——以S省S市D村為例
隨著改革的進一步深化，農(nóng)村的發(fā)展越來越成為黨和政府關(guān)注的焦點問題，二元身份制的破冰、新農(nóng)村建設(shè)的推進、農(nóng)業(yè)稅的全面取消以及新型農(nóng)村社區(qū)的推廣等，每一項舉措給農(nóng)村發(fā)展帶來機遇的同時也給農(nóng)村的社會治理帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。尤其在黨的十八屆四中全會強調(diào)依法治國的方略要求下，如何改進農(nóng)村基層治理方式，激發(fā)農(nóng)村組織活力、妥善解決新形勢下鄉(xiāng)村治理中存在的一系列問題，越來越成為關(guān)系農(nóng)村繁榮穩(wěn)定的核心要務(wù)。對此，各地都在積極的探索中不斷創(chuàng)新思路，也涌現(xiàn)出了一些鄉(xiāng)安民富的鄉(xiāng)村治理典型。但是，深入研究就會發(fā)現(xiàn)這些典型村莊大多或具有較強產(chǎn)業(yè)支撐，或集體經(jīng)濟實力雄厚，或農(nóng)民基本脫離土地等特征，鮮有純農(nóng)業(yè)村莊的案例。而事實上，我國農(nóng)村具備上述能力和條件的村莊畢竟有限，更多的還是依靠土地謀生存的純農(nóng)業(yè)村莊，這些村莊大多經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民抗風(fēng)險能力差，在市場經(jīng)濟的沖擊下很容易出現(xiàn)這樣或那樣不穩(wěn)定的因素。因此，立足于純農(nóng)業(yè)村莊背景下的實踐經(jīng)驗對于解決目前農(nóng)村社會治理方面面臨的矛盾和問題才更具針對性和借鑒意義。
一、“鄉(xiāng)政村治”治理模式的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
總體而言，我國目前的鄉(xiāng)村治理仍沿襲著以村民自治為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”治理模式。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織村民委員會對本村事務(wù)行使自治權(quán)(金太軍、董明磊，2000)。這樣在基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個處于不同層面但相對獨立的權(quán)力，一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家行使行政管理權(quán)，另一個是自下而上的村委會代替村民行使自治權(quán)。“鄉(xiāng)政村治”模式在設(shè)計上雖然充分體現(xiàn)了民主自治的國家治理理念，但是在現(xiàn)實村務(wù)管理過程中卻暴露出了很多不足。尤其隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸松動和社會流動的加快，原有的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。以血緣和地緣關(guān)系為主的差序格局在市場力量的沖擊下開始松動，村民之間的關(guān)系日趨理性化，一些農(nóng)村合作組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)民生產(chǎn)生活中所起的重要作用，使業(yè)緣關(guān)系也逐漸成為農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要建構(gòu)力量。特別是農(nóng)業(yè)稅費的取消后，村干部對于村莊的實際控制能力正漸趨弱化，鄉(xiāng)村治理面臨越來越多的挑戰(zhàn)。
法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治部分流于形式。對于村民自治，盡管有一系列相關(guān)的法律規(guī)章詳細規(guī)定了村民的權(quán)利、村民自治的機制和程序、村民治理所要達到的目標(biāo)等等，但就大部分農(nóng)村地區(qū)而言還遠沒有得到真正的貫徹落實。很多地方從形式上就沒有按照法定的制度進行，或者雖有形式而無實際操作，更有甚者法律制度的規(guī)定在實施過程中被嚴重扭曲。
