據權威部門三年前估算，在全國近60萬個行政村中，有20萬個村莊的環境“迫切需要治理”。
“迫切需要治理”的問題主要有三種類型。一是普遍的面源污染，也就是已經深深植根于農業生產和農村生活過程的大量污染物排放，造成污水和垃圾觸目可及。二是鄉村工業的點源污染，大量有毒有害的污染物質威脅到當地的農民生計和身體健康。三是那些資源開采型鄉村的生態破壞，嚴重者造成水源枯竭、土地沉陷、房屋坍塌，給當地居民帶來生存危機，例如山西省的“采煤沉陷區”——近3000個村莊的200多萬農民日夜生活在不安之中，8000多個村莊的近500萬人因水資源破壞而“飲水困難”。當然，三類問題在不少鄉村是相互疊加的，而在第二、第三種類型的鄉村，治理的迫切性更為突出，也帶有“救災”的意義。
就推進治理的進程而言，第一類問題是從2008年開始才真正被重視，多部委共同推進的“農村環境綜合整治”，以“連片整治示范區”的形式實施，投入的專項治理財政資金截至2013年大約為600億元，而近期頒布的《水污染防治行動計劃》提出，到2020年新增完成環境綜合整治的建制村13萬個。至于第二類和第三類問題，如果從20世紀80年代確立的“三同時”制度和“誰污染、誰治理”，“誰破壞、誰治理”的法律規范算起，治理是一直存在的，也是被不斷強調的。
但是，大量的經驗資料顯示，著眼于源頭治理和過程治理的“三同時”制度常常落空，許多造成了嚴重污染和破壞后果的企業也未擔負起末端治理的責任。結果是在問題無法拖延時往往由“政府買單”，但是連同近期實施的農村綜合環境整治一道，政府的“買單”既嚴重滯后，又因為治理過程中的“跑冒滴漏”而造成許多工程半途而廢，或項目建成后無法運行。在筆者近年來重點考察的某能源大省，兩項大規模的治理工程就呈現出這類狀況。
比如，國家曾在2003年規定用3年時間完成國有重點煤礦采煤沉陷區的治理，但該省直到2006年才真正付諸實施，而從2011年宣布“完工”后的情況來看，覆蓋的目標人口（60萬人）不到原計劃的75%。與此同時，2007年啟動的對“地方煤礦沉陷區”中676個“采礦權滅失村”的集中治理，在2009年初宣布“收尾”時，實際解決的只有305個村，其余371個村莊何時治理再無下文。結果在中央號召“采煤沉陷區治理”十年之后，該省的許多沉陷村仍處于“求救”狀態，比如某區報告有71個村的農民需要搬遷，但真正搬遷了的不到一半，許多村民只能自行避難。進一步的問題在于，一些“治理”過的沉陷村仍然將“新村”建在采空區上，偷工減料則使新房成了危房；一些沉陷村的“治理”以讓工程承包者開采當地的煤炭為交換條件，造成原先未破壞的耕地成了露天采煤場，救災變成了“造災”。
另一個例子是“農村環境連片整治示范”工程。該省在2011年被列入國家第二批“連片整治示范省”，計劃投入15億元（中央財政資金投入占一半），整治1200個村，村均投入125萬元。但從近期調查來看，在超出計劃期限一年多之后，許多村莊的治污設施仍未完工，有的甚至尚未動工，有些已建成的污水處理設施成了“擺設”，原因是管網鋪設不到位，污水進不了收集站，仍然是直接排放。以某示范區涉及的11個村為例，目前只有鄉政府所在村建成了污水處理站，但是已建成的污水處理站卻房門緊鎖、門窗玻璃已被打碎。
如此結局無法不被視作“治理危機”。透過其中的種種細節，能夠發現諸多不應有的疏漏。治理危機的核心表現是缺少負責任主體，以營利為大的企業最在意的是政府和政府官員的“支持”，而并不太在乎生態環境和其中的村民；負有監管職責的政府和政府官員本身又缺少監督，為了財政收入、GDP以及個體的尋租，總是在監管對象面前閉上眼睛；至于經常被屏蔽的村民，既缺少知情權和保護環境以守衛鄉土的意識，也缺少維護自身利益的能力，且分散的狀態難以形成有效制衡，而名義上代表著村民利益的村干部，又恰恰可能是污染和破壞行為的“先鋒”?？傊?，市場、地方政府、社會的失靈相互交織、相互促動，結果是相關的法律、政策和技術手段也隨之失靈。大量的投資變成無效投資，治理的速度趕不上污染和破壞的速度，而環境問題的演變趨勢仍然是“局部好轉，整體惡化”。
客觀而言，環境治理的困境不過是總體性治理危機的一部分，且是甚為重要的部分。這意味著，我們必須在總體性治理危機的大格局中來審視農村環境治理。而考慮到治理危機困擾著中國的大部分鄉村已有20余年，我們理應進一步追問：能否在一個整體上存在著嚴重缺陷的系統中實現對其中的子系統的修復？如果答案是否定的，就必須首先修復整體性的鄉村治理系統，目標未必是較為含混而又空疏的“治理體系和治理能力的現代化”，而是體系的真正改善和能力的真正提升。
這當然是一個艱巨的工程，但不應否認在現行體制中有著現實可能性。既然“強政府”也是一個優勢，那么以近兩年表現出來的“反腐”決心和勇氣，依靠周密而又接地氣的“頂層設計”，從整頓吏治和拍打“滿天飛的蒼蠅”入手來修復目前的治理體系是可能的；在進一步調整利益分配格局的基礎上，建立起有效的監管保護體系和財政保障體系也是可能的；進而，將過于集中在地方政府的權力歸還給村民、社區和社會，以約束地方政府的任性也是可能的。這樣，農村環境治理，以及整個中國的環境治理，才會具備從源頭治理到末端治理所需要的社會條件。
作者簡介：張玉林，南京大學社會學院教授,研究方向:當代中國的農村問題與環境問題,著有《轉型期中國的國家與農民》等
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報2016年2月26日
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