)營者對(duì)細(xì)碎零亂的耕地進(jìn)行平整；三、在收益權(quán)方面，應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配方法，逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)耕種者，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，還應(yīng)有意識(shí)地控制土地租金水平；四、在處分權(quán)方面，應(yīng)允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、入股，但對(duì)經(jīng)營者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)予適當(dāng)限制，以防止出現(xiàn)“二房東”。
宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)
截至2013年底，中國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54％。它既是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)重要來源。
作為中國特有的一種土地制度，經(jīng)過50多年的發(fā)展演變，目前農(nóng)村宅基地制度的主要特征可概況為：“集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費(fèi)申請(qǐng)、長期占有，房地分開、差別賦權(quán)”。這套制度安排在保障農(nóng)民居住權(quán)的同時(shí)，也存在一戶多宅、建新不拆舊等問題。隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能不充分，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到約束等現(xiàn)象日趨突出，改革的迫切性亦不斷增加。
十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”
這實(shí)際上提出了兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但有所不同的任務(wù)：一是宅基地制度改革，核心是保障農(nóng)戶對(duì)宅基地的用益物權(quán)，焦點(diǎn)在于是否在已經(jīng)賦予其“占有、使用”權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予其“收益”的權(quán)能、有限度地賦予其“處分”的權(quán)能；二是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是擴(kuò)大交易半徑、從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，焦點(diǎn)在于是否將城鎮(zhèn)居民納入受讓人范疇。由于房地難以分離，完成這兩項(xiàng)任務(wù)必須以宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)為基礎(chǔ)。
首先，就落實(shí)集體所有權(quán)而言，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但在集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)擁有長期占有權(quán)、使用權(quán)的制度安排下，集體所有權(quán)的權(quán)能已很微弱。面對(duì)超標(biāo)占用、自發(fā)流轉(zhuǎn)等行為，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者代表往往束手無策。
就此方面的改革應(yīng)注意三個(gè)方面：一、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在占有方面的權(quán)能，主要體現(xiàn)在集體可以排他性地收回宅基地。目前國家在法律及政策方面仍缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，應(yīng)在梳理現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上，合理界定、適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)力；二、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在使用方面的權(quán)能，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)提倡集體經(jīng)濟(jì)組織按城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一利用集體土地建設(shè)住房，分配給符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。也可探索統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，以替代分戶建房的傳統(tǒng)；三、進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在收益方面的權(quán)能，鑒于宅基地使用權(quán)是無償取得的，在宅基地使用權(quán)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)、依法征收、交易等一系列收益時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有者代表應(yīng)參與收益分配。
其次，就劃斷農(nóng)戶成員權(quán)而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員只要符合分戶條件就能免費(fèi)申請(qǐng)宅基地的制度安排，在一定歷史條件下有其合理的一面。但目前來看，這種做法既與農(nóng)村人口變化的大趨勢不吻合，也不利于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)制度的統(tǒng)一。因此，應(yīng)選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)，劃斷農(nóng)戶成員權(quán)，在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員70年宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。如這一做法短期內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)，可先在城郊地區(qū)試行改革。
第三，就審慎拓展使用權(quán)而言，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)權(quán)能明顯小于土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。隨著農(nóng)村人口流出越來越多，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷上升，特別是在十八屆三中全會(huì)《決定》提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的要求后，拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能、擴(kuò)大農(nóng)房和宅基地交易半徑已是勢在必行。
但應(yīng)注意，推進(jìn)這項(xiàng)改革，必須把握好提高農(nóng)房和宅基地可交易性與防范城市資本到農(nóng)村炒作農(nóng)房、圈占宅基地之間的平衡。應(yīng)根據(jù)宅基地使用權(quán)獲得途徑的不同，實(shí)行差別賦權(quán)：對(duì)基于成員權(quán)依法獲得的原始使用權(quán)，可賦予其較充分權(quán)能；對(duì)通過各種流轉(zhuǎn)方式獲得的繼受使用權(quán)，只應(yīng)賦予其相對(duì)有限的權(quán)能。
經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)
截至2013年底，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營性建設(shè)用地面積為4200萬畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5％。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)體系如何重構(gòu)，是社會(huì)各方面廣泛關(guān)注的熱門話題之一。
十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這一塊土地提出的改革思路為：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。”這至少意味著兩點(diǎn)：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以與國有土地使用權(quán)一樣流轉(zhuǎn)，不必都要被征收為國家所有。為實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)，應(yīng)在占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、處分權(quán)能四方面進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)：