村級自治組織功能弱化。市場經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)民逐步成為自主經(jīng)營的市場主體，農(nóng)民不再依賴村級組織而相對獨立。一些村級組織缺乏相對穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，對經(jīng)濟資源和公共事務(wù)的調(diào)控手段也逐步減少。同時，村莊中普遍純在的家族勢力也在一定程度上制約著公共權(quán)力的行使，極大的影響了村級自治組織的自治功能。
農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和利益主體多元化使治理難度加大。隨著市場化的不斷推進與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動，由資源獲取能力和把握市場能力的差異使得農(nóng)村內(nèi)部也開始出現(xiàn)階層分化，同時大量城市資本進入農(nóng)村，不同的利益群體對于鄉(xiāng)村的利益訴求不同，農(nóng)村內(nèi)部社會矛盾也成多元化趨勢，治理難度在不斷加大。
集體經(jīng)濟缺少有效監(jiān)管。由人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營后，原有的“正社合一”的體制不復(fù)存在，但是集體經(jīng)濟卻沒有找到新的有效實現(xiàn)形式（楊文彥，2012）。農(nóng)民和村干部之間很多矛盾的焦點就在集體經(jīng)濟的資產(chǎn)使用方面。在一些地區(qū)，村社精英基本主導(dǎo)了權(quán)力與資本的配置，集體經(jīng)濟的發(fā)展在缺少有效監(jiān)管的條件下，很容易成為個別人謀取私利的手段。
農(nóng)民的參與能力有待提高和引導(dǎo)。一方面，隨著城市化的快速推進，很多農(nóng)村精英不斷流向城市，部分留守村民的參與意識和參與能力有待提高；另一方面，由于缺少完善的制度和措施引導(dǎo)，一些有參與意愿的農(nóng)民無法通過相應(yīng)的渠道表達自我意愿和要求。
這些都是目前整個農(nóng)村開展社會治理的現(xiàn)實背景，對于純農(nóng)業(yè)村莊而言，除了上述問題外，還要面對農(nóng)業(yè)本身的弱勢，收入增長受限，尤其在市場條件下能夠借助外來資本的可能性低等問題。與那些具備發(fā)展優(yōu)勢的村莊相比，純農(nóng)業(yè)村農(nóng)民抗風(fēng)險能力更低，相對剝奪感較強，因此對村公共事務(wù)的合作性可能會降低，這無疑會進一步增加鄉(xiāng)村治理的難度。我國目前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還是以純農(nóng)業(yè)村莊為主，因此，這一類型村莊社會治理的成功經(jīng)驗對于廣大農(nóng)村的和諧發(fā)展與長治久安更具指導(dǎo)意義。
二、D村鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗與探索
D村位于S省S市城區(qū)東北35公里處，位置偏僻，交通不便，既無資源優(yōu)勢，也無區(qū)位優(yōu)勢，是一個純農(nóng)業(yè)村。全村有586戶，2073人，耕地面積4486畝。長期以來該村一直依靠傳統(tǒng)的小麥種植維持生計，1998年人均年收入僅2200多元。后來該村積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，引進蔬菜種植技術(shù)，經(jīng)過十多年的摸索，到2014年全村不僅擁有30畝以上的家庭農(nóng)場20多個、大型農(nóng)業(yè)園區(qū)6個，而且全村實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5500萬元，實現(xiàn)村集體收入70萬元，農(nóng)民人均純收入16500元。最為關(guān)鍵的是該村自1998年到2014年連續(xù)16年村莊發(fā)展快速轉(zhuǎn)型的過程中，無一例上訪事件、無刑事案件、無違反計劃生育現(xiàn)象，獲得多項國家級、省市級先進稱號。
D村發(fā)展的最初狀態(tài)就是中國最普通的農(nóng)村縮影——缺少區(qū)位優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)支撐，以種植業(yè)為主，收入偏低，村民觀念相對保守等。但是在發(fā)展過程中，該村不斷調(diào)整定位，吸收經(jīng)驗，揚長避短，不僅快速實現(xiàn)了增收，而且形成了一些值得探索的經(jīng)驗。
1、創(chuàng)新機制激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力
