2015年12月下旬的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要加快“農(nóng)民工市民化”，使得農(nóng)民工市民化這個命題又一次成為經(jīng)濟(jì)政策與媒體輿論的焦點(diǎn)。其實(shí)，關(guān)于農(nóng)民工市民化的命題，伴隨著上世紀(jì)90年代中國出現(xiàn)大規(guī)模城鄉(xiāng)勞動力流動之后，國內(nèi)學(xué)界很早就開始有大量研究和激烈的討論，并進(jìn)入了政策討論議程。2012年十八大報(bào)告中已經(jīng)明確提出過要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。
其實(shí)就國際城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)來說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化就等同于城鎮(zhèn)化。但在中國特色的城鎮(zhèn)化模式下，出現(xiàn)了大批在城市打工但不能在城市定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這就是所謂的農(nóng)民工。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，2014年全國農(nóng)民工總量為2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億，本地農(nóng)民工1.06億。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》也指出，“目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體”，然而，“受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)”。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年一個研究報(bào)告，如果每年能推動農(nóng)民工市民化1000萬人口，中國經(jīng)濟(jì)增長速度可以提高1個百分點(diǎn)，同時促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)從投資驅(qū)動型向內(nèi)需驅(qū)動型轉(zhuǎn)型，還有利于縮小城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部居民收入差距、提高城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和增加人力資本積累速度。國務(wù)院發(fā)展研究中心2011年的一份報(bào)告還測算了農(nóng)民工的市民化成本，認(rèn)為農(nóng)民工市民化的政府支出約為8萬元/人（2010年價格水平）。中國社科院發(fā)布的《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告（2012）》則認(rèn)為，中國農(nóng)民進(jìn)城人均成本13萬，政府每年需要投入6500億。
農(nóng)民工市民化不能過于功利化
農(nóng)民工市民化是城鎮(zhèn)化的攻堅(jiān)戰(zhàn)和最后一公里。然而，遺憾的是，政府關(guān)于農(nóng)民工市民化的態(tài)度似乎過于看重農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟(jì)效益，帶有比較明顯的“生產(chǎn)主義”(productivism)色彩，工具性比較強(qiáng)。不少時候，政府對于農(nóng)民工市民化的政策給人的感覺是，反復(fù)權(quán)衡得失、做成本收益分析，過于精于計(jì)算。當(dāng)政府在農(nóng)民工市民化中可以看到的潛在收益大于現(xiàn)實(shí)可見的成本時候，才有熱情推動農(nóng)民工市民化，反之就缺乏動力，經(jīng)常忽視。如根據(jù)中國社科院的《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告（2012》，按照課題組從公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)、政治權(quán)利四大方面來構(gòu)建的農(nóng)民工市民化進(jìn)程指標(biāo)，近年來我國農(nóng)民工市民化進(jìn)程是停滯不前的，甚至不少地方出現(xiàn)倒退。該報(bào)告主筆認(rèn)為，我國農(nóng)民工市民化受阻的主要原因是，實(shí)現(xiàn)市民化后無差別的社會福利待遇將給地方政府帶來較大的財(cái)政壓力，這也是城市戶籍制度改革舉步維艱的根本原因。