首先，在占有權(quán)能方面，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的行使主體，有權(quán)對(duì)土地使用權(quán)利人的使用、流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合約到期后收回土地使用權(quán)、按合同約定處置地上附著物。而通過初次及再次流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利人，亦享有在使用權(quán)年限期限內(nèi)程度不同的控制和支配土地權(quán)利。
其次，在使用權(quán)能方面，所有權(quán)權(quán)利人、通過初次及再次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人，都可以在符合規(guī)劃和用途管制前提下，利用集體土地從事工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營性活動(dòng)，最大限度地發(fā)揮土地的使用價(jià)值。但能否用于商品住房開發(fā)，需審慎決策，現(xiàn)階段仍不宜放開這一方面的限制。
第三，在收益權(quán)能方面，就先行者的實(shí)踐探索來看，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地使用權(quán)利人如何分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，沒有一定之規(guī)。在這一過程中，需注意三點(diǎn)：一是提高所有權(quán)在收益分配中的地位。多數(shù)集體成員并沒有占有、使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，因此在分配其產(chǎn)生的收益時(shí)，應(yīng)突出所有權(quán)的地位，實(shí)行有償使用。有償使用收入納入集體資產(chǎn)管理和分配，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享；二是由市場決定流轉(zhuǎn)價(jià)格，真正實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一規(guī)則”；三是規(guī)范地方政府參與收益分配的方式和比例。
第四，在處分權(quán)能方面，應(yīng)建立與國有土地同等的處分權(quán)利體系。
非土地經(jīng)營性資產(chǎn)重構(gòu)
除土地外，實(shí)行農(nóng)民集體所有的，還包括各種類型的經(jīng)營性資產(chǎn)（如物業(yè)、設(shè)備、股權(quán)、現(xiàn)金等）和非經(jīng)營性資產(chǎn)（如供水設(shè)施、學(xué)校、衛(wèi)生室等）。這些資產(chǎn)如何在堅(jiān)持集體所有制的條件下進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，在集體所有權(quán)與“集體資產(chǎn)股份權(quán)能”之間尋找新的平衡點(diǎn)，同樣是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)（據(jù)2014年11月多部門聯(lián)合印發(fā)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，這一改革的總目標(biāo)為：探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能）。
就過去20多年的運(yùn)作實(shí)踐來看，農(nóng)村集體股份合作制存在缺乏法人地位、難以避免內(nèi)部人控制、缺乏人格化代表、成員邊界難以鎖定、可持續(xù)性尚未遭遇真正檢驗(yàn)等一系列問題。
所有這些問題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在集體所有權(quán)與成員股份權(quán)之間如何分割，尤其是如何拓展和完善成員股份的權(quán)能。總的思路應(yīng)當(dāng)是：以保障農(nóng)民集體成員權(quán)利、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為目標(biāo)，以股份合作制為載體，規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能，拓展集體成員股份權(quán)能。
首先，在規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能方面，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
一是在占有權(quán)能方面，處理好“成員集體”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的委托代理關(guān)系；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位；集體經(jīng)濟(jì)組織在行使占有權(quán)時(shí)應(yīng)以成員集體利益為出發(fā)點(diǎn)；
二是在使用權(quán)能方面，投資領(lǐng)域以低風(fēng)險(xiǎn)的物業(yè)為主；進(jìn)入競爭性領(lǐng)域應(yīng)有適當(dāng)?shù)姆阑饓Γ恢鸩揭肼殬I(yè)經(jīng)理人；
三是在收益權(quán)能方面，應(yīng)按股份分配給集體成員；應(yīng)處理好提取和管理公積金保值增值的相關(guān)事宜；應(yīng)推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革；
四是在處分權(quán)能方面，對(duì)增值潛力較大、透明度較高的物業(yè)等集體資產(chǎn)不宜急于變現(xiàn)；在集體成員已完全市民化等情形下，如集體成員有要求，可對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行清盤，并撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織；應(yīng)避免暗箱操作。
其次，在拓展集體成員股份權(quán)能方面，則應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是在占用權(quán)能方面，從已經(jīng)實(shí)行折股量化到人的地方實(shí)踐來看，應(yīng)注意股權(quán)不僅應(yīng)是量化的，且應(yīng)沒有期限；股權(quán)分配需要考慮多重因素；應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)特殊群體的利益訴求；提高股權(quán)證的法律效力。二是在收益權(quán)能方面，既要防止分紅占集體資產(chǎn)收益比重過低的傾向，也要防止分紅只能增加不能減少的傾向。三是在使用權(quán)能方面，為保持生產(chǎn)力的完整性，集體經(jīng)營性建設(shè)用地和非土地經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)無法量化分割到每個(gè)集體成員并由其行使，為完善成員股份權(quán)的使用權(quán)能，主要是完善成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在使用集體資產(chǎn)時(shí)的民主管理、決策與監(jiān)督的權(quán)利。四是在處分權(quán)能方面，十八屆三中全會(huì)《決定》提出的賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的六大權(quán)能中，有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承這四項(xiàng)權(quán)能，屬于處分權(quán)的范疇，使成員股份權(quán)具有很大的可轉(zhuǎn)讓、可變現(xiàn)性，應(yīng)當(dāng)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，對(duì)內(nèi)部成員持股比重應(yīng)有明確規(guī)定，對(duì)外部人員持股應(yīng)有嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)股權(quán)作價(jià)應(yīng)綜合考慮多重因素。如果對(duì)這些方面考慮不夠，很有可能導(dǎo)致“找后賬”，影響社會(huì)穩(wěn)定。
綜合來看，因涉及國家、集體、農(nóng)民之間的利益關(guān)系調(diào)整，涉及農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理體系的轉(zhuǎn)型，涉及憲法和法律規(guī)范的修訂，在上述“三塊地、一塊產(chǎn)”的系列改革過程中，會(huì)遇到一些帶有共性的難點(diǎn)，也需采用一系列策略進(jìn)行化解：一是以“還權(quán)于民”為取向，解決好國家對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)賦權(quán)不足問題；二是以有利于提高資源配置效率和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，審慎改造集體所有制的社區(qū)封閉性；三是兼顧差異性，按土地與非土地資產(chǎn)、農(nóng)區(qū)與城郊地區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)自治組織“三分開”的思路推進(jìn)改革；四是防止改革碎片化；五是在改革探索與于法有據(jù)之間把握好平衡。
作者簡介：葉興慶，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長；整理:焦建。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《財(cái)經(jīng)》雜志2016年第39期
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