農(nóng)業(yè)的低效造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的滯后，如何激發(fā)農(nóng)業(yè)村的發(fā)展?jié)摿κ乾F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理無法回避的現(xiàn)實問題。只有經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)村的政治、社會、文化等方面的同步發(fā)展才有堅實的基礎(chǔ)。D村圍繞挖掘土地潛力，提升經(jīng)濟發(fā)展能力這一目標(biāo)，不斷創(chuàng)新思路，重塑機制，成功的探索出了適合本村具體實際情況的土地流轉(zhuǎn)機制、經(jīng)營合作機制和資金信貸機制，有力的促進了本村的經(jīng)濟發(fā)展。通過創(chuàng)建土地股份合作制，以土地入股，通過土地合作社的方式統(tǒng)一經(jīng)營村里的土地。土地的順利流轉(zhuǎn)不僅將土地之于農(nóng)民的保障作用發(fā)揮到了最大，也極大的壯大了集體經(jīng)濟的實力。同時為解決農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺，銀行信貸手續(xù)多、利率高等現(xiàn)實問題，該村還創(chuàng)辦了資金互助合作社，主要為農(nóng)戶提供發(fā)展資金。只針對本村村民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，通過社員的自我管理、不以營利為目的的資金互助，調(diào)劑社員的資金余缺，緩解村民生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的資金緊張矛盾。為控制風(fēng)險，合作社規(guī)定每人股金最多1000元，貸款方最多只能承貸5萬，以貸定存，嚴格的風(fēng)險控制使存貸雙方都能獲得最大利益。通過組建信貸合作社，D村全面盤活了村民手中的“閑錢”，既讓村民得到了資金性收益，又解決了部分農(nóng)民的燃眉之急。D村土地流轉(zhuǎn)及資金信貸機制的探索與創(chuàng)新，不僅解決了十多年來的人地矛盾問題，解決了農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展的資金難題。最為關(guān)鍵的是這種在遇到困難時敢于大膽突破原有模式，從自身尋求發(fā)展突破口的創(chuàng)新思維，正是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素，鄉(xiāng)村治理面臨的問題千差萬別，只有從自身的實際狀況出發(fā)，大膽探索，不斷創(chuàng)新，才能找到一條可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理之路。
2、通過透明化治理重塑基層干群之間的信任關(guān)系
村民自治是新時期鄉(xiāng)村治理的一種有效形式，對此，很多人認為只要改變農(nóng)村基層組織的權(quán)力來源，就能化解鄉(xiāng)村社會治理過程中普遍存在的干群矛盾，實現(xiàn)民主治理。但事實證明除了要改變村級組織的權(quán)力基礎(chǔ)外，村務(wù)信息的公開透明化更能促進村民與基層干部之間的良性互動，提高村民的民主參與意識與參與熱情，推進鄉(xiāng)村治理的民主化。在D村，凡是與村建設(shè)和發(fā)展相關(guān)的一切事務(wù)全部公開化，尤其將財務(wù)情況作為公開重點，村內(nèi)財務(wù)全部張榜公示、陽光操作。同時該村還建立起了陽光村務(wù)信息平臺，借助互聯(lián)網(wǎng)將村級黨、村務(wù)、財務(wù)等事項分為戶籍管理、計劃生育、宅基地審批、救助幫扶、民主理財?shù)?6個子欄目，所有村級事項與之一一對應(yīng)公開，村民憑姓名和身份證號碼在家就能登陸查詢相關(guān)信息。村務(wù)信息的公開化與透明化，有效地消除了村民對村干部工作的質(zhì)疑。村兩委在此基礎(chǔ)上充分贏得了村民的信任和認可，緊張的干群關(guān)系變得融洽起來。干群之間的融洽與信任徹底消除了改革創(chuàng)新過程中由于村民的懷疑和不理解而產(chǎn)生的阻礙力量，整個村莊能夠形成一股合力共同推進鄉(xiāng)村的發(fā)展。
3、完善多元參與提升村民自治能力