在這個背景下，政府推動農(nóng)民工市民化的熱情時斷時續(xù)，時高時低。2015年末中央經(jīng)濟(jì)工作會議出現(xiàn)了如下引人注目的表述，“要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場”。也許中央政府對這段表述的本意并不是把農(nóng)民工市民化與房地產(chǎn)去庫存聯(lián)系在一起，更加合理和全面的解讀是建立一個健康的、能滿足新市民住房需求、有公租房覆蓋非戶籍人口的住房制度是完成農(nóng)民工市民化的前提條件之一，但很多地方政府在推進(jìn)農(nóng)民工市民化多年停滯、進(jìn)展緩慢之后忽然一夜之間又產(chǎn)生了很大興趣和熱情，不能不說因?yàn)檗r(nóng)民工市民化給了地方政府新的明確的短期政績激勵有關(guān)。
把農(nóng)民工市民化與經(jīng)濟(jì)收益聯(lián)系起來并非不可取，農(nóng)民工市民化的成本也是需要大量細(xì)致研究，但作為一個已明確定位執(zhí)政目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“共享發(fā)展”的政府，如果站在過于功利化立場和局部利益角度來看待農(nóng)民工市民化這件事，則會陷入一個嚴(yán)重誤區(qū)，也使自己的權(quán)威性和合法性受到質(zhì)疑。
到底什么是農(nóng)民工市民化
到底什么是農(nóng)民工市民化呢？綜合學(xué)者的相關(guān)研究，筆者以為，所謂農(nóng)民工市民化，至少有五個層面的含義：
第一、農(nóng)民工在城市生產(chǎn)活動中可以被正規(guī)城市勞動力市場所容納、認(rèn)同和保護(hù)。在工作中同工同酬，不受戶籍和身份的歧視，也可以接受到專業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)。
第二、農(nóng)民工在城市福利體系中可以與本地市民一視同仁地享有基本公共服務(wù)。從子女教育、醫(yī)療到養(yǎng)老，公正公平地納稅、參保和享受保障，不被拒絕，也無需特殊照顧，沒有特別的差別化待遇，摘掉身份標(biāo)簽。
第三，農(nóng)民工在城市政治生活中與本地市民一樣享受依據(jù)憲法應(yīng)該有的各項(xiàng)政治權(quán)利。從社區(qū)治理到城市管理，都是城市中平等的一份子，對城市重大公共事務(wù)，有與本地市民同樣權(quán)重的發(fā)言權(quán)。農(nóng)民工可以不受隔閡地參加各種社會活動和文化生活。
第四，農(nóng)民工在城市居住生活中不被隔離和排斥。農(nóng)民工可以與本地市民和諧融合地在一起居住，不被局限約束在“城中村”或“貧民窟”，住房市場不存在對農(nóng)民工的進(jìn)入屏障。
第五，農(nóng)民工群體在謀生職業(yè)、社會身份、人力資本、文化素質(zhì)、心理心態(tài)和意識行為上完成從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換的過程，既抗拒“被邊緣化”，也拒絕“自邊緣化”，在政府和社會的共同幫助下積極主動地適應(yīng)城市文明和城市的社會交往方式。
如果筆者對農(nóng)民工市民化的以上理解大體正確，可以得到一個推論，過去討論中始終糾結(jié)在農(nóng)民工流入地城市該給不給農(nóng)民工戶籍，是一個十分片面的視角。農(nóng)民工市民化應(yīng)是全方位地融入城市社會，取得完全的市民身份，與其他市民并無二異。城市里的居民或許不可避免因?yàn)槭杖搿⒇?cái)富、地位和職業(yè)等后天差別而劃分出形形色色的不同類群，但不應(yīng)該存在農(nóng)民工這種因?yàn)槌錾矶K生帶上的具有強(qiáng)烈隔離色彩的身份標(biāo)簽。
農(nóng)民工市民化首先是一個權(quán)利
不少社會學(xué)者提出，“農(nóng)民工”及密切相關(guān)的“流動人口”、“外來人口”，這些特殊的身份之所以在中國城市社會中能長期存在，不僅僅是中國存在城市戶籍制度限制這個表面原因，更深層次原因是中國長期經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中，公民的很多權(quán)利是外生的、由政府來決定，而不是內(nèi)生的、公民與生俱來的。更具體一點(diǎn)，需要思考一下，一個中華人民共和國的公民，是否有到任意一個城市進(jìn)行定居、使用該城市空間滿足個人生活和發(fā)展、分享城市發(fā)展和參與城市管理的權(quán)利。很長一段時間中國人是沒有城市空間權(quán)利的，農(nóng)民遷居到城市和城市之間流動都是非法的，到本世紀(jì)初也還是要暫住證的，否則就可以被強(qiáng)制遣返的。即使現(xiàn)在，外來流動人口在很多城市也還是要辦臨時居住證。也就是說，中國人對一個中國城市的空間權(quán)利不是天然默認(rèn)有的，而是需要經(jīng)過政府批準(zhǔn)和認(rèn)可的。
法國哲學(xué)家和城市社會學(xué)家亨利?列斐伏爾認(rèn)為，城市作為空間生產(chǎn)(production of space)的結(jié)果，包含三個層面的空間構(gòu)成：一是物質(zhì)性的空間實(shí)踐(spatial practice)，二是精神性的空間的表達(dá)(representation of space)，三是物質(zhì)性與精神性相統(tǒng)一的表達(dá)的空間(representational spaces)。相對應(yīng)，城市空間權(quán)利也分為遷移權(quán)、城市社會生活參與權(quán)和包括社會福利保障權(quán)在內(nèi)的完整的市民權(quán)。
