原題：引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展
[摘要]引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，要從我國人多地少和區(qū)域發(fā)展不平衡的國情出發(fā)，既要注重發(fā)展過程的長期性、階段性，又要注重區(qū)域之間的差異性、復(fù)雜性，因地制宜、循序漸進(jìn)，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán);農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;農(nóng)村土地制度改革
近年來，隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移就業(yè)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展已成為必然趨勢。截至2015年6月底，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.3億畝，占承包耕地總面積的32.3%，是2008年流轉(zhuǎn)面積的近4倍;全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的規(guī)模農(nóng)戶達(dá)到341萬戶，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中發(fā)揮重要引領(lǐng)作用。在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展中，各地既有許多創(chuàng)新，值得認(rèn)真總結(jié)，也存在違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)行推動、加劇“非糧化”、“非農(nóng)化”等問題，需要引起重視。引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，已成為當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民權(quán)益、維持農(nóng)村穩(wěn)定的內(nèi)在要求和重大任務(wù)。為此，2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)[2014]61號)，為貫徹文件精神，2015年農(nóng)業(yè)部會同相關(guān)部門先后印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]2號)和《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]3號)，明確了今后一段時(shí)期做好土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展工作的重點(diǎn)任務(wù)。中央的政策為今后一段時(shí)期農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革創(chuàng)新提供了重要指引。
引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，要從我國人多地少和區(qū)域發(fā)展不平衡的國情出發(fā)，既要注重發(fā)展過程的長期性、階段性，又要注重區(qū)域之間的差異性、復(fù)雜性，因地制宜、循序漸進(jìn)，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。
一、堅(jiān)持以“三權(quán)分置”為指導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革
改革開放以來，我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，這是農(nóng)村土地制度改革的一次重大創(chuàng)新。現(xiàn)在，順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動力加速轉(zhuǎn)移的新形勢，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是我國農(nóng)村土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新。當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度改革，總的方向是三權(quán)分置，即落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。其具體實(shí)現(xiàn)方式包括：堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，即堅(jiān)持集體所有權(quán)。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村最根本的制度，是家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)和前提，也是中國特色社會主義在農(nóng)業(yè)上的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，必須毫不動搖地堅(jiān)持。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，即穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)，是農(nóng)村土地政策的核心。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)民的土地承包權(quán)得到充分保障，他們才能放心長期流轉(zhuǎn)承包地，流入方才能獲得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，即放活土地經(jīng)營權(quán)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化背景下，優(yōu)化配置土地資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件。土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立行使，使經(jīng)營權(quán)可以在更為廣闊的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源在市場機(jī)制下的優(yōu)化配置，有利于提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，有利于各種新型經(jīng)營主體的發(fā)展，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營水平的提高，解決好“誰來種地”“如何種好地”的問題。
二、堅(jiān)持以穩(wěn)定承包關(guān)系為根本，穩(wěn)步推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證工作
開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作，是中央深化農(nóng)村改革的重大舉措。習(xí)近平總書記指出，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中要求，抓緊土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。截至2015年10月中旬，全國2246個(gè)縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，涉及2.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、36.2萬個(gè)村，已確權(quán)家庭承包耕地面積3.1億畝。整體來看，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展順利，符合預(yù)期，不僅沒有影響農(nóng)村穩(wěn)定，還有效解決了大批承包土地糾紛和歷史遺留問題。進(jìn)一步做好承包地確權(quán)登記頒證工作，重點(diǎn)要把握好三個(gè)方面：一是中央統(tǒng)一部署，地方全面負(fù)責(zé)。強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級責(zé)任，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制。二是堅(jiān)持以農(nóng)民群眾為主體。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，調(diào)動其積極性，廣泛參與，變“要我確權(quán)”為“我要確權(quán)”。三是堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量。統(tǒng)籌安排資源，科學(xué)把握進(jìn)度，分期分批，積極穩(wěn)妥推進(jìn);實(shí)行全程質(zhì)量控制，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，守好質(zhì)量關(guān)口。
三、堅(jiān)持以尊重農(nóng)民意愿為前提，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)