從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，其中一個核心的理念就是“多元參與”。鄉(xiāng)村治理也是一樣，只有充分調(diào)動起各方面的力量自愿協(xié)作，在互動、互補、合作和制約的關(guān)系下，有效管理鄉(xiāng)村各項事務(wù)，解決鄉(xiāng)村公共問題，提供公共服務(wù)，才能使鄉(xiāng)村治理取得實質(zhì)性的進展。D村在探索中形成了一個“村兩委——村民——合作社”協(xié)同參與的治理模式。每一個參與主體都在實踐過程中不斷調(diào)整自身定位，參與到鄉(xiāng)村治理中。村兩委對村級事務(wù)從以往的大包大攬到現(xiàn)在的以組織者和引導(dǎo)者的身份參與，組織和引導(dǎo)農(nóng)民和合作組織自我管理、自我服務(wù)。村民可以通過“自上而下”和“自下而上”兩條民主提事途徑，以口頭或書面形式提出本村近期需要辦理的重大事項，由村黨支部進行收集匯總和歸納整理，形成書面議題提交由39名黨員組成的黨員代表議事會和62名村民組成的村民代表議事會討論審議。村里定期召開聯(lián)席會議逐項研究村務(wù)的實施方案細節(jié)，一旦方案確定之后，村兩委就不再插手具體的事務(wù)，而放權(quán)于村民自行管理。最明顯的例子就是在村里修路的問題上，全部實行招投標(biāo)制度，由村監(jiān)委主持運作，村支部不插手，用了多少石子、用什么樣的材料，全部由村監(jiān)委成員和村民代表現(xiàn)場驗收，開支賬單經(jīng)村監(jiān)委認可后，村支部書記簽字把關(guān)。近十年來，該村先后進行了50多項重大工程的招投標(biāo)，涉及金額600多萬，從沒有出現(xiàn)任何問題。
4、善于利用村落中經(jīng)久形成的鄉(xiāng)約民俗等非正式制度填補正式制度的不足
法律法規(guī)在制定過程中難免會對一些具體細節(jié)考慮不足，這就有可能會在實際管理過程中遇到正式制度和法規(guī)沒能觸及的真空地帶，在此背景下，一些小問題得不到合理有效的解決就有可能引發(fā)大的矛盾。D村在這方面的經(jīng)驗是充分利用鄉(xiāng)約民俗等非正式制度的力量來妥善處理那些法律法規(guī)規(guī)定之外的矛盾和問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在涉及村里共同利益的問題上，村里從沒有出現(xiàn)其他地方常見的“釘子戶”現(xiàn)象。究其原因，一方面，D村兩委善于利用威信較高、處事公道的老黨員擔(dān)任調(diào)解員，在處理村級矛盾中，從法理、道理、情理上引導(dǎo)村民明辨是非，從親情、友情、鄉(xiāng)情上動員村民互諒互讓，以集體利益為先，確保了一些小矛盾小問題得到有效化解；另一方面，D村還非常注重村民的倫理道德建設(shè)，依靠村民道德水平的提高將那些影響集體利益和鄰里和諧的問題大而化小，小而化了，久而久之就形成了遵紀(jì)守法、文明禮讓的村風(fēng)。正是鄉(xiāng)約民俗的力量維系了整個村莊的和諧與穩(wěn)定。
三、鄉(xiāng)村社會治理體系創(chuàng)新的實現(xiàn)途徑
D村的鄉(xiāng)村治理從根本上說得益于村兩委善于從細節(jié)著手，通過提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展空間，重塑干群之間的信任關(guān)系來推進鄉(xiāng)村社會事務(wù)的開展，逐漸探索出了一套與本村發(fā)展?fàn)顩r相契合的鄉(xiāng)村社會治理體系，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展。東斟灌村的鄉(xiāng)村治理實踐為其他純農(nóng)業(yè)村莊鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和完善提供了一條可借鑒的途徑。
1、理念的更新是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體系的前提條件
很多純農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后除了弱勢的先天條件外，很大的問題在于觀念保守缺乏創(chuàng)新思維。現(xiàn)代社會治理理念強調(diào)自治與服務(wù)、平等與合作、協(xié)商與參與，強調(diào)“社會本位”邏輯，要求政府與社會形成多支撐點的社會治理結(jié)構(gòu)模式，形成靈活的、多元的公共利益實現(xiàn)途徑。這一理念落實到具體的鄉(xiāng)村事務(wù)管理方面，就要求村兩委及時調(diào)整思路，重新進行職能定位，將原有的自上而下的一元管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫砟Ｊ剑兠钍焦芾頌榉?wù)式治理，將部分權(quán)力移交給全體村民和合作組織，培育村民自我成長、自我管理、自我服務(wù)的能力，最終形成多方共同協(xié)商、共同參與、共同決策的局面。