遷移權(quán)是聯(lián)合國憲章明確的公民與生俱來的基本人權(quán)，在中國也已經(jīng)受到尊重，所以就農(nóng)民工而言，到任何一個城市工作就業(yè)的權(quán)利已經(jīng)基本受到保障。但中國的農(nóng)民工由于就業(yè)在非正規(guī)勞動力市場為主、居住大多局限在工棚簡屋或城中村、政治權(quán)利和公共事務(wù)表達(dá)權(quán)更是沒有機(jī)會使用，其城市社會生活參與權(quán)是十分不完整的，其市民權(quán)更是基本不被認(rèn)可。
但相對天然賦予的遷移權(quán)，市民權(quán)則要復(fù)雜很多，是否自然獲得還是需要政府授予，存在很大爭議。市民權(quán)的一個焦點(diǎn)是福利保障權(quán)。20世紀(jì)早期很多國家認(rèn)為，公民的福利保障不是公民自身的權(quán)利，而是政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展或出于統(tǒng)治動機(jī)而實(shí)施社會維穩(wěn)政策所附加帶來的。如按照日本法學(xué)界的說法，公民福利稱為“反謝利益”，帶有恩賜的意味。在東亞很多執(zhí)政黨中至今十分流行的生產(chǎn)主義福利觀(productivism welfare)，即認(rèn)為一切福利保障的出發(fā)點(diǎn)是為了有助于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，無助于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的福利保障應(yīng)該廢除，因?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府合法性的根本。
但越來越多的政府已經(jīng)邁過這個發(fā)展理念的初級門檻，把社會全體的進(jìn)步發(fā)展而不是少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨也在十八大報(bào)告中明確提出，“始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，在十八屆五中全會公報(bào)中提出“堅(jiān)持共享發(fā)展，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”，和強(qiáng)調(diào)“注重機(jī)會公平，保障基本民生，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會”。
由于農(nóng)民工不能定居在城市，不僅極大抑制了國內(nèi)消費(fèi)潛力，并讓宅基地和家鄉(xiāng)蓋房形成了大量資源浪費(fèi)，更是造成了上億家庭分裂不能團(tuán)聚，數(shù)千萬留守兒童在農(nóng)村，已經(jīng)造成了大量的悲劇。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》也明確承認(rèn)，“城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。”從這個角度看，農(nóng)民工市民化不僅是實(shí)現(xiàn)十三五規(guī)劃所提出的共享和包容性增長的必要前提，更首先是一個權(quán)利問題，是落實(shí)長期為城市建設(shè)做過貢獻(xiàn)的農(nóng)民工本身就應(yīng)該有的市民權(quán)，而不是一種賞賜和恩賜。
基于權(quán)利視角的農(nóng)民工市民化問題
如果把農(nóng)民工市民化作為一種市民權(quán)的落實(shí)來看，政府應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：
一、主觀意識要大轉(zhuǎn)變，將農(nóng)民工市民化當(dāng)作政府非做不可的法定責(zé)任義務(wù)，而不是可做可不做的政績?nèi)蝿?wù)。對農(nóng)民工市民化持之以恒，堅(jiān)持不懈，不算計(jì)，不功利化。可以理解部分城市的地方政府在公共服務(wù)提供能力不足的時候，對農(nóng)民工市民化推動有所欠缺，但應(yīng)該是政府已經(jīng)盡職盡責(zé)之后的暫時無奈，才可原諒。
二、以農(nóng)民工進(jìn)城定居需求引導(dǎo)供給，不人為設(shè)數(shù)量限制。政府對城市人口規(guī)模的單方面規(guī)劃往往是失敗無效的，供給必須跟著需求走，而不是反過來以供給卡需求。對無法及時保障農(nóng)民工市民化需求的城市，相關(guān)的城市政府應(yīng)該帶著一種愧疚，借當(dāng)前中央號召的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，提高城市管理水平，盡快補(bǔ)上公共服務(wù)提供能力不足的這塊短板。最切忌一些城市的地方政府驕橫地以供給能力卡需求，扼殺壓制農(nóng)民工進(jìn)城市民化需求，甚至提出城市人口控制目標(biāo)，首先就把農(nóng)民工視為負(fù)擔(dān)，用各種非人性手段驅(qū)逐農(nóng)民工。
