據(jù)權(quán)威部門三年前估算，在全國近60萬個行政村中，有20萬個村莊的環(huán)境“迫切需要治理”。
“迫切需要治理”的問題主要有三種類型。一是普遍的面源污染，也就是已經(jīng)深深植根于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活過程的大量污染物排放，造成污水和垃圾觸目可及。二是鄉(xiāng)村工業(yè)的點源污染，大量有毒有害的污染物質(zhì)威脅到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民生計和身體健康。三是那些資源開采型鄉(xiāng)村的生態(tài)破壞，嚴(yán)重者造成水源枯竭、土地沉陷、房屋坍塌，給當(dāng)?shù)鼐用駧砩嫖C(jī)，例如山西省的“采煤沉陷區(qū)”——近3000個村莊的200多萬農(nóng)民日夜生活在不安之中，8000多個村莊的近500萬人因水資源破壞而“飲水困難”。當(dāng)然，三類問題在不少鄉(xiāng)村是相互疊加的，而在第二、第三種類型的鄉(xiāng)村，治理的迫切性更為突出，也帶有“救災(zāi)”的意義。
就推進(jìn)治理的進(jìn)程而言，第一類問題是從2008年開始才真正被重視，多部委共同推進(jìn)的“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”，以“連片整治示范區(qū)”的形式實施，投入的專項治理財政資金截至2013年大約為600億元，而近期頒布的《水污染防治行動計劃》提出，到2020年新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個。至于第二類和第三類問題，如果從20世紀(jì)80年代確立的“三同時”制度和“誰污染、誰治理”，“誰破壞、誰治理”的法律規(guī)范算起，治理是一直存在的，也是被不斷強調(diào)的。
但是，大量的經(jīng)驗資料顯示，著眼于源頭治理和過程治理的“三同時”制度常常落空，許多造成了嚴(yán)重污染和破壞后果的企業(yè)也未擔(dān)負(fù)起末端治理的責(zé)任。結(jié)果是在問題無法拖延時往往由“政府買單”，但是連同近期實施的農(nóng)村綜合環(huán)境整治一道，政府的“買單”既嚴(yán)重滯后，又因為治理過程中的“跑冒滴漏”而造成許多工程半途而廢，或項目建成后無法運行。在筆者近年來重點考察的某能源大省，兩項大規(guī)模的治理工程就呈現(xiàn)出這類狀況。
比如，國家曾在2003年規(guī)定用3年時間完成國有重點煤礦采煤沉陷區(qū)的治理，但該省直到2006年才真正付諸實施，而從2011年宣布“完工”后的情況來看，覆蓋的目標(biāo)人口（60萬人）不到原計劃的75%。與此同時，2007年啟動的對“地方煤礦沉陷區(qū)”中676個“采礦權(quán)滅失村”的集中治理，在2009年初宣布“收尾”時，實際解決的只有305個村，其余371個村莊何時治理再無下文。結(jié)果在中央號召“采煤沉陷區(qū)治理”十年之后，該省的許多沉陷村仍處于“求救”狀態(tài)，比如某區(qū)報告有71個村的農(nóng)民需要搬遷，但真正搬遷了的不到一半，許多村民只能自行避難。進(jìn)一步的問題在于，一些“治理”過的沉陷村仍然將“新村”建在采空區(qū)上，偷工減料則使新房成了危房；一些沉陷村的“治理”以讓工程承包者開采當(dāng)?shù)氐拿禾繛榻粨Q條件，造成原先未破壞的耕地成了露天采煤場，救災(zāi)變成了“造災(zāi)”。
另一個例子是“農(nóng)村環(huán)境連片整治示范”工程。該省在2011年被列入國家第二批“連片整治示范省”，計劃投入15億元（中央財政資金投入占一半），整治1200個村，村均投入125萬元。但從近期調(diào)查來看，在超出計劃期限一年多之后，許多村莊的治污設(shè)施仍未完工，有的甚至尚未動工，有些已建成的污水處理設(shè)施成了“擺設(shè)”，原因是管網(wǎng)鋪設(shè)不到位，污水進(jìn)不了收集站，仍然是直接排放。以某示范區(qū)涉及的11個村為例，目前只有鄉(xiāng)政府所在村建成了污水處理站，但是已建成的污水處理站卻房門緊鎖、門窗玻璃已被打碎。
如此結(jié)局無法不被視作“治理危機(jī)”。透過其中的種種細(xì)節(jié)，能夠發(fā)現(xiàn)諸多不應(yīng)有的疏漏。治理危機(jī)的核心表現(xiàn)是缺少負(fù)責(zé)任主體，以營利為大的企業(yè)最在意的是政府和政府官員的“支持”，而并不太在乎生態(tài)環(huán)境和其中的村民；負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府和政府官員本身又缺少監(jiān)督，為了財政收入、GDP以及個體的尋租，總是在監(jiān)管對象面前閉上眼睛；至于經(jīng)常被屏蔽的村民，既缺少知情權(quán)和保護(hù)環(huán)境以守衛(wèi)鄉(xiāng)土的意識，也缺少維護(hù)自身利益的能力，且分散的狀態(tài)難以形成有效制衡，而名義上代表著村民利益的村干部，又恰恰可能是污染和破壞行為的“先鋒”。總之，市場、地方政府、社會的失靈相互交織、相互促動，結(jié)果是相關(guān)的法律、政策和技術(shù)手段也隨之失靈。大量的投資變成無效投資，治理的速度趕不上污染和破壞的速度，而環(huán)境問題的演變趨勢仍然是“局部好轉(zhuǎn)，整體惡化”。
客觀而言，環(huán)境治理的困境不過是總體性治理危機(jī)的一部分，且是甚為重要的部分。這意味著，我們必須在總體性治理危機(jī)的大格局中來審視農(nóng)村環(huán)境治理。而考慮到治理危機(jī)困擾著中國的大部分鄉(xiāng)村已有20余年，我們理應(yīng)進(jìn)一步追問：能否在一個整體上存在著嚴(yán)重缺陷的系統(tǒng)中實現(xiàn)對其中的子系統(tǒng)的修復(fù)？如果答案是否定的，就必須首先修復(fù)整體性的鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)，目標(biāo)未必是較為含混而又空疏的“治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，而是體系的真正改善和能力的真正提升。
這當(dāng)然是一個艱巨的工程，但不應(yīng)否認(rèn)在現(xiàn)行體制中有著現(xiàn)實可能性。既然“強政府”也是一個優(yōu)勢，那么以近兩年表現(xiàn)出來的“反腐”決心和勇氣，依靠周密而又接地氣的“頂層設(shè)計”，從整頓吏治和拍打“滿天飛的蒼蠅”入手來修復(fù)目前的治理體系是可能的；在進(jìn)一步調(diào)整利益分配格局的基礎(chǔ)上，建立起有效的監(jiān)管保護(hù)體系和財政保障體系也是可能的；進(jìn)而，將過于集中在地方政府的權(quán)力歸還給村民、社區(qū)和社會，以約束地方政府的任性也是可能的。這樣，農(nóng)村環(huán)境治理，以及整個中國的環(huán)境治理，才會具備從源頭治理到末端治理所需要的社會條件。
作者簡介：張玉林，南京大學(xué)社會學(xué)院教授,研究方向:當(dāng)代中國的農(nóng)村問題與環(huán)境問題,著有《轉(zhuǎn)型期中國的國家與農(nóng)民》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)報2016年2月26日
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