D村之所以能夠在鄉(xiāng)村社會治理方面取得良好收效，正是由于村兩委牢牢把握住了社會治理理念的精髓所在，充分認識到村干部辦事“一靠輩份大、二靠嗓門大，三靠脾氣大”的老辦法已經(jīng)完全不能應(yīng)對鄉(xiāng)村治理的新要求，必須推動村級事務(wù)由“干部當(dāng)家”向“群眾做主”轉(zhuǎn)變，由村民自己選擇，靠民主的力量和程序的科學(xué)設(shè)計解決村級事務(wù)管理中遇到的問題。村兩委只有在實踐中不斷強化自身的服務(wù)職能，拓寬村民的民主參與渠道，積極培育村民的參與能力和參與意識共同參與村務(wù)管理，才能將中央創(chuàng)新社會治理體制，推進依法治國的要求真正落到實處，也只有這樣才能有效推進農(nóng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
2、理順關(guān)系是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體系的基礎(chǔ)
農(nóng)村工作千頭萬緒，關(guān)系錯綜復(fù)雜，因此有效治理的前提就是要理順各種關(guān)系，完善相關(guān)制度，使鄉(xiāng)村治理向著理性化發(fā)展。很多純農(nóng)業(yè)村莊由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，村民民主意識差，導(dǎo)致治理主體不明，權(quán)責(zé)混亂，往往形成越管越亂的局面。因此鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新和重建要理順三個方面的關(guān)系：一要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為，明確鄉(xiāng)、村兩級之間的財權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)村民委員會代辦的一些行政工作，需遵循責(zé)、權(quán)、利一致的原則，給予相應(yīng)的財力支持。這不僅可以減輕村委會的行政和財政負擔(dān)，也有助于約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合理的行政行為，維持村委會的自治權(quán)。二要理順村黨組織與村委會的關(guān)系。村黨組織要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過民主的方式和手段，對村民自治實行領(lǐng)導(dǎo)，但絕不能用村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用來代替村委會的工作。三要理順村委會與村民會議或村民代表會議的關(guān)系。村委會要根據(jù)法律賦予的權(quán)力，承擔(dān)執(zhí)行管理的責(zé)任，依靠和組織村民對村中事務(wù)進行民主決策和管理。但村民自治不等于村委會自治，村委會必須向村民會議或村民代表大會負責(zé)并報告工作，使村委會始終處于全體村民的監(jiān)督之下。只有將這三層關(guān)系理順，明晰各自的責(zé)權(quán)，鄉(xiāng)村治理工作才能有一個良好的開端。
3、完善制度建設(shè)是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體系的根本
十八屆四中全會強調(diào)要依法治國，“法治”的兩個核心要義，一是依法而治，二是要有“良法”引導(dǎo)人們的行為。就農(nóng)村社會治理而言，依法治理既是強調(diào)要在國家的法律法規(guī)、大政方針允許的框架下開展工作，同時在另一個層面上也是要求在村級事務(wù)管理中要有系統(tǒng)嚴格的制度來規(guī)范流程，健全村級事務(wù)制度體系，杜絕管理上的隨意性。農(nóng)村社會治理面對的問題往往繁雜瑣碎，上層設(shè)計很難面面俱到，這就要求基層治理主體能夠根據(jù)自身發(fā)展的實際情況在政策和法律框架內(nèi)對有關(guān)鄉(xiāng)村治理的制度不斷細化，以此來規(guī)范基層民主、約束無序訴求、引導(dǎo)干部行為，保證村級工作每個環(huán)節(jié)、每個步驟都有章可循、有法可依，有效避免實際工作中的“糊涂事”與“人情帳”。可見完善制度建設(shè)是順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化、著力提高鄉(xiāng)村社會管理科學(xué)化水平的重要步驟。