——以S省S市D村為例
隨著改革的進一步深化，農村的發展越來越成為黨和政府關注的焦點問題，二元身份制的破冰、新農村建設的推進、農業稅的全面取消以及新型農村社區的推廣等，每一項舉措給農村發展帶來機遇的同時也給農村的社會治理帶來了新的問題和挑戰。尤其在黨的十八屆四中全會強調依法治國的方略要求下，如何改進農村基層治理方式，激發農村組織活力、妥善解決新形勢下鄉村治理中存在的一系列問題，越來越成為關系農村繁榮穩定的核心要務。對此，各地都在積極的探索中不斷創新思路，也涌現出了一些鄉安民富的鄉村治理典型。但是，深入研究就會發現這些典型村莊大多或具有較強產業支撐，或集體經濟實力雄厚，或農民基本脫離土地等特征，鮮有純農業村莊的案例。而事實上，我國農村具備上述能力和條件的村莊畢竟有限，更多的還是依靠土地謀生存的純農業村莊，這些村莊大多經濟基礎薄弱，農民抗風險能力差，在市場經濟的沖擊下很容易出現這樣或那樣不穩定的因素。因此，立足于純農業村莊背景下的實踐經驗對于解決目前農村社會治理方面面臨的矛盾和問題才更具針對性和借鑒意義。
一、“鄉政村治”治理模式的現實挑戰
總體而言，我國目前的鄉村治理仍沿襲著以村民自治為基礎的“鄉政村治”治理模式。即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉以下的村建立村民自治組織村民委員會對本村事務行使自治權(金太軍、董明磊，2000)。這樣在基層農村管理體制中并存著兩個處于不同層面但相對獨立的權力，一是自上而下的鄉鎮政府代表國家行使行政管理權，另一個是自下而上的村委會代替村民行使自治權。“鄉政村治”模式在設計上雖然充分體現了民主自治的國家治理理念，但是在現實村務管理過程中卻暴露出了很多不足。尤其隨著城鄉二元結構的逐漸松動和社會流動的加快，原有的鄉村社會結構也發生了巨大的變化。以血緣和地緣關系為主的差序格局在市場力量的沖擊下開始松動，村民之間的關系日趨理性化，一些農村合作組織以及鄉鎮企業在農民生產生活中所起的重要作用，使業緣關系也逐漸成為農村社會關系網絡的重要建構力量。特別是農業稅費的取消后，村干部對于村莊的實際控制能力正漸趨弱化，鄉村治理面臨越來越多的挑戰。
法律規定的鄉村自治部分流于形式。對于村民自治，盡管有一系列相關的法律規章詳細規定了村民的權利、村民自治的機制和程序、村民治理所要達到的目標等等，但就大部分農村地區而言還遠沒有得到真正的貫徹落實。很多地方從形式上就沒有按照法定的制度進行，或者雖有形式而無實際操作，更有甚者法律制度的規定在實施過程中被嚴重扭曲。
村級自治組織功能弱化。市場經濟的發展，使農民逐步成為自主經營的市場主體，農民不再依賴村級組織而相對獨立。一些村級組織缺乏相對穩定的物質基礎，對經濟資源和公共事務的調控手段也逐步減少。同時，村莊中普遍純在的家族勢力也在一定程度上制約著公共權力的行使，極大的影響了村級自治組織的自治功能。
農村社會結構和利益主體多元化使治理難度加大。隨著市場化的不斷推進與城鄉二元結構的松動，由資源獲取能力和把握市場能力的差異使得農村內部也開始出現階層分化，同時大量城市資本進入農村，不同的利益群體對于鄉村的利益訴求不同，農村內部社會矛盾也成多元化趨勢，治理難度在不斷加大。
集體經濟缺少有效監管。由人民公社轉變為家庭承包經營后，原有的“正社合一”的體制不復存在，但是集體經濟卻沒有找到新的有效實現形式（楊文彥，2012）。農民和村干部之間很多矛盾的焦點就在集體經濟的資產使用方面。在一些地區，村社精英基本主導了權力與資本的配置，集體經濟的發展在缺少有效監管的條件下，很容易成為個別人謀取私利的手段。
農民的參與能力有待提高和引導。一方面，隨著城市化的快速推進，很多農村精英不斷流向城市，部分留守村民的參與意識和參與能力有待提高；另一方面，由于缺少完善的制度和措施引導，一些有參與意愿的農民無法通過相應的渠道表達自我意愿和要求。
