人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展，從微觀上關系到城鎮(zhèn)居民的生產生活空間及居民幸福感的大小，從中觀上關系到城鎮(zhèn)空間布局及交通通達性，從宏觀上關系到糧食安全與經濟社會發(fā)展。但是，在當前我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關系上，不少人存在較大的認識偏差，認為我國土地城鎮(zhèn)化相對人口城鎮(zhèn)化過快，要求嚴格控制城鎮(zhèn)用地擴張。然而，這不利于正確處理人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關系和促進二者協(xié)調發(fā)展。
認識偏差背后的內因和外因
內因之一：城鎮(zhèn)化與耕地面積呈現(xiàn)“負相關”關系。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，我國耕地面積明顯減少，二者之間貌似存在明顯的“負相關”關系。出于保護耕地底線及維持糧食自給自足的考慮，政府被迫采取了嚴格控制城鎮(zhèn)用地擴張的政策。實際上，在我國現(xiàn)行土地利用制度下，城鎮(zhèn)用地擴展基本不會影響耕地紅線及糧食安全。從國土資源部公布的耕地增減成因數(shù)據(jù)看，1999—2008年建設占用對耕地面積減少的責任僅為17％，而生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整的影響分別為56％、23％。并且，1997年以來耕地占補平衡政策的實施，使建設占用的耕地均通過開發(fā)復墾整理等方式得到彌補。
內因之二：農民工群體在農村和城鎮(zhèn)的“雙重占地”加劇土地資源緊張。當前，我國城鎮(zhèn)人均建設用地面積不到農村人均居民點用地的50％，這意味著當農村人口進入城鎮(zhèn)后，如果能夠把農村人口原有的居民點用地部分地復墾為耕地，城鎮(zhèn)化反而會節(jié)約耕地資源。但是，由于戶籍制度及土地制度等制約，規(guī)模龐大的農民工及其家屬子女未能市民化，這些人口既占用了城鎮(zhèn)建設用地，還保留甚至擴大了宅基地等農村居民點用地。其結果是，在我國城鎮(zhèn)化進程中，在農村常住人口減少的同時，農村居民點用地不減反增。這加劇了我國土地資源的緊張，特別是耕地資源的緊張。
內因之三：工業(yè)用地粗放利用。由于經濟發(fā)展及招商引資競爭的需要，地方政府曾長時間免費或低價出讓工業(yè)用地，這使得城鎮(zhèn)建設用地中的工業(yè)用地利用粗放。中央政府雖然多次要求提高工業(yè)用地利用效率，但當前工業(yè)用地粗放利用的現(xiàn)象仍然比較普遍。加上不少地方普遍出現(xiàn)的“大廣場”、“大馬路”等，使得不少人由此判斷我國土地城鎮(zhèn)化相對人口城鎮(zhèn)化過快。確實，與發(fā)達國家相比，我國工業(yè)用地比例明顯偏高；但在另一面，我國居住用地比例明顯偏低。居住用地的供給不足，不僅推高了房價，不利于農民進城，還造成城鎮(zhèn)居民居住空間狹小、幸福感不足以及交通擁堵頻發(fā)。
外因：盲從于西方國家“城鎮(zhèn)蔓延”相關研究。在第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家普遍出現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地增長明顯快于城鎮(zhèn)人口增長的現(xiàn)象。比如，據(jù)美國人口普查局統(tǒng)計，在1950—1980年間，美國100萬人以上的大城市人口增加了74．5％，城市用地增加了221．6％，城市人均用地從434．7平方米增加至801．1平方米，增加了84．3％。當前，美國城鎮(zhèn)人均用地已超過1100平方米。在這種背景下，西方國家多認為“城鎮(zhèn)蔓延”帶來的影響是負面的，應該積極控制城鎮(zhèn)土地擴張。
主要建議
第一，加快推進市民化進程，破解進城農民的宅基地閑置問題。加快推進市民化進程，是解決農民工群體在城鎮(zhèn)和農村“雙重占地”現(xiàn)象的根本途徑。與此同時，需要努力破解進城農民的宅基地限制問題，可以借鑒重慶地票經驗，通過市場手段，引導鼓勵農民復墾宅基地為耕地等農用地，為城鎮(zhèn)建設用地擴張?zhí)峁┲笜恕６r民憑借閑置宅基地整理獲得的收入，將為其在城鎮(zhèn)買房安居提供一定支持，有利于化解當前高企的房地產庫存。
第二，以大城市地區(qū)為重點，推進新型城鎮(zhèn)化。從城鎮(zhèn)等級來看，城市人均建設用地面積明顯少于縣城，而后者又明顯少于建制鎮(zhèn)。從人口規(guī)模來看，城鎮(zhèn)規(guī)模越大，人均用地面積也越小。從土地利用效率來看，城鎮(zhèn)建設用地供給應優(yōu)先考慮城市，特別是規(guī)模較大的城市。國土資源部數(shù)據(jù)表明，2009—2013年，我國城市土地面積增幅為14．5％，明顯小于建制鎮(zhèn)21．7％的增幅；小規(guī)模、經濟發(fā)展水平低的城市用地增長速度較快。這意味著，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展重點的不同，近幾年我國土地資源并沒有得到更為充分的利用。
第三，研究適度提高規(guī)劃城鎮(zhèn)人均建設用地標準，增加居住用地供給比例。我國建設部門當前執(zhí)行的規(guī)劃城市人均建設用地、規(guī)劃建制鎮(zhèn)人均建設用地標準等，均基本沿襲了20世紀90年代的相關文件。然而，當時并未執(zhí)行耕地占補平衡政策，對包括耕地在內的各類土地面積數(shù)據(jù)掌握也較為粗糙，這意味著當前執(zhí)行的規(guī)劃標準很可能并非為在糧食安全、經濟發(fā)展、居民幸福感等多因素之間的最佳平衡，需要重新研究。并且，從長遠來看，居住用地占城鎮(zhèn)建設用地的比例是明顯需要提高的。結合當前我國房地產市場運行情況來看，應加大對一線城市的居住用地供給，抑制房地產價格過快增長。
（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所博士后）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國經濟新聞網(wǎng)
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