原題：農地改革試點一年觀察
2015年年初，中辦、國辦聯合頒發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，該《意見》決定選取北京市大興區等33個縣（市、區）開展為期3年的農村土地制度改革試點。
從《意見》內容以及試點情況來看，農村土地制度改革并未突破農村土地集體所有制度，其中集體經營性建設用地入市和宅基地制度成為此次改革試點的焦點和重心，而集體經營性建設用地入市改革試點，因對現有農村建設用地制度有所突破，最吸引眼球。
試點做了什么
農村集體經營性建設用地入市的改革試點屬于建設用地制度改革，其目的主要是為了探索農村集體經營性建設用地的市場化利用途徑。隨著城市化進程的加速，建設用地因國土管控而稀缺，同時，農村集體經營性建設用地因無法自由流通而成為低效用地。此次改革試點的主要做法是突破《土地管理法》對集體經營性建設用地不得轉讓的法定限制，允許通過出讓、租賃、入股等方式，實現入市。由于各地經濟社會發展水平不一，集體經營性建設用地入市改革試點的具體做法存在較大差異。
北京市大興區農村集體經營性建設用地入市的試點，在時間點上恰好切合了當地早已推行的農村“工業大院”拆除退騰工作。上世紀80年代，為了發展集體經濟以及受村級工業大院建設政策的刺激，這些土地80%沒有合法用地手續。2011年前后，大興區政府提出，西紅門鎮拆除騰退10平方公里的工業大院，其中20%依然作為建設用地，剩余土地全部進行還綠。根據工業大院升級改造和拆除退騰政策，目前退騰土地集體土地所有權屬性不變，按照集體出資、土地入股、公司聯營的方式，形成鎮域統籌、農民收益穩定增長的長效機制。
與經濟發達的北京市農村不同，四川省郫縣唐昌鎮戰旗村依托“第五季媽媽農莊”景區資源，將原屬村集體所辦復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓用地共計13.44畝集體土地的40年使用權，以52.5萬/畝的價格拍賣給旅游開發公司，用于打造鄉村旅游綜合體項目，其中土地入市收益分配由鄉鎮下屬的資產公司進行具體操作。應該說，由于集體經營性建設用地入市涉及重大土地利益的分配，目前真正啟動此項試點的地區并不太多。
農村宅基地制度改革試點的重點聚焦于宅基地退出和有償使用兩個方面，這實際上屬于宅基地管理制度的探索。不過，就目前的情形來看，各試點地區均通過結合以地方政府主導的涉農建設項目的推進，開展不同類型的改革嘗試。
江西余江縣畫橋鎮以規范宅基地有償使用為主，平定鄉洪萬村則結合新農村建設，對宅基地進行重新規劃，拆除危房、空心房、一戶多宅房屋。湖北宜城縣主要以土地整治推進宅基地復墾，同時通過宅基地重新規劃，建設村民聚居區、新型農村社區、新農村居民點。浙江義烏依托雄厚的財政實力，采取宅基地置換的方式推行“分區域保障農民住房模式”，即在城鎮規劃紅線范圍內，允許農民以合法宅基地置換國有出讓土地高層公寓和產業用房，在城鎮規劃紅線范圍外，開展“空心村”改造，鼓勵建設美麗鄉村。
征地制度改革試點不僅涉及到土地征收標準、失地農民安置、社會保障制度，而且需要在征地范圍、征地程序、土地增值收益分配、土地糾紛化解等多方面進行相應的調整和完善，因而在本次農村土地制度改革中具有最強的綜合性。作為為數不多的改革試點地區之一，河北定州預備將試點的重心放在規范和完善被征地農村的多元化保障機制的探索上，這顯然只是龐雜的征地制度改革中的一個部分。
試點“卡”在哪兒
從改革試點的具體工作來看，農村集體經營性建設用地應該不存在太大阻力。在相對封閉的試點前提下，集體經營性建設用地只有在靠近經濟發展水平較高的地段才適合入市，進而產生經濟效益，并能夠增加村集體經濟組織的收益。
北京大興區原本就屬于工業發展地帶，通過工業大院升級后，土地經濟價值更高，只要能夠在土地入市收益分配上進行較好的制度探索，試點就能夠取得可觀的成績。不過，可能的問題在于，由于采取的是以政府、村集體聯合投資為基礎的公司化運作模式，如何通過村民自治的方式調節土地利益沖突、理順土地利益分配關系，將成為改革試點需要攻克的阻力所在。
重慶、四川等地的集體經營性建設用地入市試點的主要困難是合適地塊與土地運營主體的選擇。原因很簡單，與北京市農村相比，重慶、四川屬于經濟欠發達地區，當地農村中能夠通過入市產生顯著經濟價值的集體經營性建設用地地塊并不豐富，如何通過制度創新，激活散落在普通農村地區的集體經營性建設用地的經濟利用價值，就成為地方政府推進試點需要用力的方向。