三、尊重農(nóng)民工在市民化中的居住地選擇意愿。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市體系存在嚴(yán)重不平衡，大量農(nóng)民工向往東部沿海大城市定居和市民化，不愿意去往中西部城市定居。政府應(yīng)該尊重這種需求，這是城市發(fā)展的最基本規(guī)律在作用，當(dāng)土地指標(biāo)還在政府控制之中時候，土地資源的區(qū)域指標(biāo)配置需要配合人口流向，而不是企圖用土地指標(biāo)引導(dǎo)人口流向，那注定是失敗的。
四、尊重農(nóng)民工的非本地定居化意愿。市民化不等于定居化，而是一種在哪個城市都可以平等享受市民權(quán)的權(quán)利，根本本質(zhì)是公共服務(wù)均等化。當(dāng)農(nóng)民工缺乏在當(dāng)?shù)囟ň右庠笗r候，需要給予尊重。大多數(shù)農(nóng)民工技術(shù)單一，跟著產(chǎn)業(yè)走，產(chǎn)業(yè)往哪里走，人就去哪里。為了化解一些城市房地產(chǎn)高庫存的短期私利，片面鼓勵農(nóng)民工在本地買房和定居，即十分危險，也會降低勞動力市場流動性，也損害產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對中國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。解決農(nóng)民工市民化中的住房問題，更加有效的是擴(kuò)大公租房覆蓋范圍和建立靈活廉價的私人租賃住房市場。
五、尊重農(nóng)民工的非市民化意愿。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2011年的一份實(shí)地問卷調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈，但80%以上的農(nóng)民不愿意以放棄承包地和宅基地的方式來換取城鎮(zhèn)戶口。有評論者認(rèn)為，農(nóng)民工不愿意以土地權(quán)利交換城鎮(zhèn)戶籍的福利，是目前戶籍制度改革農(nóng)民工市民化進(jìn)程中遇到的最大問題。但在城市沒有給農(nóng)民工足夠發(fā)展機(jī)會和福利保障體系信心之前，應(yīng)該尊重農(nóng)民工的非市民化意愿，不能強(qiáng)迫農(nóng)民工市民化，包括不能強(qiáng)制性逼迫農(nóng)民集中上樓式的偽城鎮(zhèn)化。
結(jié)語
城鎮(zhèn)化應(yīng)該以市民化為導(dǎo)向，以提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率為城鎮(zhèn)化進(jìn)程考核目標(biāo)。市民化的核心關(guān)鍵是農(nóng)民工及所有外來移民在任何一個城市都能夠享受基本的公共服務(wù)。2015年12月末中央城市工作會議指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。由此可見，農(nóng)民工市民化問題是解決“三農(nóng)問題”的根本途徑和農(nóng)村城市化最終落腳，也是中國城鎮(zhèn)化最艱巨的攻堅(jiān)部分。
終極來說，農(nóng)民工的市民化意味農(nóng)民工完整地融入到城市社會之中，有定居權(quán)和市民權(quán)，社會身份不再被標(biāo)簽化為只有生產(chǎn)功能沒有生活權(quán)利的打工者而是作為具有完全市民權(quán)的新市民，這樣的城市才是包容性的、共享的和有人性城市，這樣的城鎮(zhèn)化才是完整的和完成的。反言之，如果農(nóng)民工不能市民化，則意味著農(nóng)民工在城市社會被邊緣化、被排斥，意味著在城鄉(xiāng)之間長期固有的二元化之上又出現(xiàn)了城市內(nèi)部的二元化，所謂雙重二元化，這種城鎮(zhèn)化是不完整的、半城市化或偽城市化，不僅嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)濟(jì)效率和降低了潛在產(chǎn)出，也蘊(yùn)含極大的長期社會風(fēng)險。
但對待農(nóng)民工市民化問題不能功利化算計(jì)，首先要從權(quán)利視角去看待。讓農(nóng)民工市民化不是一種恩賜，而是還給他們本應(yīng)有的權(quán)利。早還比晚還好。等新生代農(nóng)民工自己起來搶奪市民權(quán)的時候，社會代價就會非常大了。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：FT中文網(wǎng)
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