在制度建設(shè)上，一方面要在建章立制和制度創(chuàng)新上下功夫，著力提高制度制定的科學(xué)化水平，最大限度的減少制度漏洞，還要防止制度之間的相互掣肘，確保制度公平，可行、管用。對于那些新出現(xiàn)的問題要敢于創(chuàng)新思路，結(jié)合自身實際情況使制度更加符合治理的需要。另一方面要提升制度效率。治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體的權(quán)利表達打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。這就要求制度的制定充分考慮到不同利益群體的訴求，通過開放的、高效的表達渠道,在制度化的框架內(nèi)進行利益博弈、尋求共識，確保制度的效率。
4、強化基層黨組織建設(shè)是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體系的保障
盡管現(xiàn)代社會治理理念突出多元參與，但是我國的社會治理是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障五位一體的體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)在整個體系中起著最為關(guān)鍵的核心作用。D村在鄉(xiāng)村治理方面的一系列有益探索都與黨組織正確領(lǐng)導(dǎo)和村兩委的勤政務(wù)實分不開的。村級黨組織和村委會是鄉(xiāng)村治理過程中的兩大核心要素，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效。只有強化黨組織在鄉(xiāng)村治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，把憲法和法律賦予村級黨組織的職能發(fā)揮到位，才能把黨組織的要求和農(nóng)民的意愿在“村治”過程中有機統(tǒng)一起來。農(nóng)村工作千頭萬緒，要充分發(fā)揮基層黨組織的先鋒模范作用，必須要有一個過硬的黨員隊伍，能夠在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中真正想群眾所想，身體力行起到帶頭作用。基層黨組織在推進鄉(xiāng)村建設(shè)過程中要始終把強村富民作為工作的重心，尤其是對于純農(nóng)業(yè)村莊，農(nóng)民的收入和生活質(zhì)量長期得不到大幅度的提高，直接影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的信心和能力，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計不能得到有效地貫徹和落實。
5、扶持和引導(dǎo)農(nóng)村合作組織是創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體系的有效途徑
培育強大的自我組織和自我管理的民間社會，提高民間社會自我管理的能力和水平，正是社會治理創(chuàng)新的首要任務(wù)。農(nóng)村要發(fā)展必須依靠農(nóng)民自身，而單個農(nóng)民的單打獨斗肯定不行，各種類型的合作組織就成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。這些合作組織中的民主、平等、公平的基本原則與鄉(xiāng)村治理中的民主政治精神相契合。這些原則和精神有利于培養(yǎng)和帶動其成員的民主平等意識和團結(jié)協(xié)作精神。各種類型的農(nóng)村合作組織可以通過組織影響力對其他利益集團施加足夠的社會和政治影響，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織進行監(jiān)督，從而在政府的決策過程中增加話語權(quán)，爭取和維護自身的各種合法權(quán)益。因此，要促進農(nóng)村社會治理體制的成熟和完善，就要鼓勵和扶持農(nóng)村各類合作組織依托自身優(yōu)勢開展與農(nóng)民生產(chǎn)與生活相關(guān)的互助協(xié)作活動，為農(nóng)村社會組織發(fā)揮積極作用提供空間和舞臺。同時要完善農(nóng)村社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村社會組織依據(jù)法律、法規(guī)和政策獨立履行法人職責(zé)，根據(jù)組織章程和農(nóng)民需求自主開展活動，積極參與或提供農(nóng)民需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的鄉(xiāng)村公益事業(yè)或公共服務(wù)。