這些都是目前整個農村開展社會治理的現實背景，對于純農業村莊而言，除了上述問題外，還要面對農業本身的弱勢，收入增長受限，尤其在市場條件下能夠借助外來資本的可能性低等問題。與那些具備發展優勢的村莊相比，純農業村農民抗風險能力更低，相對剝奪感較強，因此對村公共事務的合作性可能會降低，這無疑會進一步增加鄉村治理的難度。我國目前絕大多數農村地區還是以純農業村莊為主，因此，這一類型村莊社會治理的成功經驗對于廣大農村的和諧發展與長治久安更具指導意義。
二、D村鄉村治理的經驗與探索
D村位于S省S市城區東北35公里處，位置偏僻，交通不便，既無資源優勢，也無區位優勢，是一個純農業村。全村有586戶，2073人，耕地面積4486畝。長期以來該村一直依靠傳統的小麥種植維持生計，1998年人均年收入僅2200多元。后來該村積極調整種植結構，引進蔬菜種植技術，經過十多年的摸索，到2014年全村不僅擁有30畝以上的家庭農場20多個、大型農業園區6個，而且全村實現農業產值5500萬元，實現村集體收入70萬元，農民人均純收入16500元。最為關鍵的是該村自1998年到2014年連續16年村莊發展快速轉型的過程中，無一例上訪事件、無刑事案件、無違反計劃生育現象，獲得多項國家級、省市級先進稱號。
D村發展的最初狀態就是中國最普通的農村縮影——缺少區位優勢及產業支撐，以種植業為主，收入偏低，村民觀念相對保守等。但是在發展過程中，該村不斷調整定位，吸收經驗，揚長避短，不僅快速實現了增收，而且形成了一些值得探索的經驗。
1、創新機制激發鄉村發展活力
農業的低效造成農村經濟發展的滯后，如何激發農業村的發展潛力是現代鄉村治理無法回避的現實問題。只有經濟發展了，農村的政治、社會、文化等方面的同步發展才有堅實的基礎。D村圍繞挖掘土地潛力，提升經濟發展能力這一目標，不斷創新思路，重塑機制，成功的探索出了適合本村具體實際情況的土地流轉機制、經營合作機制和資金信貸機制，有力的促進了本村的經濟發展。通過創建土地股份合作制，以土地入股，通過土地合作社的方式統一經營村里的土地。土地的順利流轉不僅將土地之于農民的保障作用發揮到了最大，也極大的壯大了集體經濟的實力。同時為解決農民生產資金短缺，銀行信貸手續多、利率高等現實問題，該村還創辦了資金互助合作社，主要為農戶提供發展資金。只針對本村村民用于農業生產經營，通過社員的自我管理、不以營利為目的的資金互助，調劑社員的資金余缺，緩解村民生產過程中出現的資金緊張矛盾。為控制風險，合作社規定每人股金最多1000元，貸款方最多只能承貸5萬，以貸定存，嚴格的風險控制使存貸雙方都能獲得最大利益。通過組建信貸合作社，D村全面盤活了村民手中的“閑錢”，既讓村民得到了資金性收益，又解決了部分農民的燃眉之急。D村土地流轉及資金信貸機制的探索與創新，不僅解決了十多年來的人地矛盾問題，解決了農業規模發展的資金難題。最為關鍵的是這種在遇到困難時敢于大膽突破原有模式，從自身尋求發展突破口的創新思維，正是現代鄉村治理的關鍵要素，鄉村治理面臨的問題千差萬別，只有從自身的實際狀況出發，大膽探索，不斷創新，才能找到一條可持續發展的鄉村治理之路。
2、通過透明化治理重塑基層干群之間的信任關系
村民自治是新時期鄉村治理的一種有效形式，對此，很多人認為只要改變農村基層組織的權力來源，就能化解鄉村社會治理過程中普遍存在的干群矛盾，實現民主治理。但事實證明除了要改變村級組織的權力基礎外，村務信息的公開透明化更能促進村民與基層干部之間的良性互動，提高村民的民主參與意識與參與熱情，推進鄉村治理的民主化。在D村，凡是與村建設和發展相關的一切事務全部公開化，尤其將財務情況作為公開重點，村內財務全部張榜公示、陽光操作。同時該村還建立起了陽光村務信息平臺，借助互聯網將村級黨、村務、財務等事項分為戶籍管理、計劃生育、宅基地審批、救助幫扶、民主理財等16個子欄目，所有村級事項與之一一對應公開，村民憑姓名和身份證號碼在家就能登陸查詢相關信息。村務信息的公開化與透明化，有效地消除了村民對村干部工作的質疑。村兩委在此基礎上充分贏得了村民的信任和認可，緊張的干群關系變得融洽起來。干群之間的融洽與信任徹底消除了改革創新過程中由于村民的懷疑和不理解而產生的阻礙力量，整個村莊能夠形成一股合力共同推進鄉村的發展。