宅基地管理制度改革試點的問題相對簡單，但也面臨大量的操作難題。針對宅基地管理問題，我們在湖北宜城縣進行了定點觀察，發現當地農村的宅基地管理已經處于失控的狀態。小河鎮劉臺村屬于集市型村莊，并有一定的礦產資源，宅基地私下交易現象層出不窮。根據統計，全村有宅基地1109塊，但一戶一宅727戶，一戶兩宅180戶，一戶三宅11戶。農業稅費取消后，村干部缺乏管理村民的有效手段，按照當地村民的說法，“干部不是一頭受氣，而是多頭受氣，要是管的太狠，下次就會被選下來。”由于宅基地價值較高，地段較好的宅基地可以賣到10萬/塊。如果要想實現超占宅基地和一戶多宅的有償退出，地方政府無疑將面臨巨大的財政壓力；而如果嚴格執法，則必然會因與民爭利而造成社會的不穩定。由于“村里要錢沒錢，要權沒權，村里工作最難搞，村里有權好辦事。”所以，如何通過強化村級組織建設，進而以村民自治的方式來實現宅基地管理的優化，是本次宅基地管理制度改革試點的重頭戲。
結合在湖北荊門、黃岡等地的調研經驗，征地制度改革的綜合難度應該最高。原因在于，相比較而言，征地制度實踐最容易引發基層治理問題。但在本次征地制度改革試點中，減少征地糾紛并不存在過大的問題，農民盼征地是常識，基層政府的征地工作方法已經十分成熟，只要規范征地程序，嚴格防止利用灰色勢力拆遷，減少征地極端事件的發生，征地工作就能夠穩步推進。
其實，對于政府而言，最為頭疼的是征地制度完善將導致地方政府財政負擔。對于廣大中西部地區的地方政府來說，征地所獲得的建設用地中的大頭，主要用于招商引資，通過發展工業來解決稅收和就業問題。由于工業用地大多是低價甚至是零地價供應，這一塊的土地財政長期處于負值；而商住用地的土地財政收益也很難平衡前者的虧損。所以，征地補充標準的提高、被征地農民多元化保障制度建設的試點很難在短期內摸索出具有普遍性的制度方案。
不可能全盤市場化
就目前的觀察和定點調研來看，農村土地制度改革試點并未進入實質推進階段，各地還處于“試點的試點”階段和具體操作辦法建設階段。中辦、國辦聯合下發的《意見》實質上是土地利益調整軟化后的溫和版本，可見中央并不希望將農村土地全盤市場化，即使是在市場化程度最高的集體經營性建設用地入市改革方面，“用途管制”和“符合規劃”已經對準許流入市場的集體經營性建設用地進行了公權約束。
集體經營性建設用地主要分布于沿海發達地區，比如浙江、上海等地農村存有總量豐富的鄉鎮企業用地，本次改革試點的北京大興區就屬于這類地區。既然經濟發展水平的提高對建設用地提出需求，處于經濟利益密集地區的集體經營性建設用地通過入市的方式，與市場要素相結合，助推地方經濟發展，就具有建設用地制度創新的合理性。按照北京市大興區工業大院的升級改造辦法，集體建設用地的集體屬性不變，入市后土地的集約利用方式并未發生改變。由于政府和村集體聯合經營集體經營性建設用地，政府和農民之間的收益分配必然成為2016年年初即將出臺的試點方案的要點。
可以預見，作為中西部農村集體經營性建設用地入市的改革試點區，四川、重慶等地的探索方向應該迥異于北京大興模式。從郫縣經驗來看，未來的改革試點應該會朝著農家樂和鄉村旅游的方向進行發展，而這往往需要工商資本在綜合開發項目中的前期投資，政府的新農村建設項目也應該會成為改革試點過程中的重要構成。所以，清醒地認識到集體經營性建設用地入市后經濟價值中所包含的政府投資因素，對于農業地區的改革試點工作就具有重要意義。
宅基地改革試點需創新思維
宅基地改革試點目前并未凸顯出顯著成效。浙江義烏農村的建設水平可以用風景如畫來形容，佛堂鎮湖濱村村民人均可以獲得105平米的可直接入市交易的住宅房和70平米的產業用房，而按照當地政策，凡是參加集中建設的農戶不僅可以享受城鎮居民養老、醫療、就業、就學等權利，還可以繼續保留除宅基地以外的其他原村級集體經濟組織成員的權利。被新聞媒體廣泛報道的何智明一家5口人就獲得了525平米的住房和350平米的產業用房，這相當于直接讓當地村民在保留農民福利分配資格的基礎上一夜之間成為富人。浙江義烏模式顯然只在經濟發達農村地區具有可復制性，通過公共財政來實現鄉村整體更新的方式，也許只有在上海等地的農村才能夠實施下去。
目前，中西部地區的宅基地改革試點均傾向于與土地整治、新農村建設等涉農項目相結合，并未有效落實中央提出的強化村民自治條件下宅基地管理優化的改革試點精神。不過，值得期待的是，作為京津冀協同發展成員的天津薊縣，將積極探索宅基地使用權與住房所有權一并抵押貸款的新方式。
應該說，宅基地改革試點理應具有長期性，宅基地退出自然而然，強行推動的宅基地退出不僅勞民傷財，而且不符合村莊更新的基本規律。湖北宜城農村的村干部普遍反映，“村民最贊成的是把村莊基礎設施建好，村容村貌搞好，而不是大拆大建。”未來的宅基地改革試點需要摒棄激進的新農村建設思維和土地指標騰邏目標，應該堅持村民“自我管理、自我教育、自我服務”的宅基地規劃思維，積極開展低成本的宅基地退出、轉讓機制探索。
征地制度改革試點同樣不宜過于激進，目前已經開展的改革試點的積極成績并未顯現。不過，值得期待的是，多元化的被征地農民保障機制建設，必然會成為來年改革試點的主要方面。
中國鄉村發現網轉自：《決策》2016年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