四、小結(jié)
我國鄉(xiāng)村社會治理的整體性結(jié)構(gòu)變遷是基于治理理念的變化與發(fā)展的，大致上經(jīng)歷了“禮治—理治—法治”的變遷過程。傳統(tǒng)社會是一種“禮治”社會，其核心是“德治”，依靠內(nèi)化于心的道德慣習(xí)和禮俗規(guī)矩,是一種日常的共同生活方式，后來為了使禮治規(guī)范化而制定了鄉(xiāng)規(guī)民約（包先康，2007）。建國后，中央政府鄉(xiāng)村治理依據(jù)的是“理”，其核心是“社會理想”和革命領(lǐng)袖的政治口號。“理治”是國家治理方針借助一次次的政治運動不斷向鄉(xiāng)村社會滲透的過程。改革開放以來，隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的迅速分化整合，鄉(xiāng)土社會的“禮治”和人民公社時期的“理治”均已不適合急劇變遷的社會和時代，因此“法治”成為國家治理的主導(dǎo)話語，從“禮治”到“法治”的嬗變是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。尤其是中央一系列針對農(nóng)村基層組織、農(nóng)村黨建、村級事務(wù)管理等方面法律法規(guī)的出臺，加快了農(nóng)村社會治理法治化的步伐。但是，事實上囿于各種條件限制，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍在鄉(xiāng)村治理的民主法治化道路上摸索，尤其是一些欠發(fā)達的純農(nóng)業(yè)村莊更是任重道遠。
D村的經(jīng)驗為部分農(nóng)業(yè)村莊的鄉(xiāng)村治理提供了一些可供參考借鑒的思路。總體來看東斟灌村的鄉(xiāng)村治理基本上是圍繞著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“民主”、“法治”三個核心概念逐一展開的，一些方法的創(chuàng)新與機制的重塑都離不開“群眾本位”，即以農(nóng)民的利益訴求作為村兩委工作的重心，不但要充分了解農(nóng)民想辦什么事，更重要的是引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民自己想辦法把事情辦好。村兩委在整個過程中將權(quán)力角色成功的轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)角色，不僅將自身從一些村務(wù)瑣事中解脫出來，進而得以把精力放在關(guān)系鄉(xiāng)村未來發(fā)展的大事上，而且還贏得了群眾的廣泛支持和信任，有效化解了一些村莊干部“吃力不討好”的問題。干部在放權(quán)的過程中拓寬了工作思路，村民在自我決策過程中也增強了自身參與村莊公共事務(wù)的能力和意識，干群之間互相信任，關(guān)系融洽，這無疑會促使村莊社會治理工作走上一條良性循環(huán)的道路。
不可否認，包括東斟灌村在內(nèi)的很多鄉(xiāng)村治理的成功實踐很大程度上還得益于一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。尤其在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村治理體系尚不完善，制度不夠健全的背景下，干部的個人素質(zhì)和能力是鄉(xiāng)村治理成敗的重要影響因素。在機制不健全的狀況下，一些村莊可能會出現(xiàn)能人離任后鄉(xiāng)村工作就呈現(xiàn)一盤散沙的狀況。因此，資源稟賦不足的純農(nóng)業(yè)村在鄉(xiāng)村治理方面尤其要在干部培養(yǎng)和制度完善方面夯實基礎(chǔ)，既要關(guān)注鄉(xiāng)村精英的培養(yǎng)和基層黨員的培訓(xùn)，為鄉(xiāng)村社會治理工作儲備大量的后備人才；更要在完善制度上下功夫，通過健全的制度來消解干部更替對鄉(xiāng)村治理工作帶來的震蕩。依靠制度的細化不僅能限制私權(quán)的擴張，通過對干部行為的規(guī)范來確保程序公平，而且還能有效減少不同利益主體間的博弈所產(chǎn)生的成本，提高治理效率，同時這也是鄉(xiāng)村治理未來更加民主化、法制化的必然要求。
（作者系山東社科院社會學(xué)所助理研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《信訪與社會矛盾問題研究》2015年第4期
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