土地流轉(zhuǎn)是市場配置資源的過程，必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。近年來，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。流入方仍以農(nóng)戶為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的轉(zhuǎn)包仍是最主要的流轉(zhuǎn)形式，但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式比重上升較快。從總體上看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如個(gè)別地區(qū)通過下指標(biāo)、定任務(wù)，行政推動土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益;部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場不健全，服務(wù)水平有待提高等。這些問題如果解決不好，將會影響農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展。為此，需要把握好四個(gè)方面：一是堅(jiān)守土地流轉(zhuǎn)的底線。要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持依法自愿有償，保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重點(diǎn)支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)。二是鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵(lì)通過互換解決承包地細(xì)碎化問題，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)等。三是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。切實(shí)尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，研究制定流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行規(guī)范，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。
四、堅(jiān)持以適度規(guī)模為導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化，一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但是，任何一種土地經(jīng)營方式，都存在勞動生產(chǎn)效率與土地產(chǎn)出效率如何均衡的問題。土地經(jīng)營規(guī)模不是越大越好，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適宜的范圍，要與農(nóng)業(yè)勞動力和人口流出相適應(yīng)，兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定。實(shí)踐中，規(guī)模經(jīng)營的適度標(biāo)準(zhǔn)需要各地根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等多種因素來確定，很難在全國范圍內(nèi)制定一個(gè)統(tǒng)一的面積標(biāo)準(zhǔn)。因此，中央提出了“兩個(gè)相當(dāng)于”的扶持標(biāo)準(zhǔn)，即土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10-15倍的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。當(dāng)然，由于各地二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件各不相同，需要根據(jù)實(shí)際情況確定本地區(qū)規(guī)模經(jīng)營的適宜標(biāo)準(zhǔn)。此外，規(guī)模經(jīng)營也有多種方式，既有通過土地流轉(zhuǎn)形成的土地規(guī)模化經(jīng)營，也有通過土地入股形成的，還有土地托管等社會化服務(wù)形成的，各地要因地制宜，選擇適合的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展路徑。
五、堅(jiān)持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，是由農(nóng)業(yè)自身特性所決定的，也為世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史所證明。在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中，家庭經(jīng)營蘊(yùn)藏著巨大的潛力，具有廣闊的發(fā)展前景，不存在生產(chǎn)力水平提高后就改變家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位的問題。習(xí)近平總書記指出，不能忽視經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情，要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和受益者。因此，在加快培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時(shí)，也要重視和扶持普通農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引導(dǎo)其向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高規(guī)模化、集約化水平。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)向種田能手流轉(zhuǎn)，大力培育適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶家庭農(nóng)場，打造傳統(tǒng)承包農(nóng)戶的“升級版”。同時(shí)，積極推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，促進(jìn)多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。大力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能;加快發(fā)展農(nóng)戶間的聯(lián)合與合作，發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作組織，引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織;培育多元農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，努力構(gòu)建多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務(wù)體系，著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化、社會化程度。
六、堅(jiān)持以農(nóng)地農(nóng)用為底線，加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范
近年來，一些工商資本在從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)后農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等同時(shí)，還直接租賃農(nóng)戶承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并呈現(xiàn)逐年上升趨勢。截至2015年6月底，流入企業(yè)的承包地面積達(dá)到4400萬畝，約占承包地流轉(zhuǎn)總面積10.3%。我國農(nóng)村缺資金、缺人才、缺先進(jìn)管理理念，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，一方面，可以帶來先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)營模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè);但另一方面，工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，容易對國家糧食安全和農(nóng)村社會穩(wěn)定造成隱患。為此，要實(shí)行差別化政策，明確鼓勵(lì)什么、限制什么、禁止什么。一是鼓勵(lì)其發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營。二是限制工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，對工商資本租地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，定期對工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是嚴(yán)禁借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地，禁止擅自改變農(nóng)業(yè)用途、嚴(yán)重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法違規(guī)行為。
土地問題事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益，事關(guān)我國改革的戰(zhàn)略全局。引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，既涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又關(guān)乎農(nóng)民增收致富、農(nóng)村和諧穩(wěn)定。我們要深刻領(lǐng)會中央精神，充分認(rèn)識這項(xiàng)工作的重要性、復(fù)雜性和長期性，準(zhǔn)確把握政策要求，建立工作指導(dǎo)和檢查監(jiān)督制度，健全齊抓共管的工作機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政管理改革
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