3、完善多元參與提升村民自治能力
從“社會管理”向“社會治理”的轉變，其中一個核心的理念就是“多元參與”。鄉村治理也是一樣，只有充分調動起各方面的力量自愿協作，在互動、互補、合作和制約的關系下，有效管理鄉村各項事務，解決鄉村公共問題，提供公共服務，才能使鄉村治理取得實質性的進展。D村在探索中形成了一個“村兩委——村民——合作社”協同參與的治理模式。每一個參與主體都在實踐過程中不斷調整自身定位，參與到鄉村治理中。村兩委對村級事務從以往的大包大攬到現在的以組織者和引導者的身份參與，組織和引導農民和合作組織自我管理、自我服務。村民可以通過“自上而下”和“自下而上”兩條民主提事途徑，以口頭或書面形式提出本村近期需要辦理的重大事項，由村黨支部進行收集匯總和歸納整理，形成書面議題提交由39名黨員組成的黨員代表議事會和62名村民組成的村民代表議事會討論審議。村里定期召開聯席會議逐項研究村務的實施方案細節，一旦方案確定之后，村兩委就不再插手具體的事務，而放權于村民自行管理。最明顯的例子就是在村里修路的問題上，全部實行招投標制度，由村監委主持運作，村支部不插手，用了多少石子、用什么樣的材料，全部由村監委成員和村民代表現場驗收，開支賬單經村監委認可后，村支部書記簽字把關。近十年來，該村先后進行了50多項重大工程的招投標，涉及金額600多萬，從沒有出現任何問題。
4、善于利用村落中經久形成的鄉約民俗等非正式制度填補正式制度的不足
法律法規在制定過程中難免會對一些具體細節考慮不足，這就有可能會在實際管理過程中遇到正式制度和法規沒能觸及的真空地帶，在此背景下，一些小問題得不到合理有效的解決就有可能引發大的矛盾。D村在這方面的經驗是充分利用鄉約民俗等非正式制度的力量來妥善處理那些法律法規規定之外的矛盾和問題。在調研中發現，在涉及村里共同利益的問題上，村里從沒有出現其他地方常見的“釘子戶”現象。究其原因，一方面，D村兩委善于利用威信較高、處事公道的老黨員擔任調解員，在處理村級矛盾中，從法理、道理、情理上引導村民明辨是非，從親情、友情、鄉情上動員村民互諒互讓，以集體利益為先，確保了一些小矛盾小問題得到有效化解；另一方面，D村還非常注重村民的倫理道德建設，依靠村民道德水平的提高將那些影響集體利益和鄰里和諧的問題大而化小，小而化了，久而久之就形成了遵紀守法、文明禮讓的村風。正是鄉約民俗的力量維系了整個村莊的和諧與穩定。
三、鄉村社會治理體系創新的實現途徑
D村的鄉村治理從根本上說得益于村兩委善于從細節著手，通過提升鄉村經濟發展空間，重塑干群之間的信任關系來推進鄉村社會事務的開展，逐漸探索出了一套與本村發展狀況相契合的鄉村社會治理體系，最終實現鄉村的平穩轉型與快速發展。東斟灌村的鄉村治理實踐為其他純農業村莊鄉村治理體系的創新和完善提供了一條可借鑒的途徑。
1、理念的更新是創新鄉村社會治理體系的前提條件
很多純農業農村發展滯后除了弱勢的先天條件外，很大的問題在于觀念保守缺乏創新思維。現代社會治理理念強調自治與服務、平等與合作、協商與參與，強調“社會本位”邏輯，要求政府與社會形成多支撐點的社會治理結構模式，形成靈活的、多元的公共利益實現途徑。這一理念落實到具體的鄉村事務管理方面，就要求村兩委及時調整思路，重新進行職能定位，將原有的自上而下的一元管理模式轉變為多元治理模式，變命令式管理為服務式治理，將部分權力移交給全體村民和合作組織，培育村民自我成長、自我管理、自我服務的能力，最終形成多方共同協商、共同參與、共同決策的局面。D村之所以能夠在鄉村社會治理方面取得良好收效，正是由于村兩委牢牢把握住了社會治理理念的精髓所在，充分認識到村干部辦事“一靠輩份大、二靠嗓門大，三靠脾氣大”的老辦法已經完全不能應對鄉村治理的新要求，必須推動村級事務由“干部當家”向“群眾做主”轉變，由村民自己選擇，靠民主的力量和程序的科學設計解決村級事務管理中遇到的問題。村兩委只有在實踐中不斷強化自身的服務職能，拓寬村民的民主參與渠道，積極培育村民的參與能力和參與意識共同參與村務管理，才能將中央創新社會治理體制，推進依法治國的要求真正落到實處，也只有這樣才能有效推進農村治理體系和治理能力的現代化。
