2015年12月下旬的中央經濟工作會議提出要加快“農民工市民化”，使得農民工市民化這個命題又一次成為經濟政策與媒體輿論的焦點。其實，關于農民工市民化的命題，伴隨著上世紀90年代中國出現大規模城鄉勞動力流動之后，國內學界很早就開始有大量研究和激烈的討論，并進入了政策討論議程。2012年十八大報告中已經明確提出過要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。
其實就國際城鎮化的經驗來說，農業轉移人口的市民化就等同于城鎮化。但在中國特色的城鎮化模式下，出現了大批在城市打工但不能在城市定居的農業轉移人口，這就是所謂的農民工。根據國家統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》，2014年全國農民工總量為2.74億人，其中外出農民工1.68億，本地農民工1.06億。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》也指出，“目前農民工已成為我國產業工人的主體”，然而，“受城鄉分割的戶籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務”。根據國務院發展研究中心課題組2010年一個研究報告，如果每年能推動農民工市民化1000萬人口，中國經濟增長速度可以提高1個百分點，同時促進我國經濟從投資驅動型向內需驅動型轉型，還有利于縮小城鄉和城市內部居民收入差距、提高城市規模經濟效益和增加人力資本積累速度。國務院發展研究中心2011年的一份報告還測算了農民工的市民化成本，認為農民工市民化的政府支出約為8萬元/人（2010年價格水平）。中國社科院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告（2012）》則認為，中國農民進城人均成本13萬，政府每年需要投入6500億。
農民工市民化不能過于功利化
農民工市民化是城鎮化的攻堅戰和最后一公里。然而，遺憾的是，政府關于農民工市民化的態度似乎過于看重農民工市民化的經濟效益，帶有比較明顯的“生產主義”(productivism)色彩，工具性比較強。不少時候，政府對于農民工市民化的政策給人的感覺是，反復權衡得失、做成本收益分析，過于精于計算。當政府在農民工市民化中可以看到的潛在收益大于現實可見的成本時候，才有熱情推動農民工市民化，反之就缺乏動力，經常忽視。如根據中國社科院的《中國農業轉移人口市民化進程報告（2012》，按照課題組從公共服務、經濟生活、文化素質、政治權利四大方面來構建的農民工市民化進程指標，近年來我國農民工市民化進程是停滯不前的，甚至不少地方出現倒退。該報告主筆認為，我國農民工市民化受阻的主要原因是，實現市民化后無差別的社會福利待遇將給地方政府帶來較大的財政壓力，這也是城市戶籍制度改革舉步維艱的根本原因。
在這個背景下，政府推動農民工市民化的熱情時斷時續，時高時低。2015年末中央經濟工作會議出現了如下引人注目的表述，“要按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場”。也許中央政府對這段表述的本意并不是把農民工市民化與房地產去庫存聯系在一起，更加合理和全面的解讀是建立一個健康的、能滿足新市民住房需求、有公租房覆蓋非戶籍人口的住房制度是完成農民工市民化的前提條件之一，但很多地方政府在推進農民工市民化多年停滯、進展緩慢之后忽然一夜之間又產生了很大興趣和熱情，不能不說因為農民工市民化給了地方政府新的明確的短期政績激勵有關。
把農民工市民化與經濟收益聯系起來并非不可取，農民工市民化的成本也是需要大量細致研究，但作為一個已明確定位執政目標是實現“共享發展”的政府，如果站在過于功利化立場和局部利益角度來看待農民工市民化這件事，則會陷入一個嚴重誤區，也使自己的權威性和合法性受到質疑。
到底什么是農民工市民化
到底什么是農民工市民化呢？綜合學者的相關研究，筆者以為，所謂農民工市民化，至少有五個層面的含義：
第一、農民工在城市生產活動中可以被正規城市勞動力市場所容納、認同和保護。在工作中同工同酬，不受戶籍和身份的歧視，也可以接受到專業的職業培訓。
第二、農民工在城市福利體系中可以與本地市民一視同仁地享有基本公共服務。從子女教育、醫療到養老，公正公平地納稅、參保和享受保障，不被拒絕，也無需特殊照顧，沒有特別的差別化待遇，摘掉身份標簽。
