人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，從微觀上關(guān)系到城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活空間及居民幸福感的大小，從中觀上關(guān)系到城鎮(zhèn)空間布局及交通通達(dá)性，從宏觀上關(guān)系到糧食安全與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是，在當(dāng)前我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系上，不少人存在較大的認(rèn)識偏差，認(rèn)為我國土地城鎮(zhèn)化相對人口城鎮(zhèn)化過快，要求嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張。然而，這不利于正確處理人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系和促進(jìn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展。
認(rèn)識偏差背后的內(nèi)因和外因
內(nèi)因之一：城鎮(zhèn)化與耕地面積呈現(xiàn)“負(fù)相關(guān)”關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，我國耕地面積明顯減少，二者之間貌似存在明顯的“負(fù)相關(guān)”關(guān)系。出于保護(hù)耕地底線及維持糧食自給自足的考慮，政府被迫采取了嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張的政策。實(shí)際上，在我國現(xiàn)行土地利用制度下，城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展基本不會影響耕地紅線及糧食安全。從國土資源部公布的耕地增減成因數(shù)據(jù)看，1999—2008年建設(shè)占用對耕地面積減少的責(zé)任僅為17％，而生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響分別為56％、23％。并且，1997年以來耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，使建設(shè)占用的耕地均通過開發(fā)復(fù)墾整理等方式得到彌補(bǔ)。
內(nèi)因之二：農(nóng)民工群體在農(nóng)村和城鎮(zhèn)的“雙重占地”加劇土地資源緊張。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積不到農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地的50％，這意味著當(dāng)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后，如果能夠把農(nóng)村人口原有的居民點(diǎn)用地部分地復(fù)墾為耕地，城鎮(zhèn)化反而會節(jié)約耕地資源。但是，由于戶籍制度及土地制度等制約，規(guī)模龐大的農(nóng)民工及其家屬子女未能市民化，這些人口既占用了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，還保留甚至擴(kuò)大了宅基地等農(nóng)村居民點(diǎn)用地。其結(jié)果是，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在農(nóng)村常住人口減少的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地不減反增。這加劇了我國土地資源的緊張，特別是耕地資源的緊張。
內(nèi)因之三：工業(yè)用地粗放利用。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及招商引資競爭的需要，地方政府曾長時(shí)間免費(fèi)或低價(jià)出讓工業(yè)用地，這使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的工業(yè)用地利用粗放。中央政府雖然多次要求提高工業(yè)用地利用效率，但當(dāng)前工業(yè)用地粗放利用的現(xiàn)象仍然比較普遍。加上不少地方普遍出現(xiàn)的“大廣場”、“大馬路”等，使得不少人由此判斷我國土地城鎮(zhèn)化相對人口城鎮(zhèn)化過快。確實(shí)，與發(fā)達(dá)國家相比，我國工業(yè)用地比例明顯偏高；但在另一面，我國居住用地比例明顯偏低。居住用地的供給不足，不僅推高了房價(jià)，不利于農(nóng)民進(jìn)城，還造成城鎮(zhèn)居民居住空間狹小、幸福感不足以及交通擁堵頻發(fā)。
外因：盲從于西方國家“城鎮(zhèn)蔓延”相關(guān)研究。在第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家普遍出現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地增長明顯快于城鎮(zhèn)人口增長的現(xiàn)象。比如，據(jù)美國人口普查局統(tǒng)計(jì)，在1950—1980年間，美國100萬人以上的大城市人口增加了74．5％，城市用地增加了221．6％，城市人均用地從434．7平方米增加至801．1平方米，增加了84．3％。當(dāng)前，美國城鎮(zhèn)人均用地已超過1100平方米。在這種背景下，西方國家多認(rèn)為“城鎮(zhèn)蔓延”帶來的影響是負(fù)面的，應(yīng)該積極控制城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張。
主要建議
第一，加快推進(jìn)市民化進(jìn)程，破解進(jìn)城農(nóng)民的宅基地閑置問題。加快推進(jìn)市民化進(jìn)程，是解決農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)和農(nóng)村“雙重占地”現(xiàn)象的根本途徑。與此同時(shí)，需要努力破解進(jìn)城農(nóng)民的宅基地限制問題，可以借鑒重慶地票經(jīng)驗(yàn)，通過市場手段，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民復(fù)墾宅基地為耕地等農(nóng)用地，為城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)峁┲笜?biāo)。而農(nóng)民憑借閑置宅基地整理獲得的收入，將為其在城鎮(zhèn)買房安居提供一定支持，有利于化解當(dāng)前高企的房地產(chǎn)庫存。
第二，以大城市地區(qū)為重點(diǎn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。從城鎮(zhèn)等級來看，城市人均建設(shè)用地面積明顯少于縣城，而后者又明顯少于建制鎮(zhèn)。從人口規(guī)模來看，城鎮(zhèn)規(guī)模越大，人均用地面積也越小。從土地利用效率來看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給應(yīng)優(yōu)先考慮城市，特別是規(guī)模較大的城市。國土資源部數(shù)據(jù)表明，2009—2013年，我國城市土地面積增幅為14．5％，明顯小于建制鎮(zhèn)21．7％的增幅；小規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的城市用地增長速度較快。這意味著，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)的不同，近幾年我國土地資源并沒有得到更為充分的利用。
第三，研究適度提高規(guī)劃城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，增加居住用地供給比例。我國建設(shè)部門當(dāng)前執(zhí)行的規(guī)劃城市人均建設(shè)用地、規(guī)劃建制鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等，均基本沿襲了20世紀(jì)90年代的相關(guān)文件。然而，當(dāng)時(shí)并未執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，對包括耕地在內(nèi)的各類土地面積數(shù)據(jù)掌握也較為粗糙，這意味著當(dāng)前執(zhí)行的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)很可能并非為在糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民幸福感等多因素之間的最佳平衡，需要重新研究。并且，從長遠(yuǎn)來看，居住用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例是明顯需要提高的。結(jié)合當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場運(yùn)行情況來看，應(yīng)加大對一線城市的居住用地供給，抑制房地產(chǎn)價(jià)格過快增長。
（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所博士后）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng)
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