2、理順關系是創新鄉村社會治理體系的基礎
農村工作千頭萬緒，關系錯綜復雜，因此有效治理的前提就是要理順各種關系，完善相關制度，使鄉村治理向著理性化發展。很多純農業村莊由于經濟基礎薄弱，村民民主意識差，導致治理主體不明，權責混亂，往往形成越管越亂的局面。因此鄉村治理體系的創新和重建要理順三個方面的關系：一要理順鄉鎮與村的關系。合理劃分鄉鎮權力，規范鄉鎮行政行為，明確鄉、村兩級之間的財權和事權。鄉鎮政府授權村民委員會代辦的一些行政工作，需遵循責、權、利一致的原則，給予相應的財力支持。這不僅可以減輕村委會的行政和財政負擔，也有助于約束鄉鎮政府不合理的行政行為，維持村委會的自治權。二要理順村黨組織與村委會的關系。村黨組織要在法律規定的范圍內通過民主的方式和手段，對村民自治實行領導，但絕不能用村黨組織的核心領導作用來代替村委會的工作。三要理順村委會與村民會議或村民代表會議的關系。村委會要根據法律賦予的權力，承擔執行管理的責任，依靠和組織村民對村中事務進行民主決策和管理。但村民自治不等于村委會自治，村委會必須向村民會議或村民代表大會負責并報告工作，使村委會始終處于全體村民的監督之下。只有將這三層關系理順，明晰各自的責權，鄉村治理工作才能有一個良好的開端。
3、完善制度建設是創新鄉村社會治理體系的根本
十八屆四中全會強調要依法治國，“法治”的兩個核心要義，一是依法而治，二是要有“良法”引導人們的行為。就農村社會治理而言，依法治理既是強調要在國家的法律法規、大政方針允許的框架下開展工作，同時在另一個層面上也是要求在村級事務管理中要有系統嚴格的制度來規范流程，健全村級事務制度體系，杜絕管理上的隨意性。農村社會治理面對的問題往往繁雜瑣碎，上層設計很難面面俱到，這就要求基層治理主體能夠根據自身發展的實際情況在政策和法律框架內對有關鄉村治理的制度不斷細化，以此來規范基層民主、約束無序訴求、引導干部行為，保證村級工作每個環節、每個步驟都有章可循、有法可依，有效避免實際工作中的“糊涂事”與“人情帳”。可見完善制度建設是順應農村經濟社會結構變化、著力提高鄉村社會管理科學化水平的重要步驟。在制度建設上，一方面要在建章立制和制度創新上下功夫，著力提高制度制定的科學化水平，最大限度的減少制度漏洞，還要防止制度之間的相互掣肘，確保制度公平，可行、管用。對于那些新出現的問題要敢于創新思路，結合自身實際情況使制度更加符合治理的需要。另一方面要提升制度效率。治理網絡的形成意味著多元利益主體的權利表達打破了政府對規則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。這就要求制度的制定充分考慮到不同利益群體的訴求，通過開放的、高效的表達渠道,在制度化的框架內進行利益博弈、尋求共識，確保制度的效率。
4、強化基層黨組織建設是創新鄉村社會治理體系的保障
盡管現代社會治理理念突出多元參與，但是我國的社會治理是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障五位一體的體系，黨的領導在整個體系中起著最為關鍵的核心作用。D村在鄉村治理方面的一系列有益探索都與黨組織正確領導和村兩委的勤政務實分不開的。村級黨組織和村委會是鄉村治理過程中的兩大核心要素，直接關系到鄉村治理的成效。只有強化黨組織在鄉村治理過程中的領導地位，把憲法和法律賦予村級黨組織的職能發揮到位，才能把黨組織的要求和農民的意愿在“村治”過程中有機統一起來。農村工作千頭萬緒，要充分發揮基層黨組織的先鋒模范作用，必須要有一個過硬的黨員隊伍，能夠在鄉村建設過程中真正想群眾所想，身體力行起到帶頭作用。基層黨組織在推進鄉村建設過程中要始終把強村富民作為工作的重心，尤其是對于純農業村莊，農民的收入和生活質量長期得不到大幅度的提高，直接影響農民參與鄉村事務管理的信心和能力，最終導致鄉村治理的制度設計不能得到有效地貫徹和落實。
5、扶持和引導農村合作組織是創新鄉村社會治理體系的有效途徑