第三，農民工在城市政治生活中與本地市民一樣享受依據憲法應該有的各項政治權利。從社區治理到城市管理，都是城市中平等的一份子，對城市重大公共事務，有與本地市民同樣權重的發言權。農民工可以不受隔閡地參加各種社會活動和文化生活。
第四，農民工在城市居住生活中不被隔離和排斥。農民工可以與本地市民和諧融合地在一起居住，不被局限約束在“城中村”或“貧民窟”，住房市場不存在對農民工的進入屏障。
第五，農民工群體在謀生職業、社會身份、人力資本、文化素質、心理心態和意識行為上完成從農民向市民轉換的過程，既抗拒“被邊緣化”，也拒絕“自邊緣化”，在政府和社會的共同幫助下積極主動地適應城市文明和城市的社會交往方式。
如果筆者對農民工市民化的以上理解大體正確，可以得到一個推論，過去討論中始終糾結在農民工流入地城市該給不給農民工戶籍，是一個十分片面的視角。農民工市民化應是全方位地融入城市社會，取得完全的市民身份，與其他市民并無二異。城市里的居民或許不可避免因為收入、財富、地位和職業等后天差別而劃分出形形色色的不同類群，但不應該存在農民工這種因為出身而終生帶上的具有強烈隔離色彩的身份標簽。
農民工市民化首先是一個權利
不少社會學者提出，“農民工”及密切相關的“流動人口”、“外來人口”，這些特殊的身份之所以在中國城市社會中能長期存在，不僅僅是中國存在城市戶籍制度限制這個表面原因，更深層次原因是中國長期經濟與社會發展中，公民的很多權利是外生的、由政府來決定，而不是內生的、公民與生俱來的。更具體一點，需要思考一下，一個中華人民共和國的公民，是否有到任意一個城市進行定居、使用該城市空間滿足個人生活和發展、分享城市發展和參與城市管理的權利。很長一段時間中國人是沒有城市空間權利的，農民遷居到城市和城市之間流動都是非法的，到本世紀初也還是要暫住證的，否則就可以被強制遣返的。即使現在，外來流動人口在很多城市也還是要辦臨時居住證。也就是說，中國人對一個中國城市的空間權利不是天然默認有的，而是需要經過政府批準和認可的。
法國哲學家和城市社會學家亨利?列斐伏爾認為，城市作為空間生產(production of space)的結果，包含三個層面的空間構成：一是物質性的空間實踐(spatial practice)，二是精神性的空間的表達(representation of space)，三是物質性與精神性相統一的表達的空間(representational spaces)。相對應，城市空間權利也分為遷移權、城市社會生活參與權和包括社會福利保障權在內的完整的市民權。
遷移權是聯合國憲章明確的公民與生俱來的基本人權，在中國也已經受到尊重，所以就農民工而言，到任何一個城市工作就業的權利已經基本受到保障。但中國的農民工由于就業在非正規勞動力市場為主、居住大多局限在工棚簡屋或城中村、政治權利和公共事務表達權更是沒有機會使用，其城市社會生活參與權是十分不完整的，其市民權更是基本不被認可。
但相對天然賦予的遷移權，市民權則要復雜很多，是否自然獲得還是需要政府授予，存在很大爭議。市民權的一個焦點是福利保障權。20世紀早期很多國家認為，公民的福利保障不是公民自身的權利，而是政府為了經濟發展或出于統治動機而實施社會維穩政策所附加帶來的。如按照日本法學界的說法，公民福利稱為“反謝利益”，帶有恩賜的意味。在東亞很多執政黨中至今十分流行的生產主義福利觀(productivism welfare)，即認為一切福利保障的出發點是為了有助于發展經濟，無助于發展經濟的福利保障應該廢除，因為發展經濟是政府合法性的根本。
但越來越多的政府已經邁過這個發展理念的初級門檻，把社會全體的進步發展而不是少數人的經濟增長作為發展目標。中國共產黨也在十八大報告中明確提出，“始終把實現好、維護好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”，在十八屆五中全會公報中提出“堅持共享發展，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”，和強調“注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會”。