培育強大的自我組織和自我管理的民間社會，提高民間社會自我管理的能力和水平，正是社會治理創新的首要任務。農村要發展必須依靠農民自身，而單個農民的單打獨斗肯定不行，各種類型的合作組織就成為農村經濟社會發展的重要力量。這些合作組織中的民主、平等、公平的基本原則與鄉村治理中的民主政治精神相契合。這些原則和精神有利于培養和帶動其成員的民主平等意識和團結協作精神。各種類型的農村合作組織可以通過組織影響力對其他利益集團施加足夠的社會和政治影響，對鄉鎮政府和村組織進行監督，從而在政府的決策過程中增加話語權，爭取和維護自身的各種合法權益。因此，要促進農村社會治理體制的成熟和完善，就要鼓勵和扶持農村各類合作組織依托自身優勢開展與農民生產與生活相關的互助協作活動，為農村社會組織發揮積極作用提供空間和舞臺。同時要完善農村社會組織內部治理結構，引導農村社會組織依據法律、法規和政策獨立履行法人職責，根據組織章程和農民需求自主開展活動，積極參與或提供農民需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的鄉村公益事業或公共服務。
四、小結
我國鄉村社會治理的整體性結構變遷是基于治理理念的變化與發展的，大致上經歷了“禮治—理治—法治”的變遷過程。傳統社會是一種“禮治”社會，其核心是“德治”，依靠內化于心的道德慣習和禮俗規矩,是一種日常的共同生活方式，后來為了使禮治規范化而制定了鄉規民約（包先康，2007）。建國后，中央政府鄉村治理依據的是“理”，其核心是“社會理想”和革命領袖的政治口號。“理治”是國家治理方針借助一次次的政治運動不斷向鄉村社會滲透的過程。改革開放以來，隨著農村社會結構的迅速分化整合，鄉土社會的“禮治”和人民公社時期的“理治”均已不適合急劇變遷的社會和時代，因此“法治”成為國家治理的主導話語，從“禮治”到“法治”的嬗變是鄉村治理現代化的重要標志。尤其是中央一系列針對農村基層組織、農村黨建、村級事務管理等方面法律法規的出臺，加快了農村社會治理法治化的步伐。但是，事實上囿于各種條件限制，大多數農村地區仍在鄉村治理的民主法治化道路上摸索，尤其是一些欠發達的純農業村莊更是任重道遠。
D村的經驗為部分農業村莊的鄉村治理提供了一些可供參考借鑒的思路。總體來看東斟灌村的鄉村治理基本上是圍繞著“黨的領導”、“民主”、“法治”三個核心概念逐一展開的，一些方法的創新與機制的重塑都離不開“群眾本位”，即以農民的利益訴求作為村兩委工作的重心，不但要充分了解農民想辦什么事，更重要的是引導和鼓勵農民自己想辦法把事情辦好。村兩委在整個過程中將權力角色成功的轉變為服務角色，不僅將自身從一些村務瑣事中解脫出來，進而得以把精力放在關系鄉村未來發展的大事上，而且還贏得了群眾的廣泛支持和信任，有效化解了一些村莊干部“吃力不討好”的問題。干部在放權的過程中拓寬了工作思路，村民在自我決策過程中也增強了自身參與村莊公共事務的能力和意識，干群之間互相信任，關系融洽，這無疑會促使村莊社會治理工作走上一條良性循環的道路。
不可否認，包括東斟灌村在內的很多鄉村治理的成功實踐很大程度上還得益于一個強有力的領導班子。尤其在現階段，鄉村治理體系尚不完善，制度不夠健全的背景下，干部的個人素質和能力是鄉村治理成敗的重要影響因素。在機制不健全的狀況下，一些村莊可能會出現能人離任后鄉村工作就呈現一盤散沙的狀況。因此，資源稟賦不足的純農業村在鄉村治理方面尤其要在干部培養和制度完善方面夯實基礎，既要關注鄉村精英的培養和基層黨員的培訓，為鄉村社會治理工作儲備大量的后備人才；更要在完善制度上下功夫，通過健全的制度來消解干部更替對鄉村治理工作帶來的震蕩。依靠制度的細化不僅能限制私權的擴張，通過對干部行為的規范來確保程序公平，而且還能有效減少不同利益主體間的博弈所產生的成本，提高治理效率，同時這也是鄉村治理未來更加民主化、法制化的必然要求。
（作者系山東社科院社會學所助理研究員）
中國鄉村發現網轉自：《信訪與社會矛盾問題研究》2015年第4期
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