由于農民工不能定居在城市，不僅極大抑制了國內消費潛力，并讓宅基地和家鄉蓋房形成了大量資源浪費，更是造成了上億家庭分裂不能團聚，數千萬留守兒童在農村，已經造成了大量的悲劇。在《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》也明確承認，“城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。”從這個角度看，農民工市民化不僅是實現十三五規劃所提出的共享和包容性增長的必要前提，更首先是一個權利問題，是落實長期為城市建設做過貢獻的農民工本身就應該有的市民權，而不是一種賞賜和恩賜。
基于權利視角的農民工市民化問題
如果把農民工市民化作為一種市民權的落實來看，政府應該做到以下幾點：
一、主觀意識要大轉變，將農民工市民化當作政府非做不可的法定責任義務，而不是可做可不做的政績任務。對農民工市民化持之以恒，堅持不懈，不算計，不功利化。可以理解部分城市的地方政府在公共服務提供能力不足的時候，對農民工市民化推動有所欠缺，但應該是政府已經盡職盡責之后的暫時無奈，才可原諒。
二、以農民工進城定居需求引導供給，不人為設數量限制。政府對城市人口規模的單方面規劃往往是失敗無效的，供給必須跟著需求走，而不是反過來以供給卡需求。對無法及時保障農民工市民化需求的城市，相關的城市政府應該帶著一種愧疚，借當前中央號召的供給側結構性改革發力，提高城市管理水平，盡快補上公共服務提供能力不足的這塊短板。最切忌一些城市的地方政府驕橫地以供給能力卡需求，扼殺壓制農民工進城市民化需求，甚至提出城市人口控制目標，首先就把農民工視為負擔，用各種非人性手段驅逐農民工。
三、尊重農民工在市民化中的居住地選擇意愿。中國區域經濟發展和城市體系存在嚴重不平衡，大量農民工向往東部沿海大城市定居和市民化，不愿意去往中西部城市定居。政府應該尊重這種需求，這是城市發展的最基本規律在作用，當土地指標還在政府控制之中時候，土地資源的區域指標配置需要配合人口流向，而不是企圖用土地指標引導人口流向，那注定是失敗的。
四、尊重農民工的非本地定居化意愿。市民化不等于定居化，而是一種在哪個城市都可以平等享受市民權的權利，根本本質是公共服務均等化。當農民工缺乏在當地定居意愿時候，需要給予尊重。大多數農民工技術單一，跟著產業走，產業往哪里走，人就去哪里。為了化解一些城市房地產高庫存的短期私利，片面鼓勵農民工在本地買房和定居，即十分危險，也會降低勞動力市場流動性，也損害產業結構轉型，對中國整體經濟發展不利。解決農民工市民化中的住房問題，更加有效的是擴大公租房覆蓋范圍和建立靈活廉價的私人租賃住房市場。
五、尊重農民工的非市民化意愿。國務院發展研究中心課題組2011年的一份實地問卷調查報告發現，雖然農民工市民化意愿強烈，但80%以上的農民不愿意以放棄承包地和宅基地的方式來換取城鎮戶口。有評論者認為，農民工不愿意以土地權利交換城鎮戶籍的福利，是目前戶籍制度改革農民工市民化進程中遇到的最大問題。但在城市沒有給農民工足夠發展機會和福利保障體系信心之前，應該尊重農民工的非市民化意愿，不能強迫農民工市民化，包括不能強制性逼迫農民集中上樓式的偽城鎮化。
結語
城鎮化應該以市民化為導向，以提高戶籍人口城鎮化率為城鎮化進程考核目標。市民化的核心關鍵是農民工及所有外來移民在任何一個城市都能夠享受基本的公共服務。2015年12月末中央城市工作會議指出，“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。由此可見，農民工市民化問題是解決“三農問題”的根本途徑和農村城市化最終落腳，也是中國城鎮化最艱巨的攻堅部分。
終極來說，農民工的市民化意味農民工完整地融入到城市社會之中，有定居權和市民權，社會身份不再被標簽化為只有生產功能沒有生活權利的打工者而是作為具有完全市民權的新市民，這樣的城市才是包容性的、共享的和有人性城市，這樣的城鎮化才是完整的和完成的。反言之，如果農民工不能市民化，則意味著農民工在城市社會被邊緣化、被排斥，意味著在城鄉之間長期固有的二元化之上又出現了城市內部的二元化，所謂雙重二元化，這種城鎮化是不完整的、半城市化或偽城市化，不僅嚴重損害了經濟效率和降低了潛在產出，也蘊含極大的長期社會風險。
但對待農民工市民化問題不能功利化算計，首先要從權利視角去看待。讓農民工市民化不是一種恩賜，而是還給他們本應有的權利。早還比晚還好。等新生代農民工自己起來搶奪市民權的時候，社會代價就會非常大了。
中國鄉村發現網轉自：FT中文網
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